天災級別的英國人禍：歐盟如何接招「無協議脫歐」暴走災難？

2019/10/23 The Glocal

英國造孽歐盟擔？距離10月31日的「脫歐大限」不到兩周，面對天災級別的英國人禍，... — 英國造孽歐盟擔？距離10月31日的「脫歐大限」不到兩周，面對天災級別的英國人禍，歐盟如何接招「無協議脫歐」的可能災難？圖／歐新社

▌前情提要：〈脫歐倒數8天：英國會通過《強生版脫歐》，但拒絕在「脫歐生效日」前生效〉

英國首相強生（Boris Johnson）版本的脫歐協議草案，22日終於以「329票贊成：299票反對」，由英國國會歷史性地通過。

但儘管保守黨政府聯手19名工黨黨員，成功讓《強生版脫歐協議》闖關通過，卻在緊接著的「脫歐立法時程」表決上，被聯合政府的盟友——北愛爾蘭的民主聯盟黨（DUP）——卡住，最終遭到否決，必須先經下議院修訂方可落實。然而這要趕在萬聖節的脫歐限期（10月31日）前通過，卻是不可能的任務。

換句話説，英國距離「無協議脫歐」依然是僅差毫厘。在無能的反對黨，和極度渴望「無協議脫歐」的強生政府把持下，無協議脫歐依然是個可以觸發英歐雙方重損的未爆彈——而最受傷害的，肯定是英國。

《強生版脫歐協議草案》22日以「329票贊成：299票反對」，由英國國會歷史性地... — 《強生版脫歐協議草案》22日以「329票贊成：299票反對」，由英國國會歷史性地通過。但「3天內立法《脫歐法》提案」卻被否決。換句話說，無協議脫歐依然是個可以觸發英歐雙方重損的未爆彈——而最受傷害的，肯定是英國。圖／歐新社

首先，《強生版脫歐協議草案》除了部分細節以外，根本是梅伊方案的弱化版——早在2018年2月左右，布魯塞爾與梅伊政府商討時，梅伊即指出「分裂北愛爾蘭是『任何英國首相』」都不可接受的，當時協議故此告吹；但如今強生版的脫歐協議中，北愛的權益卻遭到犧牲，被納入歐盟關稅聯盟的管轄之下。

而脫歐限期距今倒數不到兩周，失去下議院大多數優勢的強生，仍以無協議脫歐試圖威嚇獨立議員和北愛DUP就範，下議院對於現有脫歐協議的立法也仍莫衷一是，仿如夢回梅伊執政時代。

加上強生政府所談妥的脫歐協議中，「與歐盟分手的緩衝期」僅到2020年底爲止，若要再延期則必須由政府提出，下議院無權提出；換句話說，屆時英歐雙方若仍未能達成自貿協議，英國、歐盟都還是可能遭遇「無協議脫歐」災難。

不過無協議脫歐的威脅，除了對英國内部——尤其是北愛爾蘭——可能造成重大打擊，對於歐盟成員國們來説，傷害卻早已被大大減低。

《強生版脫歐協議草案》除了部分細節以外，根本是梅伊方案的弱化版，犧牲了北愛的權益... — 《強生版脫歐協議草案》除了部分細節以外，根本是梅伊方案的弱化版，犧牲了北愛的權益。圖／法新社

「干我屁事喔！（設計對白）」無協議脫歐的威脅，對英國内部——尤其是北愛爾蘭——可... — 「干我屁事喔！（設計對白）」無協議脫歐的威脅，對英國内部——尤其是北愛爾蘭——可能造成重大打擊，但對於歐盟成員國們來説，傷害卻早已被大大減低。圖右為歐盟執委會主席榮克（Jean-Claude Juncker）。圖／路透社

▌如果No-Deal，歐盟準備好了嗎？

面對英國脫歐這樣天災級別的人禍，無協議脫歐所造成的影響不可能100%被消除，歐盟依然可能要動用到專門處理重要天災預備的「歐盟團結基金」（EUSF）。

然而自2016年以來，布魯塞爾有相對較多的時間為「脫歐災難」做預備，無論是整體雙邊貿易、法律條文、還是對民營企業的準備指引，歐盟的準備都相對充足。再者，由於英國經濟體本身和歐盟27個國家的紐帶並不全面，英國經濟對於歐盟來説，影響終究只是局部性，對法、德、荷等數國以外的國家而言，並無巨大動蕩的風險。

觀乎下議院的紛亂，英國政府二戰時的宣傳口號「Keep calm and carry on（保持冷靜，繼續前進）」，用在脫歐談判桌另一端的歐盟，倒是合適不過。

「Keep calm and carry on.」比起英國，這句話或許更適合用來... — 「Keep calm and carry on.」比起英國，這句話或許更適合用來形容脫歐談判桌另一端的歐盟。圖／維基共享

多年以來，英國在歐盟單一市場下，透過無關稅和無規管壁壘的經濟整合，與歐洲大陸的企業與政府，形成環環相扣的產業鏈與物流鏈；英國脫歐，本質上便是期望將英歐這樣緊密黏合的關係，從「麵團」回歸到「麵粉」狀態。

在脫歐衆多途徑之中，保守黨和脫歐黨（The Brexit Party）口中所謂的「一刀兩斷」（clean break）——也就是指，在無北愛爾蘭擔保條約、關稅聯盟等措施，緩和脫歐後英歐的經貿衝擊下，直接無協議脫歐——是最為極端的選項。

然而，正如前英國脫歐事務部常任秘書長李克羅夫特（Philip Rycroft）所說，英國鷹派政客和媒體，將無協議脫歐渲染成「聯合王國與歐盟一刀兩斷、脫離關係」，這樣的説法，其實是經不起邏輯推敲的。

「我們決不放棄歐盟！」英國鷹派政客和媒體，將無協議脫歐渲染成「聯合王國與歐盟一刀... — 「我們決不放棄歐盟！」英國鷹派政客和媒體，將無協議脫歐渲染成「聯合王國與歐盟一刀兩斷、脫離關係」這樣的説法，其實是經不起邏輯推敲的。圖／法新社

歐盟制度中所有的權力，幾乎完全都是從《歐盟社區法》（Acqui Communautaire）、以及在全歐盟法院系統中有最高地位的歐洲聯盟法院獲得。換言之，歐盟的政治秩序是建基於立法程序的參與，以及共用的法典之上；歐盟的基本法治規則，就是在主權國家同意下，將一部分法律主權上繳到歐洲聯盟法院，讓它作爲所有成員國的仲裁之餘，維護全歐洲從歐盟法中獲得的利益。

在全球化的現代經濟裡，雙邊貿易的順暢和規管的一致程度是相輔相成的，只要英國想在脫歐之後繼續對歐盟順利出口（英國目前50%以上貿易來自歐盟），就必須要有雙方都認可的規管和法律機制。

在單一市場和《歐盟社區法》下這當然不成問題，但是無協議脫歐代表英國在極爲倉促的情況下，於法律上脫離歐盟法，必須極速且徹底地將英國法律自歐盟法體系中抽離。但由於準備不足，英國出口不但將被徵收關稅，許多現有的法律工具都將失效，規管將成爲極大的問題，尤其是和國際貿易法體系接軌的部分。

無協議脫歐代表英國在極爲倉促的情況下，於法律上脫離歐盟法。但由於準備不足，英國出... — 無協議脫歐代表英國在極爲倉促的情況下，於法律上脫離歐盟法。但由於準備不足，英國出口不但將被徵收關稅，許多現有的法律工具都將失效，規管將成爲極大的問題，尤其是和國際貿易法體系接軌的部分。圖／路透社

儘管2018年的《歐盟脫離法案》（EU Withdrawal Act）已經賦予了英國在脫歐之後，將先前數十年通用的大部分歐盟法，拷貝到英國法律中，並將許多無甚爭議的法案對象，由歐盟替換成英國。

然而，將近半個世紀的整合下，不只有堆積如山的法案需要下議院通過，最重要的幾個法案——如延續現有對外自貿協議的《貿易法案》（Trade Bill）、《金融服務法案》（Financial Services Bill）以及《移民法》（Immigration Bill）...等——都依然沒有進展。

反觀布魯塞爾，自2017年11月起，從現有陸空交通等規管，到擔保部分金融服務的短暫延續，光是歐盟羅列的「脫歐準備法案清單」上，就已經有至少52個、大大小小的法案通過，以保護歐盟成員國及其所屬企業在英歐關係中的利益。

有了這些法案，就算英國無協議脫歐，歐盟各國至少都會有6～12個月相對平穩的時間反應；短期内，反倒是英國將陷入無協議脫歐的巨大麻煩之中。

英國的《貿易法案》、《金融服務法案》以及《移民法》...等——在下議院都依然沒... — 英國的《貿易法案》、《金融服務法案》以及《移民法》...等——在下議院都依然沒有進展；反觀布魯塞爾，已經通過至少52個、大大小小的法案，以保護歐盟成員國及其所屬企業在英歐關係中的利益。圖／歐新社

▌英國脫歐「雙輸」，但歐盟應撐得住

長久以來作爲歐洲價值鏈中的一環，英國無協議脫歐對於整個歐盟地區的經濟上下游，固然有一定的衝擊，但這個影響顯然是局部性和暫時性的。畢竟就算在最壞情況下，無協議脫歐導致雙方貿易萎頓甚至暫停、就算雙方相互經濟依賴是對等的，歐盟諸國還是擁有單一市場27國的腹地，可供轉移陣地。更何況事實是——英國對於歐盟的依賴，遠遠高於歐洲對英國的依賴。

以英國的強項、首要出口的服務業來説，2017年英國對歐盟雖然有1,120億英鎊的貿易順差，但這卻是建立於英國在單一市場内的領導地位。一旦英國無協議脫歐，根據智庫「歐洲改革中心」以及倫敦國王學院研究員羅威（Sam Lowe）的估算，對於規管極爲敏感的英國服務業將受到極大的衝擊。

一旦聯合王國以所謂的「WTO模式」（無協議脫歐），而非以單一市場成員國與歐盟通商的話，撇除保險及退休金管理業務，英國對歐盟的金融服務出口將會下降59%，保險及退休金管理業務則下跌19%，其他的專業服務（如律師，會計師等）將會減少10%。

英國對於歐盟的依賴，遠遠高於歐洲對英國的依賴。如果無協議脫歐，對於規管極爲敏感的... — 英國對於歐盟的依賴，遠遠高於歐洲對英國的依賴。如果無協議脫歐，對於規管極爲敏感的英國服務業，將受到極大的衝擊。到時候，強生政府還挺得住嗎？圖／法新社

至於和歐盟有貿易逆差的製造業和工業，更能看出雙方的差距。根據英國「經濟和社會研究委員會」（ESRC）資助的研究顯示：如果以本地出口附加價值（domestic value added）來計算的話，聯合王國各地區以工業產出的GDP，有28~52%不等將會受脫歐影響；相反，歐洲地區，比如德國的汽車業重鎮斯圖加特，甚至愛爾蘭，分別僅有約14.5%及18%的工業GDP將會被脫歐所左右。

總體來説，除了愛爾蘭的10.12%以外，主要國家如法國、西班牙以及義大利各自在英國脫歐之後，GDP受的影響僅在2%左右的個位數；最受影響的，反而是英國自己，高達12.20%。尤其過去數年間，歐洲國家（包括英國企業自己）一直在為「最壞情況」作打算，為了避險實際上早已陸續轉移資金與陣地。

比如傳統上和聯合王國經貿關係極為密切的荷蘭。根據荷蘭數據局的資料，從2016年起有超過每年平均5倍、總數達800億歐元的投資，從英國跨洋到荷蘭避險。相對地，以務實聞名的荷蘭人亦已大舉撤離英國。荷蘭商家在英國的投資，2016年總共約500億歐元，但目前已縮水了110億，降至390億歐。

總體來説，除了愛爾蘭，其他歐陸主要國家在英國脫歐之後，GDP受的影響僅在2%左右... — 總體來説，除了愛爾蘭，其他歐陸主要國家在英國脫歐之後，GDP受的影響僅在2%左右的個位數；最受影響的，反而是英國自己，高達12.20%。圖／美聯社

由此不難想象，爲何荷蘭對外貿易部長卡格（Sigrid Kaag）在接受訪問時表示：

歐盟已經給倫敦相當時間去處理脫歐問題，但耐心是有限期的，「時候到了，夠了就是夠了。」況且，無協議脫歐對荷蘭來説，比起「了無新意的提案、更多的不確定性」，某程度上可說是「必要之惡」。

照目前趨勢來看，儘管強生政府僥幸通過了《強生版脫歐協議》，但如今要在10月31日如期脫歐，可能性不大，只不過是將無協議脫歐的恐慌，往後推遲。此外，在2020年底緩衝期結束以前，這一年多的時間內，聯合王國不但將要準備脫歐、和歐盟的自貿協議談判，更要應付比如蘇格蘭考慮獨立、愛爾蘭島考慮統一等大概率發生的憲法問題。

根本上來説，雖然英國脫歐是一場災難；但對歐盟來說，已是一場預先做好預防措施的天災級人禍——損害難免，但大體無恙，只是對英國可不一定了。