名為勝利的下跪：結束啦！解讀「英國脫歐FTA」的精神勝利法

2020/12/29 The Glocal

「終於終於，英國在新年之前Take Back Control了！」圖為2020年... — 「終於終於，英國在新年之前Take Back Control了！」圖為2020年1月31日深夜，英國正式脫離歐盟、解除成員身份後的「脫歐日」（Brexit Day，此後還有11個月的經貿過渡緩衝期，因此英國到2021年元旦才會完全離開，這也是「脫歐FTA」之所以要硬拚談判的原因），強生在唐寧街首相官邸裡敲鑼打鼓慶脫歐的照片，「你有聽過噹噹噹嗎？」圖／唐寧街10號

文／尹子軒（香港國際問題研究所歐洲研究主任）、蘇民皓（香港國際問題研究所研究員）

在英國首相鮑里斯．強生（Boris Johnson）的讓步、以及歐盟方面不趕盡殺絕、手下留情底下，政經實力差距懸殊的英歐之間，奇蹟性地，於2020年12月24日——脫歐緩衝期結束的最終死線7天前——達成了協議，剛好在聖誕節前，趕及為英國和歐盟之間的將來貿易關係，做出一部分奠基。

這當然不是什麼民族主義英國「大衛」戰勝歐盟「歌利亞」的童話故事——不過是強生再次使出了他上次獲得協議時耍過的招數，最後時刻乖乖地向歐盟妥協，交出了保守黨鷹派期待脫歐後肆意去管制化的權力，換回來一個帶有巨大限制、且不包含英國最大出口（服務業）的自由貿易協議，和一點代表「民族主義顔面」的象徵性漁獲勝利而已。

其中，根據自貿協議中的協調條款，英方和歐盟同意在英國不將管制水平降低到歐盟標準以下，否則將可單方面施加關稅，直到雙方協調解除這個協議。表面上是約束對歐盟依賴甚多的英國，不能以去管制化對歐盟造成不公平競爭，實際上卻是讓歐盟自此可以在任何對英國貨品貿易中單方面懲罰倫敦政府。

法國以「防堵英國境內COVID-19變種病毒株B.1.1.7」為名，於12月21... — 法國以「防堵英國境內COVID-19變種病毒株B.1.1.7」為名，於12月21~23日之間全面封鎖英國交通的作法，以讓英國感受到「邊境受阻」的硬脫歐痛腳。雖然法方在24日解禁，但英國入法的卡車司機仍需在多佛港完成病毒檢測——儘管僅是快篩，但各種檢測的人力與交通疏運，就已讓邊境成本大增，更別提明年元旦脫歐正式生效後，英歐邊境還有更多的文件程序與通關快檢，種種混亂與滯礙才正要開始而已。圖／法新社

然而布魯塞爾實際上，對依賴歐盟經濟甚深、且已在談判中默默「跪下了」的英國，允諾的這個協議其實已相當「仁慈」——畢竟硬要的話，連這麼點的讓步，布魯塞爾實際上大可不動。因為保守黨政府這個「說謊牧童」早就不是第一次嚷嚷無協議脫歐這個「狼來了」的故事；若真要硬脫歐，歐洲對比英國的風險也更少得多——像是日前因防疫因素，困在英國通法邊境多佛港的貨櫃車龍，英國政府的一籌莫展，就是預言明證。

這也反映了英國對於歐盟來説尷尬的價值定位：早已經脫離聯盟，卻又尾大不掉的問題。一來，英國對於歐盟更進一步整合是一個阻礙，其次，和英國的貿易也非正在經歷世紀疫情中的歐盟富國們有必要犧牲的。所以，有這麼一份送給英國人面子，後手還可以繼續操作的協議，付出的不過是一點漁獲限額，對於歐盟來説算是一個妙著，但也僅此而已。歐盟當局的外交焦點，始終還是如何在中美兩大板塊之間競爭。

而接下來，這個協議，在工黨已經表態附和的情況下，就是保守黨中的鷹派們也無法有足夠票數去推翻，對於英國來説算是個不大不小的利多消息，但是問題就變成了其他成員國的意欲如何了。

雖然說歐盟執委會與倫敦當局已經達成了協議，然而，一如任何其他歐盟的自貿協議一樣，都必須要經過歐洲議會、以及歐盟27個成員國（包含比利時下轄的5個地區政府議會）一致通過，否則必須重來。這還必須要在明年2月前達成，否則又需要多方同意，方可延續目前的過渡安排直至協議真正通過為止——換言之，歐盟仍然將主導權牢牢握在手裏。而對於許多和英國沒多少貨品貿易的國家、以及對於英國服務業市場份額虎視眈眈的成員國來説，多拖一陣子就是為將來的談判桌上多添一枚籌碼。

這個協議，最終還是回到了國際談判的原點：理性和現實，而非民粹的蠢血沸騰。

「再怎麼張牙舞爪，現實就是現實...。」圖為12月23日，英歐談判的最後前夕，疲... — 「再怎麼張牙舞爪，現實就是現實...。」圖為12月23日，英歐談判的最後前夕，疲憊的強生與吃手手的親信幕僚團，焦急而力竭地等待著來自馮德萊恩團隊的「歐盟回覆」。圖／唐寧街10號

▌有FTA總比沒有好？這只是英國「最不爛」的選擇

英國和歐盟執委會雖然是達成了協議，然而雙方經濟依賴一面倒傾向歐盟，以及英國比歐盟更需要一份自貿協議此一大前提，無論是在基本貿易事實之上，還是對於英國民族主義者有著象徵性價值的漁業，仍然在這一份協議中無處不在。

首先，歐盟長久以來都是聯合王國最大貿易伙伴，英國出口歐盟的貨物總額高達2,940億英鎊，佔全英出口的43%。而在脫歐之前，英方已在兩地貿易當中落得貿易逆差，反映「英國製造」的比較優勢已經緩緩下降，但在同時，歐盟進口貨品仍佔全英入口總量的5成以上，由此可見，英國在損失歐盟的經濟奧援後，不會能夠在一時三刻填補空間。

如果協議未能在歐洲議會以及歐盟其他國家的議會中獲得通過，最大可能的結果是兩地將會跟從世貿標準繼續進行貿易。根據WTO規定，一旦英國重新建立獨立貿易地位，英歐兩地會以「最惠國待遇」條件進行貿易。簡單而言，就是在關稅10%的基礎下繼續自由貿易。

根據英國政府估算，綜合57個界別的貿易總額，英歐貿易一旦以世貿原則運行，英國的國民生產總值將會在15年內下跌近8%，而此項計算的前設，更是以英美貿易協議達成為基礎。如今川普落敗已成定局，英國受到疫情的衝擊之際，只能與日本、南韓及新加坡簽訂貿易協議，完全不足以彌補英歐貿易的損失。

在政治上來説，對於強生政府而言，安撫近來由於反對封城，重新站上政治舞台的「硬脫歐派」（民粹戰將法拉吉、Reform UK及部份保守黨後座議員），保障現有供應鏈，協助英國渡過疫情造成的經濟衝擊，仍然會是一大重中之重。

面對國內的脫歐鷹派，強生仍把談判結局宣傳為歷史性的勝利。這是因為他內閣裡的「盟友... — 面對國內的脫歐鷹派，強生仍把談判結局宣傳為歷史性的勝利。這是因為他內閣裡的「盟友們」——像是螢幕右方的內閣辦公室部長戈夫（Michael Gove）與左下方的財政大臣薩納克（Rishi Sunak），都曾是伺機設伏「背刺」強生、期待取而代之的政壇陰謀家。圖／唐寧街10號

分手歐盟成定局後，隨著「脫歐黨」的煙消雲散，昔日的脫歐戰將法拉吉（Nigel F... — 分手歐盟成定局後，隨著「脫歐黨」的煙消雲散，昔日的脫歐戰將法拉吉（Nigel Farage）也已變成「脫歐吉祥物」一般的存在，於國會與國內政治中只有測風向的作用，似不再具備擾亂政壇的能力。圖／美聯社

但是，對比起聯合王國在脫歐一事上極為切身的利害關係，歐盟成員國要麼對於英國事務無直接關係，要麼就像法德一般，對英國有著相對原則性的要求，更多是為間接的「歐洲利益」辦事。

除了首席貿易談判代表巴尼耶（Michel Barnier）在11月到訪倫敦外，歐盟執委會主席馮德萊恩（Ursula Von Leyon）亦多番與強生會面，務求達成協議。

在布魯塞爾方面，歐盟執委會與德國一方，在英國事務上，一般被視為相對「鴿派」：其中德國總理梅克爾，早前就曾強調英歐之間「仍然擁抱共同價值」，應該摒棄分歧、向前邁進。

德國的取態，主要是基於希望通過達成協議，保障其他成員國的利益，例如受到脫歐切身影響的愛爾蘭的利益。所謂的「德國工業仰賴英國市場」雖然是有一定程度上的影響，畢竟德國五分之一的汽車出口都是到英國；同樣地，英國的服務業，如金融業以及資訊科技產業，亦仰賴德國市場的利潤——不過汽車製造業畢竟只佔德國GDP的5%左右，如果英國人期望能繼續以無關稅購入德國汽車零件加工出口的話，倫敦的談判優勢，可能也不如脫歐派幻想般地大。

英國方面雖然想藉由汽車工業的高度鑲嵌，進而逼迫投鼠忌器的德國「對英讓利」。但英國... — 英國方面雖然想藉由汽車工業的高度鑲嵌，進而逼迫投鼠忌器的德國「對英讓利」。但英國汽車工業的實際狀況，反倒會因脫歐成真而加速崩解。像是幾家日系車廠就因英倫海峽的防疫封鎖而停工，被德國BMW收購的英國汽車名牌Mini Cooper，也將因脫歐衝擊而把主力生產線逐步拉離英國，首度轉入德國本土製造。圖／法新社

「是你是我還是他？」在多年波折後，馮德萊恩（右）、巴尼耶（中）都巴不得盡早把英國... — 「是你是我還是他？」在多年波折後，馮德萊恩（右）、巴尼耶（中）都巴不得盡早把英國打發掉，再也不需理會英國脫歐內政的種種「英式苦衷」。圖／唐寧街10號

相比之下，如果說德國是鴿派的「糖果」，對於希望重新定位歐盟地位的馬克宏而言，法國在英歐貿易談判上的取態更加「鷹派」、就是扮演「鞭子」的角色。相比起梅克爾經常強調「單一市場完整」（the integrity of the Single Market）核心的「公平競爭原則」（Level Playing Field），馬克宏的訴求和取態更為直接、也更具政治上的威嚇性，直接在英國脫歐派選民視為「國家寶藏」的漁業權利做文章。

和英國同樣，漁農業也不占法國經濟比重多少。根據歐盟執委會的數字，2013年整個法國的漁獲總收入僅為11億歐元，僅占法國當年GDP的0.3%而已。但是法國「猛攻英歐漁權」的政治意味更為濃厚，因為在地理位置上而言，英國海域與荷蘭、法國以及比利時最為接近，出於為盟友出頭的起點，馬克宏對於歐洲漁船在英國水域的捕魚權利更為關注，早前更直接逼使英歐談判瀕臨死局。

當然就是在這一點上，英國對於歐盟的依賴亦一覽無遺。根據英國海洋管理署（MMO）的數據：英國超過80%的鱈魚、鯡魚、鯖魚及貝殼類漁獲，都是出口到歐盟國家。因此馬克宏的強硬手腕，無疑是要為法國北部漁民「爭一口氣」，提前為自己的2022連任大選做好準備。而法國的政治攻勢，亦都得到荷蘭、義大利及西班牙等國家跟進支持。

最終的協議，德法雙方實際上都如願以償：德國獲得了以市場迫使英國緊隨歐洲管制的能力，法國亦在保存了在英國水域大部分的歐洲漁權，僅僅是將原本四分之一的限額（約價值為2億歐元左右），以5年半的緩衝時間轉交給英國而已。

在《脫歐FTA》拍板定案後，英國漁業紛紛跳腳怒吼，痛斥「強生對歐盟讓步...出賣... — 在《脫歐FTA》拍板定案後，英國漁業紛紛跳腳怒吼，痛斥「強生對歐盟讓步...出賣了英國漁民！」但事實上，英國漁產的最大市場就是歐盟，英國餐桌的海鮮佳餚也都由歐盟船團進口——佔GDP只有0.12%的英國漁業，幾乎註定會給強生背叛。圖／歐新社

人前與強生好來好去的馬克宏，人後則不斷以「脫歐」為稻草人來暗捅英國，盡可能地利用... — 人前與強生好來好去的馬克宏，人後則不斷以「脫歐」為稻草人來暗捅英國，盡可能地利用並爭取自己的政治籌碼。圖／路透社

▌歐盟恩威並施的後著：「協調機制」代表什麼？

新協議中，聯合王國獲得在貨物上享有無關稅和限額的自貿協議，在紙面上是大抵維持現狀，雖說是多了清關手續（但總比馬上要賠關稅要好），但仍算強生可以向保守黨選民邀功的「成就」。然而，這個自貿協議附帶的協調機制，實際上卻是歐盟在英國這頭鬥牛犬頸項上套著的鏈子。在漁獲限額上的一點退讓，換來的是英國對歐貿易的每一環都是歐盟可以隨意端走的自助餐盤。

歐盟一直强調的「公平競爭原則」（Level Playing Field）簡單來説，就是希望保障歐盟成員國不會面對任何貿易夥伴以更低的管制標準，或者更多「國家補助」（State Aid）導致的不公平競爭。目前的零關稅協議，正正是以英歐雙方都以同等管制水準為前提。

先談大原則：公平競爭原則對於歐盟來説有多重要？情況就如早前內部市場法案內的國家補助部份一樣，歐盟不可能容忍英國企業在歐盟境內比其他第三國家佔有特別待遇，但在同時之間允許英國拒絕跟從歐盟法律及商業規定。原本保守黨政府一方面要求歐盟答應簽訂「加拿大模式」的零限額、零關稅的貿易協議；另一方面一直拒絕在於環境保育、勞工法例、稅務安排以及國家補助方面配合歐盟法規，實在有如天方夜譚。

英國想要無限制進入歐盟市場，卻又不願意承諾尊崇歐盟的環保、勞工與稅務法規，這種矛... — 英國想要無限制進入歐盟市場，卻又不願意承諾尊崇歐盟的環保、勞工與稅務法規，這種矛盾堅持的「懦夫博弈」，正是脫歐談判之所以不斷拖延、最終又無人滿意的癥結。圖為在英國廉價超市Iceland，體驗一日蛋糕搬運工的強生。圖／路透社

就以環境方面為例，歐盟曾在與南韓的自由貿易協議的第13.7章第1節中提到：

「任何一方必需跟從環境法規要求，並且以可持續發展作為基礎，促緊雙方貿易發展。」

由此可見歐盟對於環境保育要求之高。再者，訂立統一環境保育法規亦是互惠互利之舉，從歐盟執委會早前向英方的匯報中顯示，倘若英方跟從歐盟的〈不倒退條款〉（Non-Regression Requirements，針對環保議題，要求英國不得以脫歐後的經濟競爭力為由，降低原本與歐盟共同規範的各種反汙染標準），便可在於減排方面為環境保育企業帶來每年47億英鎊的收入，而歐盟亦能繼續發展疫後的減慢氣候暖化政策。

站在保守黨政府當時立場，他們需要滿足國内「維持聯合王國主權」和「無需遵從歐洲法庭」的民族主義夢囈，一直堅拒讓步也是事出有因——至於此一訴求符不符合經濟邏輯？自然從來不在民族主義者的考量。

雖然脫歐鷹派堅持要擺脫「歐洲法庭」與歐盟管制的束縛，但在勞工、環保...等政策上... — 雖然脫歐鷹派堅持要擺脫「歐洲法庭」與歐盟管制的束縛，但在勞工、環保...等政策上，英國反而得繼續被動依循歐盟的發展方針。示意圖片，圖為1979年英國勞工抗爭「不滿的冬天」，在倫敦堆積垃圾、抗議時任工黨政府的勞工薪資緊縮政策，此舉最終讓保守黨的柴契爾夫人漁翁得利、掌權執政。圖／美聯社

至於怎麼去確保這個大原則得以實行，就正是這個協議的精粹。這個協議内的管制協調機制，是由雙方（歐盟和各成員國，與英國）各自設立獨立機構，去管制自己的境内的競爭法規、以及國家補助（協議十一章2.3~2.4節及第三節），然後做出雙邊的協調。這看似是公平，但是一來英國對於歐盟出口依賴性大於歐盟對英國依賴，二來英國自己向歐盟的貨品出口，也有許多環節需要進口歐盟原材料或零件的情況下，歐盟各國以及布魯塞爾實際上擁有的籌碼，明顯也是更多。

而見識過保守黨政府「内部市場法案」對於國際法規的罔顧，歐盟的這一著是警告，也是對成員國挑戰聯合王國出口地位敞開了大門。在現協議的這個機制下，雙方都有權在60日後單方面採取措施，例如施加關稅（協議十一章 3.12節），去對待任何雙方認為不公的貿易個案。也就是說，歐盟可以選擇在任何和英國貿易並且不占優勢的產業，去針對性打擊英國，並同時保持在對英國特定產業的優勢。

所謂的「維持王國主權」，不過是掩耳盜鈴而已。事實是，英國根本無法承擔完全離開單一市場的後果，這次的自貿協議，是歐盟得饒人處且饒人而已。

▌為什麼歐盟需要「優待」聯合王國？

武漢肺炎的出現，為全球各國帶來政經危機，歐盟亦難以獨善其身。在脫歐貿易協議的最後談判進行之際，歐盟正在推動復甦基金方案的通過。為了確保基金的有效運用，歐盟在方案加入了有關人權及法治保障的條款，避免國家違反歐盟共同價值。無獨有偶地，總是會有國家希望享受歐盟利益，而同時之間與歐盟保持一定距離，以主權作幌子，成為聯盟當中的害群之馬——像是波蘭、匈牙利對立歐盟中央的不合作態度，甚至比起對英談判困局更傷歐盟的腦筋。

波蘭長期以來都是歐盟最大的淨收入國（Net Beneficiaries），根據歐盟執委會數據顯示，波蘭在2018年的淨收入高達116億歐元，而匈牙利「正巧」是第二高淨收入的成員國，數字亦是波蘭的一半，大概約50億歐元，兩者可謂歐盟中的「難兄難弟」。

波蘭和匈牙利兩國理應深明跟從歐盟價值的重要性，可是兩個總理就是典型的民粹主義者，以維護國家利益巧立名目，實情就是為了達到個人政治目標，性質上比較起來，與脫歐不無類似。在歐盟忙著與波蘭、匈牙利，甚至是土耳其及俄羅斯就白俄羅斯問題周旋之際，相比起這些對於歐盟内外利益有直接威脅的國家，聯合王國，是否仍為歐盟的唯一焦點？