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填海陰謀或造陸德政?香港2025與「明日大嶼」案

2018/10/24 李易安

香港特區政府日前拋出「明日大嶼願景」,香港輿論一片譁然。圖為14日千名反對派的示...
香港特區政府日前拋出「明日大嶼願景」,香港輿論一片譁然。圖為14日千名反對派的示威遊行。 圖/路透社

香港特首林鄭月娥日前在施政報告中公布了「明日大嶼願景」,預計將在2025年開始耗資5,000億港元,於大嶼山東面的海域上填海造島,完工後預計可以為香港新增1,700公頃的土地。

消息一出,香港輿論立即譁然。

支持者額手稱慶,認為填海計劃可以舒緩住房不足、樓價過高這個香港人永遠的痛,而反對者則直指,填海作為一個「不可逆」的工程技術,將對海域生態造成嚴重衝擊。從表面上來看,這似乎是一個「居住正義 VS 水域環保」的選擇題,正反雙方都於理有據。

除了水域環保問題之外,反對方還指出,全球氣候變遷也為人工島的未來帶來許多變數;為了防範海平面上升,人工島的地盤必須加高,也推高了人工島的造價。尤其,日本同樣以填海建造的關西機場長年飽受地基沈降之苦,又才在九月因颱風淹水關閉,同樣在九月經歷強颱山竹侵襲的港人,很難不擔憂。

「明日大嶼」預計將在2025年開始耗資5,000億港元,於大嶼山東面的海域上填海...
「明日大嶼」預計將在2025年開始耗資5,000億港元,於大嶼山東面的海域上填海造島,完工後預計可以為香港新增1,700公頃的土地。圖為香港填海造陸工程示意圖。 圖/路透社

舒緩住房不足、樓價過高問題,還是對海域生態造成嚴重衝擊?從表面上來看,這似乎是一...
舒緩住房不足、樓價過高問題,還是對海域生態造成嚴重衝擊?從表面上來看,這似乎是一個「居住正義 VS 水域環保」的選擇題。 圖/守護大嶼聯盟 Save Lantau Alliance

但另一方面,住房短缺的確是特區政府的燃眉之急。根據統計,香港目前只有77平方公里的土地被劃為住宅用地(這個面積,只比基隆河以南、不包含文山區的台北市區,大不了多少),卻必須塞入730萬的常住人口(相當於雙北市加上基隆市的人口),人均居住面積只有180平方呎(約五坪)。在媒體的報導中,香港惡劣狹小的居住環境,經常以「劏房」作為代表,並多次登上國際版面,令東方之珠黯淡失色。

實際上,平地稀少的香港,自成為英國殖民地以來,便有填海造陸的傳統——舉凡剛通車的西九龍高鐵站、台灣人經常因轉機而出入的赤臘角機場,以至於許多香港人居住的新市鎮,都位於由填海而生的地盤上。填海,一直是香港的生存之道。

然而,稍微了解香港的人都知道,香港並非沒有空地。搭乘港鐵往北離開市區,列車駛入新界之後,大片郊野和低密度的聚落,仍是高架鐵道周圍最常見的景觀。翻開數據,香港的土地面積中,除了25%已經開發、40%是受保護的郊野公園之外,仍有35%的土地可以利用。為什麼港府放著好好的土地不開發,偏要與海爭地呢?箇中原因,其實和香港的殖民史息息相關。

住房短缺的確是特區政府的燃眉之急。填海,也一直是香港的生存之道。箇中原因,其實和...
住房短缺的確是特區政府的燃眉之急。填海,也一直是香港的生存之道。箇中原因,其實和香港的殖民史息息相關。 圖/法新社

▌香港土地政策的歷史共業

我們一般泛稱的「香港」,其實由港島、九龍與新界三個地域組成。其中,港島和九龍,分別是在兩次鴉片戰爭後,依條約「割讓」給英國的土地,而新界則是根據《展拓香港界址專條》由清政府「租借」給英方的。

當年英軍佔領港島和九龍之後,先後將原居民的土地全部充公,開始實行土地歸公、人民或開發商只能「租用」使用權的制度。有了港島和九龍的前車之鑑,新界原居民曾在英軍接管初期武裝抗英,目的即是為了避免土地遭充公;港英政府最後決定妥協,承認新界原居民原有的土地使用權。此外,「割讓」和「租借」在法律地位上的不同,也讓港英政府在處理土地問題時,一直將新界與市區區隔開來。

在這個背景之下,早期香港的都市計畫幾乎只針對九龍和港島;相較之下,政府把「租借來」的新界看作「阻擋中國南侵」的緩衝,而不願對新界投入長遠規劃。直到1960年代的「荃灣新市鎮計畫」之前,港英政府多半只在土地有限的港島、九龍填海施行住房計畫——今日香港維港兩側大樓櫛比鱗次、舉世聞名的高密度居住環境,就是這樣誕生的。

1960年代前,港英政府多半只在土地有限的港島、九龍填海施行住房計畫——今日香港...
1960年代前,港英政府多半只在土地有限的港島、九龍填海施行住房計畫——今日香港維港兩側大樓櫛比鱗次、舉世聞名的高密度居住環境,就是這樣誕生的。 圖/路透社

隨著人口不斷激增,港府終於在1970年代加速於新界開發新市鎮;但為了避免徵用新界原居民的村莊,港府依舊偏好藉由填海獲取土地。萬不得已必須動用原居民的土地時,港英政府則會發出「換地權益書」(Letter A/B)作為補償。

持有權益書的新界居民,除了可以兌換新市鎮的住房用地外,也可以將權益書轉賣給地產商,這使得新界居民身價高漲,不斷有地產掮客拜訪圍村、登門求售權益書。然而,早期設定的換地比例,隨著時空變遷越來越不合時宜,對政府造成的負擔也過大,加上中方要求港英政府,必須在回歸前將所有權益書兌換完畢,「換地權益書制度」於是逐步被廢除。此後,政府若要徵用原居民握有使用權的土地,只能用現金和村民換地,大大地增加了開發新界的困難度。

讓新界成為燙手山芋的,還不只如此——為了改善新界「原居民」圍村舊屋叢生的居住環境,政府於是推出了過渡性的「新界小型屋宇政策」,亦即後世俗稱的「丁屋政策」。

港府終於在1970年代加速於新界開發新市鎮;但為了避免徵用新界原居民的村莊,港府...
港府終於在1970年代加速於新界開發新市鎮;但為了避免徵用新界原居民的村莊,港府依舊偏好藉由填海獲取土地。圖為香港新界。 圖/路透社

丁屋政策規定,凡是自1890年代便居於新界的「原居民」男性後裔(即「男丁」),一生皆可向政府提出一次申請,在指定的地塊內建造最高三層、每層樓地板面積不超過 700 平方呎(約 20 坪)的「丁屋」,而不需要向政府支付地價。然而別忘了,香港土地在法理上都為政府所有,興建丁屋卻不需支付地價的規定,遂被其他香港人譏諷為「新界原居民的特權」,也被指為新界土地遭佔用的原因之一。

此外,在香港產業轉型、外來農產品大量輸入之後,新界居民原本賴以維生的農田也開始大量休耕,轉作為物流業的倉儲或停車用地。1980年代,新界居民不滿政府限制農地挪作他用,將港英政府一狀告上英國樞密院;新界居民勝訴後,讓閒置農地的挪用有了合法依據,也使得今日新界處處可見低度開發的休耕「棕地」,政府卻束手無策。

「丁屋政策」和「棕地問題」牽涉的利益盤根錯節、又是積習已久的歷史遺留,外界批評,特區政府之所以要透過填海解決土地供給問題,其實是因為無力、也不願解決新界的棕地和丁權問題,柿子只挑軟的吃。

實際上,香港目前至少仍有1,300公頃的棕地可供發展,不只開發成本較低,對環境造成的衝擊亦比填海少得多。也因此,解決香港土地供給的問題,絕對不像特首所說,是一個在「填海」和「開發郊野公園」之中,「兩害相權取其輕」的選擇題而已。

特區政府之所以要透過填海解決土地供給問題,其實是因為無力、也不願解決新界的棕地和...
特區政府之所以要透過填海解決土地供給問題,其實是因為無力、也不願解決新界的棕地和丁權問題,柿子只挑軟的吃。圖為香港新界流浮山。 圖/路透社

▌明日大嶼與中港的矛盾未來

回看林鄭月娥發布的施政報告,「明日大嶼計畫」的開發位置,選在大嶼山東南面的「交椅洲」和「喜靈洲」兩個小島附近。和之前香港土地供應小組研擬中的其他填海備選方案相比,政府認為明日大嶼計畫的面積最廣、效益更大,所在的水域生態敏感度也較低,可以避免觸及生態價值更高的海岸線。

此外,明日大嶼計畫的選址,剛好位在大嶼山和港島之間,新建的交通廊道落成後,還可以拉近港島和大嶼山的距離——尤其,大嶼山在港珠澳大橋通車之後,即將成為擁有機場和陸路口岸的「雙門戶」,明日大嶼計畫正好可以善用這個新的區位利基。

人工島完工之後,預計將能提供26至40萬個住宅單位,可以容納70至110萬人口居住;其中,更有七成單位會保留為公營房屋,解決住房短缺的問題。此外,明日大嶼計畫將不單單只有居住機能,政府亦將在此打造新的商業核心區,同時發展「近零碳排放」、提高綠化比率的「先進城市」。

然而,明日大嶼計畫距離現有海岸線較遠,交通、電訊網絡、水電等基礎設施,必須從零開始興建,耗時和成本也較多。同時,官方仍在研擬同樣位於中部海域的「東大嶼都會」計劃、填海造島的共識與爭議也都還未決時,林鄭月娥就拋出「明日大嶼計畫」,不僅未能回應積弊已久的新界土地規劃問題,其急就章的規劃在對比之下,也不禁顯得空洞。

同時,官方仍在研擬同樣位於中部海域的「東大嶼都會」計劃、填海造島的共識與爭議也都...
同時,官方仍在研擬同樣位於中部海域的「東大嶼都會」計劃、填海造島的共識與爭議也都還未決時,林鄭月娥就拋出「明日大嶼計畫」。 圖/中通社

填海的利弊權衡,一時或許難有定論,但除了技術性的問題之外,「明日大嶼計畫」也反映了香港社會對於特區政府的不信任態度,以及近年越來越激烈的中港矛盾。

很多人認為,特區政府每天發出150張供大陸人移居香港的「單程證」,才是香港人口不斷攀升、住房供不應求的關鍵因素,連帶也使得「明日大嶼計畫」蒙上了中港矛盾下的陰影。

此外,政府批售土地的過程不夠透明、僅公布得標者的投標金額,且近年來,香港大部分的土地批售,都由銀彈充足的中國開發商標得,決標的金額也屢創紀錄,不斷推升樓價。在被指控為「黑箱作業」的壓力下,港府終於從今年初開始公布所有投標者的投標金額,期待減少土地被天價售出的狀況。

實際上,在香港目前的制度框架和社會氣氛下,任何一件大型公共工程,似乎都難受公眾信任。其他同樣牽涉中港矛盾、爭議不斷的大型基建,還有今年9月剛剛通車、因「一地兩檢」而讓一國兩制拉警報的廣深港高鐵,以及在10月底通車、被譏為「大白象工程」的港珠澳大橋

「明日大嶼計畫」也反映了香港社會對於特區政府的不信任態度,以及近年越來越激烈的中...
「明日大嶼計畫」也反映了香港社會對於特區政府的不信任態度,以及近年越來越激烈的中港矛盾。 圖/路透社

經常被拿來和香港比較的新加坡,近來經常被港人視為「比港府來得有魄力、有遠見得多」,而新加坡的「組屋」政策和都市規劃,也逐漸被港人視作應該學習的對象,承載了港人在雙城競爭中失利的焦慮。

不過,根據特區政府自己做的預估,香港人口在2043年達到頂峰之後,便會開始緩步下降。換句話說,等到「明日大嶼」人工島全部落成時,香港人口很有可能已經要開始萎縮。如果預測成真,那麼這個框金包銀打造出來的人工島,會不會又要變成另一個大白象工程呢?

終究,大型基礎建設耗用鉅額公帑、攸關公眾利益,當然茲事體大,也注定難逃高度政治化的命運;若香港人口持續增長、中港矛盾無法化解,香港的住房和基建之辯,恐怕不會有止息的一天。

框金包銀打造出來的人工島,會不會又要變成另一個大白象工程呢?圖為香港維港周邊的填...
框金包銀打造出來的人工島,會不會又要變成另一個大白象工程呢?圖為香港維港周邊的填海工程。 圖/路透社


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台灣大學建築與城鄉研究所碩士生。喜歡他們畫的地圖密密麻麻。喜歡他們講的語言唧唧喳喳。喜歡在公路邊伸出大拇指,只為換取一趟便車旅程和幾個故事。▎Blog:Hitch From Here

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