砂石網羅：與天爭地，新加坡填海造陸的內幕

2017/08/04 萬宗綸

擴大領土的必要性，很少會受到新加坡人民的質疑，譬如擁有享譽國際的濱海灣金沙酒店無... — 擴大領土的必要性，很少會受到新加坡人民的質疑，譬如擁有享譽國際的濱海灣金沙酒店無邊際游泳池，也是坐落在填海造陸的土地上。圖／Flickr@Brian Jeffery Beggerly

在一個大魚吃小魚、小魚吃小蝦的世界，新加坡一定要成為一隻『有毒的蝦』。

——李光耀，新加坡開國總理

新加坡，世界上填海造陸比例最高的國家之一，多達22%的國土透過填海而成，現在面臨柬埔寨政府宣布停止販售砂石；這個一向以注重生態保育之「花園城市」自居的城市國家，遭指控間接導致鄰近國家的環境惡化。

自從1965年獨立建國以來，新加坡政府就非常意識到國土狹小（581.5平方公里）這件事，也不斷向人民提醒新加坡的迷你有多麼不利於這個國家的競爭與發展，透過如此憂患意識的培養，星國政府將這樣的論述昇華到人民應當如何與政府「共體時艱」，乃至於合理化限縮集會自由云云。

新加坡，世界上填海造陸比例最高的國家之一，多達22%的國土透過填海而成。圖／路... — 新加坡，世界上填海造陸比例最高的國家之一，多達22%的國土透過填海而成。圖／路透社

擴大領土的必要性，很少會受到新加坡人民的質疑，舉例來說，樟宜機場本身就是建設在造陸之上，用於機場的造陸砂土耗費新台幣475億元。金沙酒店與大榴槤濱海藝術中心周遭的區域，也都是填海而成。

新加坡的土地計畫以半個世紀為期來策畫，每十年會進行一次檢討。在2030年以前，星國政府預計讓新加坡的國土大小提高到300平方英里（777平方公里），截至2016年的最新統計，目前星國的面積為719.2平方公里，換言之，在接下來的十三年間，新加坡將會創造出五分之一個台北市的面積。

臺灣旅客常到牛車水的麥士威美食中心造訪知名的天天海南雞飯，隔了一條小巷，就是鮮少人會發現的城市規劃展覽館（Singapore City Gallery）；這個免費參觀的博物館，向來自全世界的旅客展示新加坡的野心，整個主題以「small island」（小島）與「big plans」（大計畫）貫穿。其中很大一部分的展區裡頭，規劃此館的都市重建局不避諱地展示星國預計如何「填海造陸」。

新加坡是世界上填海造陸比例最高的國家之一，多達22%的國土透過填海而成。圖為建設... — 新加坡是世界上填海造陸比例最高的國家之一，多達22%的國土透過填海而成。圖為建設中的濱海灣花園。圖／美聯社

與海爭地的濱海灣花園，已成為新加坡「永續發展」的品牌象徵；但這樣的發展，竟建設在... — 與海爭地的濱海灣花園，已成為新加坡「永續發展」的品牌象徵；但這樣的發展，竟建設在鄰國的環境破壞，這真的「永續」嗎？圖／美聯社

▌無限的夢，有限的砂

根據學者估計，填海一平方公里，需要7000萬噸的砂石，相當於4.5座台北101的體積。新加坡填海造陸計畫使用的土方，有來自於自身的礦場與海床者，或者挖掘隧道後生產的砂石，但這蕞爾小島的土方終究無法滿足自身需求，於是，重度仰賴鄰國砂石的新加坡，成為世界最大的砂石進口國之一。

由於從鄰國購買能節省運輸成本，馬來西亞與印尼曾是新加坡重要的砂石供應國，不過，隨著新加坡長得愈來愈大，這兩國開始擔憂：有朝一日，新加坡的土地會非常貼近馬屬與印屬島嶼。

同時，也因為馬印兩國開始進入大興土木的建設階段，砂石內需增加，於是在1997年，馬來西亞禁止了兩國間的砂石交易。數年後，先有馬來文媒體砲轟輸砂予新加坡是「出賣國家」，又有馬國英文媒體質疑，新加坡的填海造陸計畫將威脅到柔佛的經濟成長，壓根就是在破壞「廖內－新加坡－柔佛」三角的經濟夥伴關係。

隨後在2003年，馬來西亞針對星國政府在大士（Tuas）與離島德光島（Pulau Tekong）的填海造陸，一狀告上國際法庭，控告新加坡侵犯領土及破壞柔佛海峽的海洋環境，造成柔佛漁民漁獲量減少、馬屬船隻損壞等罪狀；兩國先後舉行多次雙邊協商，並在2005年達成和解。

同屬「廖內－新加坡－柔佛」三角關係的一員，另一個砂石供應的國家印尼，在馬來西亞中止輸出砂石後，佔了新加坡90%的砂石需求，但隨後也在2003年禁止沿海砂石輸出，並授權其海軍砲擊廖內群島至新加坡水道上的走私船；接著在2007年，印尼停止一切類型的砂石出口。

從歷史上來看，新加坡與兩個穆斯林鄰居的關係一直不大好，小區域內砂石來源斷絕後，星國政府可能也不感到意外，所以轉而將目光放到更大的區域，如中南半島的柬埔寨、越南與緬甸等地。儘管必須支付更多的運輸成本，但星國沒有放棄變大，向更遠的國家進口砂石。

馬來西亞與印尼曾是新加坡重要的砂石供應國，不過，隨著新加坡長得愈來愈大，這兩國開... — 馬來西亞與印尼曾是新加坡重要的砂石供應國，不過，隨著新加坡長得愈來愈大，這兩國開始擔憂：有朝一日，新加坡的土地會非常貼近馬屬與印屬島嶼。圖為為新加坡採運砂石的印尼民丹島。圖／路透社

填海一平方公里，需要7000萬噸的砂石，相當於4.5座台北101的體積。圖／法... — 填海一平方公里，需要7000萬噸的砂石，相當於4.5座台北101的體積。圖／法新社

馬來西亞針對星國政府在大士（Tuas）的填海造陸，一狀告上國際法庭，控告新加坡侵... — 馬來西亞針對星國政府在大士（Tuas）的填海造陸，一狀告上國際法庭，控告新加坡侵犯領土及破壞柔佛海峽的海洋環境。圖／路透社

▌越南砂，消失的龍蝦

首先是越南。越南政府自2009年因為環團的抗議而一度停止抽砂，2013年卻又鬆綁規定，授權十家特定廠商在特定條件下輸出「鹽砂」（saline sand），但光是今年一至二月，就有多達四十艘船隻運送砂石至新加坡的德光島（新加坡的阿兵哥新訓地點）與機場附近的樟宜村，砂石總量高達90萬餘噸。

今年三月，越南《青年日報》（TUOI TRE NEWS）的兩名記者，揭露了這場新越砂石運輸背後的弊端。根據〈追蹤越南輸往新加坡的砂〉專題報導指出，過去十年，作為一個需要資金的發展中國家，越南在未經縝密規劃的情形下，出口高達6700萬噸的砂石；2009年，越南政府貌似開始進行管制，但2013年後，獲得許可的輸砂廠商卻並未自己抽砂，而是將許可權以各種形式「販售」給其他公司，於中間賺取利潤。

龐大的抽砂產業主要集中在越南中南部。在這利益可觀的體系下，受苦的往往是當地居民，舉例而言，文峰灣（Van Phong Bay）一項已出口700萬立方公尺砂石的抽砂計畫，在2016年因為居民激烈抗爭而停擺，許多仰賴捕撈龍蝦維生的越南漁民，因為抽砂導致的水質惡化，面臨捕不到龍蝦的困境，甚至部分民宅因為抽砂造成海岸倒退，而面臨崩塌的危機。

不良企業不顧生態私自抽砂導致水質惡化，許多越南漁民因而面臨捕不到龍蝦的困境。圖... — 不良企業不顧生態私自抽砂導致水質惡化，許多越南漁民因而面臨捕不到龍蝦的困境。圖／路透社

這兩名《青年日報》的記者，喬裝成觀光客，透過偷窺的方式，確認那些他們在越南目擊的輸砂船，再次在新加坡工程基地現蹤。

而最詭異的是，砂石的單位出售價格跟合約上所載明的落差，舉例來說，針對兩艘出口砂石往新加坡的船隻，為了逃稅，德龍進出口公司（Duc Long Co）跟海關申報的價格是每立方公尺1.3美元，但合約上寫的交易價卻是4.6美元，面對記者的登門拜訪，這家貿易公司的負責人只承認合約價確實為4.6美元，但拒絕評論有關於價差的任何提問。

當新加坡網路媒體Mother Ship拿著這則越南媒體的專題，詢問新加坡國家發展部的發言人時，得到的回應僅是，「我國政府嚴格控管，以確定合約簽署方提供給新加坡的砂石，符合所有來源國的規範。」

▌柬埔寨砂，貪腐

隨著馬印越三國都在砂石出口上祭出程度不一的限制，柬埔寨漸漸成為新加坡的砂石主要進口國之一。不過，2009年，柬埔寨總理洪森因為「不想成為柬埔寨環境惡化的歷史罪人」，因而祭出砂石出口禁令，卻耐人尋味地留下了一個例外——「阻擋水路的砂石可以開採」。

這不免讓大眾質疑，家族企業跨足砂石開採業的洪森，是否能夠拋開自己的裙帶利益，真心為了環境保護說話？例如洪森姪女的公司，在湄公河長達四公里河畔享有抽砂權，對此洪森卻表示：那是為了解除湄公河岸土石鬆動的問題，並且要促進航運。

為了揭開砂石業的弊端，柬埔寨的環保團體《Mother Nature》雇用了一間新加坡律師事務所，協助調查兩國砂石運輸的非法開採機密，並準備以蒐證來的資料，向新加坡政府提告。《Mother Nature》創辦人Alex Gonzalez-Davidson不諱言，他們最終就是要讓新加坡政府覺得從柬埔寨進口砂石會「惹得一身腥」，進而停止從柬國購買砂石。

根據聯合國與新加坡的統計資料指出，2007至2015年間，新加坡一共從柬埔寨進口了7億5200萬美元、7200萬噸的砂石，然而柬埔寨官方登記的，卻只有550萬美元、280萬噸，這表示有超過7億4000萬的價值人間蒸發。

面對《Mother Nature》的質疑，柬國政府將矛頭指向非法開採，撇清一切政府需要負擔的責任，聲稱毫不知情，且已經盡力清除國內一切非法開採活動，最後將球丟給了星國政府。

然而，柬埔寨人權中心的報告卻再度披露柬國政府玩弄兩面手法，一方面禁止砂石開採，一方面又持續販賣開採牌照給業者，隨後又對他們開罰。《Mother Nature》指出，光是2015年，柬國政府就透過這樣的手法，包含牌照費、罰款等等在內，賺進了770萬美元的收入。

與越南的情形相同，開採砂石對海洋環境造成的劫數，直接影響到柬埔寨當地人的生計。《Mother Nature》的年輕成員Thun Ratha將自己全身埋進沙子中，以行動藝術的方式，展示一般人的生活如何受到飛沙走石所掩沒，並同時質問不見的上億美元，到底去了哪裡？

面對質疑，柬國礦物能源部的發言人只說，每個國家與機構都有不同的規則、不同的資料紀錄方式，所以他無從得知，究竟是聯合國的登記系統有錯，還是新加坡或柬埔寨的紀錄有誤，礦物能源部不宜對有關事務進行評論。

新加坡國家發展部也再次跳針：「我國實行嚴格措施確保本地砂石供應商符合現有條例，供應商必須持有從獲准地區採砂石、遵守採購地環境保護法律，及擁有合法砂石出口准證等相關文件。」

《今日東協報》（ASEAN Today）採訪了一位西南方小島Koh Sralau島的漁民，他過去每天捕蟹可以賺進50元美金，但是自從砂石開採活動影響海洋生態後，魚蟹的捕獲量不斷下降，現在他每天賺不到10元美金。此外，《今日東協報》發現，水質汙染後造成的食安問題，讓鄰海居民的生活基本所需受到不小的影響，甚至能看見大規模的遷村。

Mother Nature放話，他們要新加坡政府了解到，新加坡做為區域的砂石進口中心，直接影響了柬埔寨人民的生活環境。不知是否害怕環保團體繼續追查，柬埔寨政府於2016年底先是暫停砂石開採活動，更在今年七月宣布基於環境保護原因，柬埔寨決定全面禁止出口砂石。

▌新加坡，區域的環境保育先鋒？

新加坡一向稱呼自己為東南亞區域的環境保育領導者，也在牽涉到自身環境的「跨國霧霾議題」上，不遺餘力地譴責鄰國焚林作為，不惜透過東協解決霧霾汙染，然而在砂石開採議題所牽扯的他國環境退化上，卻三緘其口。

裝做沒事的新加坡政府，將進出口活動推卸為為私人企業商業契約的責任，而政府只確認相關文件是否合法，卻忽略就算是私人企業的商業行為，最終砂石的去向，也是為了填出星國政府的新加坡夢。

譬如，在1997年就已經停止輸出砂石的馬來西亞，竟然到了2008年，在新加坡的官方統計中，都還出口了300萬的砂石給星國，星國政府卻不覺有異，只認為出口商提供的開採牌照真假與否屬於「他國內政」；2010年，更有34名馬來西亞公務員，因接受砂石走私業的賄賂與性招待而被逮捕，難道在跨國貿易中，新加坡作為知道買到「贓物」的買家，毫無一絲道德責任？

柬國停採砂石後，2016年12月，新加坡隨即宣布，對於德光島西北部的填海計畫，星國將前所未有地採用荷蘭「攔海拓地」（polder）的做法，原因不是星國終於「良心發現」，而是面對鄰國紛紛停止輸砂，新加坡必須想辦法減少仰賴外國自然資源；而「攔海拓地」透過築堤封閉一塊水域，慢慢將其水抽乾形成陸地，據信耗資較低、也有較低的環境成本。

柏林經濟法學院（Berlin School of Economics and Law）的學者Maria Franke，在她2014年的研究報告中抨擊，搾取自身砂石賣給新加坡的國家，舉凡印尼、柬埔寨或越南，都是這個區域中的開發中國家，然而這個輸砂的貿易過程，卻沒有讓這些國家變成更有發展，相反地，他們在許多方面承受諸多成本，結果卻是將新加坡送到更高的位置：

（新加坡）忽視（砂石）出口國的社會經濟成本，以便於自己有更進一步『廉價』的成長，在通往核心大國的梯子上，爬得更高。