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自作自受的盟友棄兵?英國「歐美邊緣人」與回不去的跨大西洋同盟

2020/11/24 The Glocal

美國大選後,英美關係將如何演變?以往英國的國際地位,其重要性很大程度來自於,它曾...
美國大選後,英美關係將如何演變?以往英國的國際地位,其重要性很大程度來自於,它曾是鏈接大西洋兩端的樞紐。只不過,這樣的優勢也隨著脫歐與美選後的國際情勢,正漸漸消失中。圖為倫敦街頭的諷刺海報。 圖/路透社

文/尹子軒(香港國際問題研究所歐洲研究主任)、蘇民皓(香港國際問題研究所研究員)

美國聯邦總務署(GSA)在23日致函拜登,啟動政權交接程序,實質上已經承認了拜登的勝利。回顧民粹主義總統川普的敗選,最大的輸家並非在遠東鼓譟的華人信徒,而是一直以為可以在脫歐之後回歸英美「特殊關係」庇蔭的「小英格蘭人」們。英國的戰後國際政經地位,重要性很大程度在於它曾經是鏈接大西洋兩端歐美的樞紐位置。而脫歐本身,就是壓垮此一樞紐角色的最後一根稻草。

如今雖然距離死線剩下大概兩個月的時間,但無論英國首相強生(Boris Johnson)能否如願以償和歐盟達成貿易協議,在川普四年任期努力地鞏固歐美之間嫌隙和根本政經利益衝突的背景下,客觀上英國的影響力本已削弱許多。

而美國在拜登上臺,希望重返多邊主義,起碼和歐盟在特定議題上達成合作的現況下,倫敦保守黨政府在英國失去連接歐美功能而被邊緣化,可以説是堪比希臘悲劇的自作自受。

無論英國首相強生(Boris Johnson)最終能否和歐盟達成貿易協議、並在川...
無論英國首相強生(Boris Johnson)最終能否和歐盟達成貿易協議、並在川普四年任期努力鞏固歐美之間嫌隙,客觀來說,英國在西方世界的影響力已經削弱許多。圖為2019年9月的聯合國大會。 圖/美聯社

▌二戰後的自由世界:跨大西洋合作平台的歷史由來

所謂的跨大西洋合作,是由邱吉爾(Winston Churchill)與美國總統羅斯福(Franklin D.Roosevelt)刻畫基礎,再由雷根(Ronald Reagen)和他的政治「靈魂伴侶」柴契爾夫人(Margaret Tharcher)聯同初步整合成功的歐洲共同體(European Community)所勾勒出,包含美國、英國和歐洲的所謂「西方世界」。

而伴隨著川普四年對歐美互信的破壞,倫敦政府在脫歐談判中展示的無能和天真,「英國脫歐」這個既定事實,更是這個系統邁向腦死過程的一個註腳。

目前歐盟、英國及美國在不少重大議題,例如數據運用規範、農產品標準以及外交政策路線等都存在著重大分野,即便三方願意有條件地就氣候暖化、打擊恐怖主義和維護國際人權公約等全球性議題加強合作,跨大西洋合作平台仍難以重返於經濟、軍事以及全球議題緊密合作的黃金時代。而作為三者之間國力最弱,又失去了原本黏合劑角色的英國,未來又可以到哪去呢?

戰後英美合作的雛型,是由邱吉爾與羅斯福刻畫基礎,再由雷根和柴契爾夫人延續打造而成...
戰後英美合作的雛型,是由邱吉爾與羅斯福刻畫基礎,再由雷根和柴契爾夫人延續打造而成。圖為位於倫敦龐德街上的羅斯福與邱吉爾雕像「同盟」(Allies)。 圖/美聯社

跨大西洋聯盟的起源,由邱吉爾口中——英美的「特殊關係」——開始。美國在戰後和冷戰期間的戰略目標,在於鞏固歐洲各國在物質上、以及意識形態上抵抗共產主義,而英國當時正是美國在聯合歐洲方面當仁不讓的代言人。

戰後歐洲各國傷亡慘重,經濟情況有如一潭死水,不但德國一分為二,其他西歐列強亦都自顧不暇,希望能夠儘快修補戰爭傷痕,促進國家復甦。同盟國(Aillies)當中也出現分裂聲音,由於軸心國(Axis)不少成員來自保加利亞、匈牙利、南斯拉夫等中東歐國家,蘇聯在重建國家之際,也都將目光放到上述前軸心國之上,借此擴闊勢力版圖。

不過,英美兩國對此則抱持懷疑態度,即便戰後各國開始組織國際合作平台,組織跨大西洋同盟,對抗未來外交挑戰,亦應當是刻不容緩。英聯邦國家以及美國的緊密同盟就在此時應運而生。不論是在1947-1948年簽訂的「英美協定」(UKUSA,後來的「五眼聯盟」),或者是1958年兩國簽下的「英美共同防禦協定」(US–UK Mutual Defense Agreement),均保障了兩國互相分享軍事情報的權限,甚至在核武器研發上合作。

兩國的緊密連繫,在雷根和柴契爾年代進一步昇華至更高層次,之所以說兩者是靈魂伴侶,原因在於,雷根經濟學(Reagenomics)與柴契爾主義(Thartcherism)兩者都希望將國家的政治光譜推向右翼,極力推崇自由市場經濟(Free Market Economy),配合社會保守主義(Social Conservatism)政策,穩定國家發展。

兩國的經濟連結,就在此時結下不解之緣,而且受惠於北約(NATO)及先前的軍事協議,美國在及後的福克蘭戰爭等中亦站在英國一方,雙方關係牢不可破。即便英美關係在後冷戰時期和伊拉克戰爭當中迎來兩大結構性轉變,先是兩國在北愛爾蘭問題上的統一立場,繼而就是跨太平洋的地區安全,仍然無阻後來柯林頓、小布希、以至歐巴馬,與英國首相梅傑(John Major)和布萊爾(Tony Blair)等的緊密合作。

英美的緊密合作在80年代達到高峰。雷根與柴契爾都希望將國家的政治光譜推向右翼,極...
英美的緊密合作在80年代達到高峰。雷根與柴契爾都希望將國家的政治光譜推向右翼,極力推崇自由市場經濟,配合社會保守主義政策,穩定國家發展。 圖/美聯社

然而,歐洲大陸對與美國的跨大西洋同盟,相對的,感情卻更為複雜。戰後歷史上,德國一直在路線上頗為親美,但法國的態度則一向堅持歐洲有自己一套規則,只是在某些價值上可以和美國平等合作,但這種合作不應被理解為盲從。

基於共同普世價值幫助建立國族認同的成就,西德以及美國在戰後站於同一陣線,加上馬歇爾計畫(Marshall Plan)的經濟補助政策,讓德國不論是人民還是領袖,對於美國本來就長期有著極大支持。

法國雖然算不上美國的堅實盟友,但正如前總統戴高樂(Charles de Gaulle)在1965年的一個訪問中指出,當世界自由受到挑戰,美國與法國將會堅定不移,共同面對。

所謂的「戴高樂主義」,核心終歸是法國支持自由民主的普世價值,和對抗共產極權的威脅。由此,雖然在許多細節上,戴高樂以降的巴黎政府和華府的關係並不一定非常友好,但在冷戰中卻也都堅定地站在資本主義陣營一方,對抗蘇聯帶領的共產主義陣營。

戴高樂主義主張法國應該強化國家獨立自主的地位,在軍事、經濟、政治、外交上均應有所...
戴高樂主義主張法國應該強化國家獨立自主的地位,在軍事、經濟、政治、外交上均應有所提升。圖為1942年,戴高樂巡視大型驅逐艦獵豹(Leopard)。 圖/維基共享

而北約作為跨大西洋軍事合作的重要平台,由美國牽頭,再有英國、法國共同簽訂的合作條約,令法美兩國的政治關係更為堅固。直至2003年伊拉克戰爭一役,令德法兩國完全意識到,美國並非真心信奉多邊主義,而是利用國家本位,謀求最大利益。

小布希所提倡的「新現實主義」(Neo-realism)路線,完全沒有顧及發動伊拉克戰爭後所觸發的中東安全危機,反而令歐洲盟友,在未來十數年,面對著美國撤軍後的「軍事黑洞」。

儘管英國的存在,為1970年代初進一步整合的歐洲共同體「穿針引線」,與美國打好關係,深化雙方合作,但是英國在伊拉克戰爭上的親美立場,無疑當時已經開始與歐盟領袖出現意見分歧,美國、英國及歐盟的三方合作並不如想像之中牢固。

▌脫歐後的英國:在大國博弈中腹背受敵

當然,英國脫歐並不代表西方歐美之間不再合作,但確實,在布魯塞爾以及華府之間矛盾漸盛雙方都各自統一内部立場和對方討價還價的當下,英國不再有了調解和帶領雙方尋求局部合作的角色之餘,也成為了西方世界的累贅。

英國的脫歐派一直希望和歐美各自簽訂貿易協議,但在倫敦政府因北愛爾蘭邊境問題上,同時觸碰到歐美底線之後,都陷入了膠著。而雖然英國尚存一絲外交上的軟實力,可借道一些更簡約的歐美合作:如五眼聯盟和E3等,來達成一些戰略目標,但是由於倫敦不但已經沒有了能通過歐盟體系獲得的經濟和政治上的影響力,政治上也失去了美國當然的支持,在歐美之間關係上已經失去了主導性。

先談經濟,歐盟和美國,以及英美雙方一直都在尋求達成自由貿易協議的談判空間,即便英國順利脫歐,歐盟仍然會是美國和英國的最大貿易伙伴之一,三方如何平衡脫歐後的尷尬局面,將會是對於跨大西洋同盟的一大考驗。

歐盟與美國一直以世貿的最惠國待遇標準進行貿易,歐盟進口美國產品的關稅平均大約3.5%,而美國入口歐盟產品的關稅則是大概5.2%。川普政府一直希望就歐美自貿協議達成初步共識,擴大雙方貿易關係。然而,歐美兩方仍然在於政府採購(Government Procurement)、數位貿易、貿易規範以及產品地理標誌問題上爭持不下,加上川普政府不斷威脅歐盟,揚言一旦貿易協議談判破裂,便會向歐盟貨物(包括農產品等)開徵關稅,導致歐盟難以信任美國政府誠信,自由貿易協定一直未能實現。

儘管脫歐並不代表英國與歐洲之間不再合作,但在布魯塞爾以及華府之間矛盾漸盛的情況下...
儘管脫歐並不代表英國與歐洲之間不再合作,但在布魯塞爾以及華府之間矛盾漸盛的情況下,英國也失去過往調解、帶領雙方尋求局部合作的角色定位。 圖/美聯社

未來,三方將如何平衡脫歐後的尷尬局面,將會是對於跨大西洋同盟的一大考驗。圖為今年...
未來,三方將如何平衡脫歐後的尷尬局面,將會是對於跨大西洋同盟的一大考驗。圖為今年1月,在歐盟的布魯塞爾總部中庭外,一名工作人員將英國國旗移除。 圖/美聯社

即便歐盟與美國的經濟關係持續緊張,英國還是很難從中獲利,位置相當尷尬。

首先,歐盟與英國的貿易協議談判已經進入尾聲,雖然有賴於歐盟談判代表巴尼耶(Michel Barnier)和英方首席脫歐談判專員弗羅斯特(David Frost)的積極磋商,英方早前答應重新投入對話,巴尼耶及歐盟團隊亦曾出訪倫敦,務求在11月之前,得出兩全其美的貿易協議。

但是最近消息指出,強生政府和歐盟就著海上捕魚問題爭持不下,英國多番蔑視國際法律,導致歐盟失去耐性,愛爾蘭總理及外長更警告英國需要放下身段,與歐盟合作,否則後果自負。如此看來,歐盟不太可能與倫敦政府達成「加拿大模式」的貿易協議。而失去最大的貿易伙伴,對於疲弱的英國經濟而言可謂不堪設想。

再者,拜登的勝利,也更為英美貿易協議磋商帶來更多不穩定因素。早前英方提出的「內部市場法案」(Internal Market Bill)已經多次觸碰美國底線,眾議院議長裴洛西已向強生政府作出警告,如果英國違反在衆議院内有兩黨共識的《受難日協議》,英美貿易協議談判必定會被否決。另外,英國本土也有反對美國的聲音,因為美國希望在英美貿易協議當中,為本地醫療企業打進英國市場,此舉明顯侵犯NHS國營醫療系統的獨立性,而英美雙方亦未能在此達成共識,故此自由貿易協議遲遲未能達成。

英美的貿易談判,也受到許多來自英國內部的反對聲音,例如美國希望醫療企業能夠打進英...
英美的貿易談判,也受到許多來自英國內部的反對聲音,例如美國希望醫療企業能夠打進英國市場,然而此舉卻明顯侵犯了英國國營醫療系統的獨立性。圖為位於北曼徹斯特的NHS醫療人員畫像。 圖/法新社

或許英國的當務之急,是要在未來中美歐三強鼎立的局勢之下,找到世界上二等國家的生存...
或許英國的當務之急,是要在未來中美歐三強鼎立的局勢之下,找到世界上二等國家的生存模式。圖為強生身處空蕩蕩的國會。 圖/路透社

當然,無論歐盟、英國及美國三方關係如何惡化,北約組織仍然會是未來主要的跨大西洋軍事合作夥伴。誠然歐盟希望發展自身區域性防衛機制,填補川普發展單邊主義後的政策空洞,德國外長克朗普(Annegret Kramp-Karrenbauer)就在日前表示,歐盟仍然需要美國支持,保護地區安全,證明跨大西洋同盟仍有一定生存空間。

雖然法國總統馬克宏等一直希望歐盟能夠利用主權框架,設立地區軍事防衛機構,脫離美國保護,促進區域自主發展,但是鑑於歐盟專注發展的永久防禦合作框架(PESCO)仍未成熟,歐盟短期內仍然難以單靠自身力量,抵禦各種軍事挑戰。

如此一來,歐盟仍然會在北約參與合作防務,而英國作為歐洲區及跨大西洋同盟的一份子,真的能夠與歐盟保持距離,獨立發展安全防衛機制?事實上是不大可能,雖然英國的軍事力量是歐盟內數一數二,而且北約基礎架構仍然會對英國防務作出支援,可是在英國退出「歐盟共同安全與防務政策」(Common Security and Defence Policy)後,英國難以取得最新安全情報,而且英國軍事企業亦會失去歐洲市場及歐盟金援。

在拜登上台再次推動多邊主義之際,倫敦政府這種逆向操作,無疑令人感到擔憂,更遑論重新成為一等大國,重建大英帝國光輝歲月。英國的當務之急,反而是要在未來中美歐三強鼎立的局勢之下,找到世界上二等國家的生存模式。

英國的軍事力量依然是歐盟內數一數二,而且北約基礎架構仍然會對英國防務作出支援。只...
英國的軍事力量依然是歐盟內數一數二,而且北約基礎架構仍然會對英國防務作出支援。只不過,英國退出「歐盟共同安全與防務政策」後,將難以取得最新情報、軍事企業亦會失去歐洲市場及歐盟金援。圖為2018年在直布羅陀海峽航行的伊莉莎白女王號,為英國皇家海軍最大的航空母艦。 圖/美聯社

▌跟隨歐盟巨頭,還是緊跟美國意見?

當然,通過五眼聯盟,或者是E3模式(德、法、英),英國外相拉布(Dominic Raab)還是發掘「後脫歐時代」之中,英國參與國際治理的潛在模式。無論是在人權問題、環境保育,以及其他全球議題,英國將會遊走於以上兩個主要回應模式當中,填補離開歐盟後的話語權真空。

可是,問題仍然在於英國不會在這兩個組織中取得任何主導地位。要不跟隨法、德兩個歐盟巨頭的政治立場,還不就要緊跟美國意見,才能保存自己的生存空間,而這一點,也都讓英國失去以往在跨大西洋同盟中地調和地位,實屬進退失據。

總括而言,歐盟與美國的同床異夢,早已不是新聞。鑑於共同利益,跨大西洋同盟的「死期」尚未到,北約等合作組織仍有一定生存價值,歐美兩大板塊之間總是有議題是可以合作的。英國莽撞的脫歐公投,將自身捲入美歐的衝突當中。

如果當初留在歐盟,英國還能憑著與美國的特別關係,協助雙方進行交流,保持自身在跨大西洋同盟的獨有位置。可是如今一切已成定局,英國在面對美國及歐盟的兩難局面,就只能自求多福,承襲英國的偉大傳統,好好掙扎求存。

身處美國及歐盟的兩難夾縫,眼下英國或許只能自求多福,承襲英國的偉大傳統,好好掙扎...
身處美國及歐盟的兩難夾縫,眼下英國或許只能自求多福,承襲英國的偉大傳統,好好掙扎求存。圖為今年強生在西敏寺祈禱。 圖/路透社


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