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日本「暗黑霞關」:東大菁英夢碎的過勞官僚加班地獄

2021/07/03 轉角說

「推動國家的菁英官僚,深陷名為『暗黑霞關』的過勞修羅場...」他們擠破頭考進日本...
「推動國家的菁英官僚,深陷名為『暗黑霞關』的過勞修羅場...」他們擠破頭考進日本最高學府,再從更窄的競爭途徑魚躍龍門,但等待他們的不是推動國家進步的遠大任務,而是漫無止盡、效率低下的過勞撞牆。 圖/美聯社

主持人/編輯七號、宜蘭

專訪來賓/許仁碩(日本北海道大學法學博士,現任教於北海道大學法學研究科)

「推動國家的菁英官僚,深陷名為『暗黑霞關』的過勞修羅場...」6月底日本厚生勞動省研議未來可能放寬過勞死認定標準,這項睽違20年的提案,不僅受到外界關注,部分反彈力道竟也回馬槍似地重重打在中央政府身上。輿論認為,中央部門的高工時和過勞問題都尚無解決之際,反而要來開民間的刀不是很可笑嗎?

▌請點閱下方收聽

日本民間企業的過勞問題由來已久,但過去被視為「國家棟樑」,每年僅約有1,800名菁英錄取的「職業官僚」,竟也默默承受著過勞之苦,讓原本許多好不容易擠進窄門的高級菁英們,寧可放棄人人稱羨的工作,也要過上好一點的正常生活。組成這些菁英官僚集團的人力,有許多就是社會上人人稱羨的「東大生」,他們擠破頭考進日本最高學府,再從更窄的競爭途徑魚躍龍門,但等待他們的不是推動國家進步的遠大任務,而是漫無止盡、效率低下的過勞撞牆。

日本中央公務體系的中樞「霞關」究竟發生什麼事?東大等一流學府的畢業生,在這樣的官僚生態體系中扮演何種角色?在越來越多新世代捨棄國家公務員的求職路後,又何去何從?本集重磅廣播同時邀請轉角國際專欄作者、目前任教於北海道大學法學研究科的許仁碩,解析菁英官僚集團過勞問題的來龍去脈。

日本在1994年即制定法定工時規定每周40小時,但與過勞最為相關的超時加班問題,...
日本在1994年即制定法定工時規定每周40小時,但與過勞最為相關的超時加班問題,在2019年《勞動方式改革關聯法》上路後,才開始具體規範企業超時加班的罰則。圖為發生過勞死事件的電通企業大樓。 圖/路透社

▌何謂過勞死線?

目前日本判斷過勞死,也就是俗稱的「過勞死線」(過労死ライン)是以發病前1個月加班超過100小時、發病前2個月到6個月間平均每月加班超過80小時認定之。

若不要這麼抽象的看,每月100小時加班,等於一日工時落在13小時(以每月工作20日計),也就是假設每天上午9點上班,加上午休1小時,則會在深夜11點下班。平均每月加班80小時,則是每日工時為12小時,並且是在月平均都超過的狀態下方可認定為過勞。

然而如此的判斷級距已不符合現下許多規避檢查的企業,更不符合勞動實情。專家認為,即便不到「過勞死線」,在發病或死亡前有加班、不規則勤務,像是沒有休假的連續上班、下班到上班間的間隔短暫等,都可視為因工導致的過勞死。

日本在1994年即制定法定工時規定每周40小時,但與過勞最為相關的超時加班問題,在2019年《勞動方式改革關聯法》(働き方改革関連法)上路後,才開始具體規範企業超時加班的罰則。在此之前,加班工時都靠企業內部工會與業主自訂契約規範。而企業內部工會組成的代表是否能落實全體員工的意志和保障權益,相信也是不少台灣讀者的心中之痛。

雖然許多勞工都欣見這次厚生勞動省的政策方向,但卻也遭到質疑,在中央公務員們都不見得能嚴守勞動規範的狀態下,何以單拿民間做文章?長期關注中央公務改革的人士就藉此喊話,要求政府正視中央官僚的過勞問題。

目前日本判斷過勞死,也就是俗稱的「過勞死線」是以發病前1個月加班超過100小時、...
目前日本判斷過勞死,也就是俗稱的「過勞死線」是以發病前1個月加班超過100小時、發病前2個月到6個月間平均每月加班超過80小時認定之。 圖/路透社

每月100小時加班,等於一日工時落在13小時(以每月工作20日計),也就是假設每...
每月100小時加班,等於一日工時落在13小時(以每月工作20日計),也就是假設每天上午9點上班,加上午休1小時,則會在深夜11點下班。 圖/路透社

在發病或死亡前有加班、不規則勤務,像是沒有休假的連續上班、下班到上班間的間隔短暫...
在發病或死亡前有加班、不規則勤務,像是沒有休假的連續上班、下班到上班間的間隔短暫等,都可視為因工導致的過勞死。 圖/美聯社

▌霞關菁英出走中

日本所謂的「中央公務員」,又可稱為「職業官僚」(キャリア),是指經過「綜合職」公務員考試、上級甲種考試、I種考試等考試合格,被中央省廳以幹部候補生任用的國家公務員,可說是位居於全國公務員中的金字塔頂端。

日本的職業官僚體制,在過去被視為國家棟樑。在許多政治人物都是出身政治世家的政二代、政三代,僅有民意卻可能沒有足夠專業學識與知識的狀態下,官僚制度成為改革中央政治的關鍵角色。因此考取職業官僚,也就是成為中央公務員來輔佐重要政策推動,變成一般人要改革國家、為國家服務,甚至是進入政壇的重要道路。

在中央公務員的組成中,東京大學畢業生在歷史脈絡中佔極重的比例。在官僚制度發展初期,東京帝國大學畢業生擁有擔任職業官僚的特權,即使到了19世紀末取消特權,但戰前也有60%以上的官僚來自東大、10%以上來自京都大學。戰後雖然漸漸有其他畢業的學生考進官僚,但進入東大仍然被有志成為官僚的年輕學子視為進入官僚的入場券。

然而,東大畢業生爭相考取中央公務員的盛況如今已不復存在。2010年有32.5%的職業官僚來自東大,到了2019年僅剩16.8%一半。2021年,是自2012年現行考試制度採用以來,報考人數最少的一年。也顯示了不只東大生,普遍來說成為官僚已不再是年輕人嚮往的工作。不過另一個還算讓人感到安慰的是,今年也是首次女性報考人數超越40%,是否能扭轉官僚集團幾乎一片生理男性的既定印象,還值得觀察。

考取職業官僚,也就是成為中央公務員來輔佐重要政策推動,變成一般人要改革國家、為國...
考取職業官僚,也就是成為中央公務員來輔佐重要政策推動,變成一般人要改革國家、為國家服務,甚至是進入政壇的重要道路。 圖/路透社

今年2021也是首次女性報考人數超越40%,是否能扭轉官僚集團幾乎一片生理男性的...
今年2021也是首次女性報考人數超越40%,是否能扭轉官僚集團幾乎一片生理男性的既定印象,還值得觀察。 圖/路透社

圖為東京大學網站針對女性的招生頁面,一名女學生面對著東大象徵地標的安田講堂。 圖...
圖為東京大學網站針對女性的招生頁面,一名女學生面對著東大象徵地標的安田講堂。 圖/東京大學

東大有嚴重的男女性別比例失衡,甚至達到8:2的懸殊差距。圖為東京大學網站針對女性...
東大有嚴重的男女性別比例失衡,甚至達到8:2的懸殊差距。圖為東京大學網站針對女性的招生頁面,羅列許多女性校友、在學生,以「她們選擇東大的理由」作為招生參考訊息,期望能夠有越來越多女性報考。 圖/東京大學

不僅報考的人數變少,根據內閣人事局的統計,2019年有86名年齡落在20多歲的職業官僚以個人理由離職,人數是6年前的4倍以上。為何年輕人會對這個過去的金飯碗開始敬而遠之呢?

從東大碩士班休學,曾為《東大新聞》寫職業相關文章,目前在新創媒體工作的23歲記者衛藤健就表示:

「儘管職務繁忙,工作風格改革卻沒有進展。作為公務員,彷彿必須具備『要上戰場那般的熱情』。」

同樣是《東大新聞》編輯部,今年四年級的高橋祐貴認為,「學生的危機意識提升」,「年輕世代有『日本的未來只會衰退』的感覺。靠年資與加薪穩定已不可信任。」

何以當個公務員會需要如「赴戰場般賣命」呢?許多關注的專家認為,問題出自於工作文化毫無改變,而此文化,乃至近20年時而發生的中央官僚醜聞,如森友學園事件,都在在重擊中央官僚的形象,也造就了今日官僚菁英們高工時、高過勞比例進而出走霞關的重要關鍵。

「儘管職務繁忙,工作風格改革卻沒有進展。作為公務員,彷彿必須具備『要上戰場那般的...
「儘管職務繁忙,工作風格改革卻沒有進展。作為公務員,彷彿必須具備『要上戰場那般的熱情』。」 圖/美聯社

各種中央官僚醜聞在在重擊形象,也造就了今日官僚菁英們高工時、高過勞比例進而出走霞...
各種中央官僚醜聞在在重擊形象,也造就了今日官僚菁英們高工時、高過勞比例進而出走霞關的重要關鍵。 圖/維基共享

▌黑色霞關內的瘋狂加班300小時

從2020年開始的武漢肺炎疫情不斷惡化,中央公務員的工時也隨之急遽增加。特別像是厚生勞動省,為了處理疫苗接種或是提供醫療處遇相關對應政策,與國會相關的事務也跟著加重。

根據厚生勞動省4月調查,在霞關內工作的厚生省職員共4千名,每月加班超過80小時以上的人就佔1/5,約830人。其中加班超過80小時以上,未滿100小時有423名;加班100小時以上未滿150小時有359人;加班150小時以上則有48人。其中最長加班時間高達每月226小時,也就是每天工作超過19小時;以早上9點上班而言,會到隔日清晨5點下班,令人咋舌。

而在今年3月所公布的官僚加班時間,從去年12月自今年2月間,每月加班超過過勞死線的中央公務員就有6532名。而因疫情不斷攀升的工作量,甚至在12月至1月間,瘋狂加班超過300小時的官僚也有3人。

2019年,有6位中央公務員因公過勞死。根據日本雅虎新聞特集報導,在國會開議期間,官僚們的重要任務就是為官員做好各式擬答,或是回覆議員的各式提問和提供資料。有位來自經濟產業省的官僚就表示,他會在晚上9點突然接到議員傳真,含糊不清地要求官僚們立刻到議員辦公室集合。議員要求回答的問題模稜兩可,有時甚至令人火大,像是「總理的官邸有鬼嗎?」這類的問題。

另一位來自厚生勞動省的官僚也表示,「晚間派出約十人同時擬答,下班時已是凌晨3點,回家打盹一下後,再出發準時9點到公司上班。 」也有官僚不堪負荷在推特上發出泣訴:「繁忙期睡3小時,天天熬夜。持續好幾年睡眠不足。」

在國會開議期間,官僚們的重要任務就是為官員做好各式擬答,或是回覆議員的各式提問和...
在國會開議期間,官僚們的重要任務就是為官員做好各式擬答,或是回覆議員的各式提問和提供資料。圖為電影《正宗哥吉拉》反覆出現的各種官僚會議,諷刺日本的行政效率僵化。 圖/《正宗哥吉拉》劇照

「繁忙期睡3小時,天天熬夜。持續好幾年睡眠不足。」圖為電影《正宗哥吉拉》劇照,以...
「繁忙期睡3小時,天天熬夜。持續好幾年睡眠不足。」圖為電影《正宗哥吉拉》劇照,以主角為首的菁英技術官僚們,正想盡辦法應對襲擊日本的哥吉拉,集思廣益又各有發揮的團隊合作,切中了菁英官僚的理想形象,與迂腐顢頇的政客形成強烈對比。 圖/《正宗哥吉拉》劇照

這些超時加班也可從國家預算看出。光是日本公務員加班費預算,一年就高達102億日圓(約台幣27億)。而從每晚凌晨在中央部會外排班的計程車車龍來看,計程車費的支出約為22億日圓(約台幣5.8億)。然而這些加班費和交通費並不真實反映狀況,因為公務員任何費用都來自國家預算,預算通常都是前一年度編列完成,不可能隨當下狀態浮動調整,因此許多公務員仍是在不足加班費的狀況下,賣命加班。

中央辦公無紙化,或稱為公務E化的趨勢,似乎沒有因民間推廣而影響公部門。周旋在無止盡傳真機與影印機之間的菁英們,許多改革國家社會的理念都伴隨著濃厚的墨水味煙消雲散。畢業於東大法學部,現年33歲的山內,2011考進財務省,並進到人人欣羨的國際局與會計局試煉。然而在2018年毅然決然退休:「我進入部門是因為我想改變社會,但我懷疑霞關是否能透過制定政策和制度來實現。急速加劇的高齡化和少子化問題根深蒂固,只透過霞關內的預算制定是不可能解決的。與其待著,直接進入現場,我認為唯有自己創業才能改變社會。」而山內在退官後,自己成立新創控股公司。

在中央公務員中人口稀少的女性,對於前述這些勞動環境和文化,有著更深刻且痛苦的體認。一名東大畢業後隨即考取職業官僚,任職三年最後選擇離任的匿名女性表示,在霞關內的工作環境時常讓身為女性的她感到毫無未來。雖然女性不代表一定要生育,但懷孕生子卻也只有女性可以勝任。她看到許多女性職員因為長期在高工時的狀態下失去月經,讓她對未來生活感到迷茫且未知。

姑且不論這些工作是否都是有意義的勞動,事實上從前述的一些訪談中看來,答案可能是否定的。在社會傳統期待下,對於完善家庭與公務之間的衝突與焦慮,深深落在女性職員身上。她曾見到有前輩在公務繁忙期晚上打電話給保母,雖然生育並非女性的唯一選項,但對只有20多歲的她而言,霞關無疑對想保有未來選擇權的女性有很高的風險。

周旋在無止盡傳真機與影印機之間的菁英們,許多改革國家社會的理念都伴隨著濃厚的墨水...
周旋在無止盡傳真機與影印機之間的菁英們,許多改革國家社會的理念都伴隨著濃厚的墨水味煙消雲散。 圖/路透社

在中央公務員中人口稀少的女性,對於這些勞動環境和文化,有著更深刻且痛苦的體認。 ...
在中央公務員中人口稀少的女性,對於這些勞動環境和文化,有著更深刻且痛苦的體認。 圖/路透社

在社會傳統期待下,對於完善家庭與公務之間的衝突與焦慮,深深落在女性職員身上。 圖...
在社會傳統期待下,對於完善家庭與公務之間的衝突與焦慮,深深落在女性職員身上。 圖/路透社

「有辦法兼顧家庭與工作嗎?」「在生育之前能夠認真考慮婚姻嗎?」她給自己的回答是,「長時間工作很難。」他認為高工時和高壓的工作環境,只會窄化人生選擇,為人生帶來風險。而且這些還不僅是身心問題,「我覺得我寶貴的20歲最終只會讓我的身心疲憊,我在找工作前,沒有想得如此深入。」

根據內閣人事局統計,2014至2015年,通過國家公務員考試錄用的女性比例從26.7%上升至31.5%,一般僱員從23.9%上升至34.3%,然而這位匿名的退職女性仍認為政府只做到了表面的進步,但沒有為實質的職場環境努力。她在職期間常聽到男性前輩對她說「希望妳能成為女職員的榜樣。」但事實上是「根本沒有女性榜樣這回事」。把那些忍耐已久或是處在特權狀態下的女性視為榜樣,而沒有實際著手改善勞動環境,這些都是空話且不負責任。

「政府不該一味增加招聘人數,而是應該好好思考如何打造讓女性安心工作的職場。」「思考和落實國家政策應該一份有收穫且有趣的工作,但從我進入職場後,看到這些優點都被不利因素所淹沒。對男女而言都是種浪費。」

2021年,日本政府公布將增加399名中央公務員員額,以因應疫情與隔年9月成立的數位廳。這也是日本政府42年來首度增加公務員員額,但在工作環境文化不佳的狀況下,只怕會有更多年輕人懷抱著理想進入,最後因不堪負荷而離開或直接殞落生命。

在工作環境文化不佳的狀況下,只怕會有更多年輕人懷抱著理想進入,最後因不堪負荷而離...
在工作環境文化不佳的狀況下,只怕會有更多年輕人懷抱著理想進入,最後因不堪負荷而離開或直接殞落生命。 圖/美聯社


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