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約旦「難民煉金術」(下):經濟特區戰爭財?

2018/03/16 李易安

難民,是約旦的搖錢樹嗎? 圖/美聯社
難民,是約旦的搖錢樹嗎? 圖/美聯社

2016年中,約旦政府開始對敘利亞難民發放工作許可、並允許敘利亞難民的子女接受教育。這些措施,在當時看來簡直就是不可思議。因為難民工作證政策出爐時,約旦的失業率剛剛攀過15%大關;到了2017年,更是已經竄升到18%以上。連約旦人自己都不見得找得到工作了,約旦政府甘冒激怒本國國民的風險,施行這些政策,旁人乍看之下可能難以理解。

然而,就在約旦政府決定對敘利亞難民核發工作證的當年,約旦政府便從國際社會獲得了14億美元的援助,比預期目標還高出了37%,一掃連年外援經費無法達標的窘況。同時,約旦還獲得了9000多億的優惠利率貸款;對約旦這樣的中等收入國家來說,這根本是求之不得、破天荒的優惠。

這當然不是巧合,而是與約旦與歐盟當年簽署的《約旦協定》(The EU-Jordan Compact,或直接稱作The Jordan Compact)有關。

為了舒緩難民對約旦社會的壓力、同時改善難民在約旦的生存處境,歐盟和約旦政府代表於2016年2月在倫敦簽署了《約旦協定》;在協定中,歐盟承諾對僱用一定比例難民的約旦廠商,擱置一切技術性條件,實施長達十年的進口關稅優惠。對於約旦來說,此舉可以打開歐盟市場,進而吸引外資、刺激經濟增長;對於歐洲而言,住在約旦的難民可以獲得更好的經濟條件,也可望間接降低難民前往歐洲的意願、減緩歐陸收容難民的壓力。

2016年中,約旦政府開始對敘利亞難民發放工作許可。 圖/美聯社
2016年中,約旦政府開始對敘利亞難民發放工作許可。 圖/美聯社

敘利亞難民,在約旦阿茲拉克難民營,爭相登記應徵工作。 圖/美聯社
敘利亞難民,在約旦阿茲拉克難民營,爭相登記應徵工作。 圖/美聯社

依據《約旦協定》,約旦政府打算在難民集中的地區劃設「產業特區」,讓難民在特區內工作,同時善用外資和出口至歐盟的優惠稅率,把就業市場的餅做大。這些產業特區鎖定兩種企業,一種是雇用一定比例敘利亞難民的外商,另一種則是無法持續在本國生產的敘利亞廠商(後者可以完全雇用敘利亞難民)。

換句話說,與其讓難民繼續打黑工、「搶飯碗」,還不如核發工作證給他們、讓難民的地下經濟活動合法化。如此一來,難民不但搖身一變,成為現成的廉價勞動力、幫助約旦發展製造業,他們的生活與工作也能受法律保障,政府亦樂得增加稅收。甚至,這些賦權政策,還能繼續說服其他國際捐助者增加援助,一舉數得;對於國際社會而言,將敘利亞企業吸引到約旦,還可望加速敘利亞的產業空洞化,使敘利亞各方政權喪失稅基,進而使內戰缺乏資金、無以為繼。

《約旦協定》由此被看作難民援助政策的新典範。在過去,難民援助意味的是捐支票、蓋難民營;今日,則強調讓難民融入主流社會、以及幫助就業和經濟發展的配套措施。這些轉變反映出的是,難民援助的思考和論述,近年來已逐漸由「人道」範型,移轉為「發展」範型。換句話說,外援的目的,不再只是解決暫時的生存危機,而是進一步串連上長期的發展動能;難民,也不再只是被動等待援助、必須和主流社會隔絕開來的危險群體,而是可以參與經濟發展的重要功臣。

看到這裡,或許你會覺得,這種化危機為轉機(甚至商機),以降低關稅、獎勵投資、開放市場,兼收政治效益的套裝方案,聽起來很耳熟?沒錯,這些計劃的背後,依舊有擅於在危機中出手的國際貨幣基金組織與世界銀行。

好萊塢女星安潔莉娜.裘莉任聯合國難民署大使,今年初造訪約旦扎塔里難民營。 圖/路...
好萊塢女星安潔莉娜.裘莉任聯合國難民署大使,今年初造訪約旦扎塔里難民營。 圖/路透社

早在約旦協定於倫敦簽署落定之前,聯合國難民署便已經和世界銀行合作,聯手與約旦政府遊說磋商,確立了結合發展和人道援助的方案,並且和約旦「展望2025」(2025 Vision)的各種市場自由化、結構重組計劃打包在一起。

值得一提的是,這種「發展範型」的難民政策,對於敘利亞難民而言,或許會比巴勒斯坦難民還更容易接受一些。人類學者Nell Gabiam在敘利亞的巴勒斯坦難民營的田野調查中發現,在巴勒斯坦難民營裡,結合「發展論述」的援助方案,經常被巴勒斯坦人視作說服難民「永久定居」、放棄歸返巴勒斯坦的說詞,背後其實是西方集團和以色列的「陰謀」;對敘利亞難民而言,這層「陰謀論」的疑慮似乎並不存在。然而,一旦敘利亞內戰結束,敘利亞難民「歸國與否」,依舊是約旦政府必須面對的課題。

尤其,美軍從2012年起,便開始在約旦境內,以「反抗伊斯蘭國」為名,吸收、訓練敘利亞難民與投誠士兵,以便在敘利亞南部陷入動亂、或阿薩德政權垮台時主動出擊,建立「安全區」,防止更多難民越過邊界逃往約旦。然而,這些約旦政府難以管理的武裝力量,萬一未來無法歸國、滯留約旦,會不會像過去的巴勒斯坦難民營一樣,重演「國中之國」的危機,為約旦帶來難以預期的動盪?

但無論如何,約旦都顛覆了我對難民收容國的刻板想像。它並非只是被動、無助地枯等外援,而是有意識地將湧入的難民,轉化為政治資本與談判籌碼;它巧妙靈活地遊走在捐助國之間,深知歐盟的政治需要,才把難民問題這個燙手山芋,種成一棵閃著銀光的「搖錢樹」。結果也不令人意外:從2016年起,就難民人均獲得的援助金額而言,約旦所獲得的國際援助,比起其他兩個同樣容留敘利亞難民的國家——土耳其與黎巴嫩——都還要來得高。

約旦美軍訓練敘利亞反抗軍。 圖/美聯社
約旦美軍訓練敘利亞反抗軍。 圖/美聯社

不過,約旦過往難民政策的改善,歷來都恰巧與美國和聯合國撥款的時間點吻合。這些巧合都讓外人很難分清,所謂的「外援經費」,到底是用來挹注在難民身上的「及時雨」,還是用來賄賂約旦政府、讓他們善待難民的「保護費」。

由此看來,約旦遲遲沒有簽署聯合國用以規範難民權益的《難民地位公約》,或許是有心而為之:不和國際難民協定接軌,更能讓約旦政府保持彈性,在追求自身利益的前提下,策略性地調整國內的難民政策。

這種新型態的難民援助模式,對於約旦政府、約旦國民,以及流離失所的敘利亞難民而言,究竟是不是好事呢?賦予合法工作權,會不會加深難民和本國人之間的齟齬、甚至排擠同樣弱勢的其他外籍移工?在本地的基礎設施和醫療服務趕上水準之前,《約旦協定》對約旦社會帶來的衝擊,又要如何衡量呢?許多疑惑仍留待觀察。

更重要的是,一旦敘利亞局勢穩定下來,這些敘利亞難民是要回國參與重建,還是要留在約旦呢?倘若大部分難民選擇回國,那麼因為《約旦協定》而繁榮的經濟,會不會成為曇花一現?再說,就2017年的統計數字和2018年的預測,《約旦協定》對約旦經濟似乎也難見成效。

但最讓我困惑的,其實是某種弔詭的對比:當難民受害的時候,是媒體版面上一個個面目清晰、血跡斑斑的面孔;現在,卻又化作發展年報表格中的一欄欄數據。這種對比,就像法魯克輕鬆寫意、卻又帶點無奈地說著「靠難民賺錢」一樣,也點出了新自由主義發展修辭中常見的道德難題,是如何被「必要之惡」、「利大於弊」這些字眼給輕描淡寫地帶過。

然而,眼下戰火煙硝未散、難民生計問題更是刻不容緩,這些質疑暫時無暇顧慮,或許也難有答案——就像法魯克當時在餐桌旁拋給我的那些難題,他自己也沒有答案。

所謂的「外援經費」,到底是用來挹注在難民身上的「及時雨」,還是用來賄賂約旦政府、...
所謂的「外援經費」,到底是用來挹注在難民身上的「及時雨」,還是用來賄賂約旦政府、讓他們善待難民的「保護費」? 圖/美聯社

當難民受害的時候,是媒體版面上一個個面目清晰、血跡斑斑的面孔;現在,卻又化作發展...
當難民受害的時候,是媒體版面上一個個面目清晰、血跡斑斑的面孔;現在,卻又化作發展年報表格中的一欄欄數據。 圖/美聯社

收拾好餐桌之後,法魯克提議開車帶我們出去走走。作為一個稱職的水文學家,法魯克為我們規劃的行程也十足「水文特色」。我們搭著他的車切過山脈、向海平面駛去,一路上居然黃花遍野,難得的滿地春意拉扯我們在車上搖搖晃晃的睏意,直到死海出現在我們面前。和約旦地表的荒蕪不毛一樣,死海也是一片死寂,卻依然美麗。我們興奮地跳進死海裡,法魯克卻只是站得遠遠、微笑著看我們載浮載沉,然後再貼心地扛來準備好的桶裝水,洗掉我們身上的鹽鹵。

但他最迫不及待向我們介紹的,其實是穆吉谷地裡的一個溫泉瀑布。法魯克把車子轉進荒山裡迂迴爬坡,最後停在一個度假村前;在四周岩壁的襯托之下,度假村格格不入,像從紅海畔飛來似的。我們去過不少瀑布,有得壯闊懾人、有的涓涓秀氣;但在約旦的荒漠中看見瀑布,卻更像奇蹟。站在崖底的我們一邊「醍醐灌頂」,一邊聽著法魯克得意描述,他當年是如何探勘發現這個溫泉瀑布。

你們不要小看難民。難民不只是任人擺佈、靠人施捨而已,難民還會挖溫泉唷。

好在我們已經習慣他的幽默,雖然真的不太好笑。

位處不同文明交匯鋒面帶的約旦,征服者與難民總像雨霧那樣光顧滯留;而在西亞乾枯的土地上,水源又幾乎是財富的同義詞。法魯克當然有理由為自己車臣難民的血統、以及水文地質學家的身份感到驕傲——因為那些正好也是約旦繁榮的故事。

位處不同文明交匯鋒面帶的約旦,征服者與難民總像雨霧那樣光顧滯留。 圖/美聯社
位處不同文明交匯鋒面帶的約旦,征服者與難民總像雨霧那樣光顧滯留。 圖/美聯社


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李易安

台灣大學建築與城鄉研究所碩士生。喜歡他們畫的地圖密密麻麻。喜歡他們講的語言唧唧喳喳。喜歡在公路邊伸出大拇指,只為換取一趟便車旅程和幾個故事。▎Blog:Hitch From Here

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