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殘存亦末路的孤島:英國脫歐畫虎反類犬的《内部市場法案》

2020/09/17 The Glocal

殘存亦末路,兵敗如山倒?英國脫歐的過渡期將於2020年12月31日結束,但英歐貿...
殘存亦末路,兵敗如山倒?英國脫歐的過渡期將於2020年12月31日結束,但英歐貿易談判卻還在泥淖中等待一絲共識的曙光。 圖/路透社

文/尹子軒(香港國際問題研究所歐洲研究主任)、蘇民皓(香港國際問題研究所研究員)

針對脫歐過渡期結束過後(2020年12月31日),英國該如何維持國內市場貿易穩定流通?現任首相強生(Boris Johnson)早前提出爭議性的《內部市場草案》(Internal Markets Bill),並已在14日取得下議院多數支持,進入下一階段的細審討論。

但包含保守黨前首相、現任下議員後座議員梅伊(Theresa May),保守黨前首相梅傑(John Major),工黨前首相布萊爾(Tony Blair),英國政壇幾位大老近日都異口同聲地大力批評強生的《內部市場草案》,嚴詞指控:任何篾視北愛爾蘭有關協定的貿易協議——包含《內部市場草案》在內——很有可能觸範國際法。

此外,英國法律部門(Government Legal Profession)常任秘書長喬納森.瓊斯(Sir Jonathan Jones)於5年任期屆滿前就黯然辭職,亦惹來外界諯測。有消息指出瓊斯對於牽涉北愛條款的新草案內容相當不滿,認爲強生舉動過火,爲了籌集政治籌碼,反而可能導致英國得不償失。《内部市場法案》不但將破壞保障北愛爾蘭和愛爾蘭之間和平的《受難日協議》(Good Friday Agreement),也跟先前與歐盟的《脫歐協議》部分內容牴觸,更讓本來在國際貿易談判上已經籌碼不多的聯合王國,連基本的信任都開始消逝。

事實上,想要仿效美國總統川普(Donald Trump)開天殺價談判方式的強生,忘記了聯合王國並非美利堅合衆國,而是一個不大不小的中型歐洲經濟體而已。《内部市場法案》不但無法嚇倒布魯塞爾,毫無道理地撕毀強生自己率眾簽下的協議,反可能趕跑其他有意和聯合王國合作的商業夥伴——包括強生念兹在兹的美國在内。

英國首相強生提出的《內部市場草案》(Internal Markets Bill)...
英國首相強生提出的《內部市場草案》(Internal Markets Bill)已在9月14日取得下議院多數支持,進入下一階段的細審討論。如能持續獲得大部份議員支持,意味著聯合王國可能面對比「硬脱歐」更為沉重的政治代價。 圖/歐新社

▌新草案如何破壞《受難日協議》?

1999年生效的《受難日協議》是英國、愛爾蘭兩國確立和平基礎的重要基石——即便北愛爾蘭屬於聯合王國領土的一部分,愛爾蘭島範圍的領土完整性亦不能僭越。強生於9月初發表的《內部市場法案》被指部分違反了《受難日協議》與《脫歐協議》中的北愛爾蘭條款,到底實情是如何?

首先,《內部市場法案》第42條提到:英國官員能夠任意更動及重新審視有關北愛爾蘭協定的一切脱歐程序。意思是指,北愛爾蘭出口到英格蘭的貨品不必跟隨歐盟要求,聯合王國擁有最終決定權,以確保英國內部市場的完整與流通。

第二,草案第43條賦予英國官員權力,可對第10條中提到的、針對北愛爾蘭的政府補助(State Aid)法規鬆綁,歐盟法及歐洲法院(CJEU)的判決亦不在此限。

歐盟針對成員國的政府補助本就有著相關規範,其目的是為了避免國家補助單一特定機構、產業進而造成壟斷。原本《脫歐協議》中已經明列欲維持愛爾蘭島的關稅安排統一,但若英國方面得以透過《內部市場法案》鬆綁有關規範,將實質上讓英國能以不受歐盟法規規定的金額補助北愛企業,造成歐盟企業淪為潛在輸家的不公平競爭局面。

第三,原《脱歐協議》中的「直接效力」(Direct Effect in European Law)原則將被剔除。也就是說,如同草案第45條所清楚列明——即便《內部市場法案》條文與國際法、歐盟法律有任何相異之處,也將不會構成違法程序;英國將以《內部市場法案》為遵從優先。

北愛條款的問題癥結,一直在於歐盟與聯合王國雙方需要按照《受難日協議》內容,避免分...
北愛條款的問題癥結,一直在於歐盟與聯合王國雙方需要按照《受難日協議》內容,避免分裂北愛爾蘭及愛爾蘭共和國兩地人民的生活模式,並確保兩地的經濟活動能按照大愛爾蘭模式發展。圖為北愛首都貝爾法斯特(Belfast)街頭一景。 圖/美聯社

如果脱歐協定的一切規範都能傾盤推翻,歐盟與聯合王國當初的多番蹉商,意義又在何處?

北愛爾蘭條款的問題癥結,一直在於歐盟與聯合王國雙方需要按照《受難日協議》內容,避免分裂北愛爾蘭及愛爾蘭共和國兩地人民的生活模式,並確保兩地的經濟活動能按照大愛爾蘭模式發展。如今聯合王國一意孤行,藐視國際協定,強行奪取北愛爾蘭貿易法規的決定權,完全違反以上協定,更遑論遵守英歐協議,進一步破壞兩地互信。

既然此舉猶如如履薄冰,強生爲何仍要兵行險著,測試歐盟底線?以上種種從強生的「邊緣政策」(原意指讓情況陷入近乎戰爭的邊緣,以逼使對方屈服的戰略)可見一二。

首先,強生的最終目標其實是要達成英歐貿易協議。儘管他公開發言硬稱「聯合王國沒有歐盟,亦能活得很好」,但對強生而言,若能爭取到「加拿大模式」的自由貿易協議,對聯合王國的脱歐程序可說百利而無一害,這也是他競選承諾的一部分。

圖為資料照片,貝爾法斯特通往愛爾蘭都柏林的路上,標語寫著:「不要硬邊界(No h...
圖為資料照片,貝爾法斯特通往愛爾蘭都柏林的路上,標語寫著:「不要硬邊界(No hard border)。」 圖/美聯社

所謂加拿大模式,是指歐盟與英國之間,採取類似歐盟與加拿大的貿易模式。2016年,加拿大與歐盟雙方簽署了《全面經濟貿易協定》(CETA)。英、歐若依照此模式,則兩地大多數貨品商貿亦可「零關稅」,僅執行邊境檢查等例行公事。

然而,強生犯下了最嚴重的誤判——就是他認爲即便英歐兩國未能就「加拿大模式」達成共識,歐盟亦會十分樂意地促成「澳洲模式」的貿易合作協定。澳洲模式指的是,讓英國像澳洲一樣,與歐盟雖沒有全面性的貿易協定,但主要商貿交易都可依循世界貿易組織(WTO)的架構規範。

強生認爲先以北愛爾蘭問題作英方籌碼,迫使歐盟妥協,與聯合王國在大部份物品上簽訂零關稅協定,並爲己方保留貿易限額,保障本地農業。可惜現實往往事與願違,英方既不願意迎合歐盟農產品標準,又希望歐盟將貿易主導權拱手相讓,在聯合王國的國際影響力持續衰落的客觀環境下,似乎只是癡心妄想。再者,澳洲模式的成功條件建基於兩國互信,強生一邊威脅歐盟,一邊希望爭取更佳條件,未免過於天真。

英方既不願意迎合歐盟農產品標準,又希望歐盟將貿易主導權拱手相讓,在聯合王國的國際...
英方既不願意迎合歐盟農產品標準,又希望歐盟將貿易主導權拱手相讓,在聯合王國的國際影響力持續衰落的客觀環境下,似乎只是癡心妄想。 圖/美聯社

▌保守黨鷹派「民族主義興奮劑」的反噬

強生對歐盟的連番試探,表面上振興了聯合王國的頹勢,對歐盟展示強硬立場。然而歐盟對此不為所動,當英國《內部市場法案》完全蔑視歐盟法規及早前簽訂的相關協議,歐盟執委會副主席塞夫喬維奇(Maroš Šefčovič)表示:

如果聯合王國一意孤行,將會訴諸法律行動,並停止一切貿易談判,脱歐亂局可能會以「無協議脱歐」收場。

「硬脱歐」會對歐盟及聯合王國的經濟結構造成巨大影響是不爭的事實,真正的爭拗點在於,兩者的損失更大?

德國財長奧拉夫.蕭茲(Olaf Scholz)在聯合王國公佈草案內容後曾明確表明,英國將會是硬脱歐中損失慘重的一方。歐洲議會領袖對《內部市場草案》亦一致給予負面評價,嚴正駁斥英方有關決定,並敦促強生政府與歐盟重啟對話及討論,循有建設性的方向設立新方案,否則聯合王國將會付上沉重代價。

「硬脱歐」會對歐盟及聯合王國的經濟結構造成巨大影響是不爭的事實,真正的爭拗點在於...
「硬脱歐」會對歐盟及聯合王國的經濟結構造成巨大影響是不爭的事實,真正的爭拗點在於,兩者的損失更大? 圖/英國報紙頭版組圖

圖為歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)。強生對歐...
圖為歐盟執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)。強生對歐盟的連番試探,表面上振興了聯合王國的頹勢,對歐盟展示強硬立場,但歐盟卻是不為所動。 圖/路透社

歐盟的看法不無道理,觀察聯合王國的貿易結構,與歐盟進出口的份額就佔了英國總貿易額的一半,而英方的十大貿易伙伴當中,有6個(法、德、義、西、比、愛)均是歐盟成員國。假如雙邊自由貿易大幅受影響、甚至短暫中斷,霎時之間聯合王國也難以尋找其他伙伴替代。

而即便是日韓兩國已經與英國敲定的自由貿易協議,也都是帶有條件的。像是最近簽下的日英自貿協議,除了大部分和日本與歐盟方面的自貿協議一樣之外,東京在農業限額以及國家補助原則上給與了英國更嚴苛的條件。尤其是前者,英國不會獲得新的低關稅進口限額,而是必須分享東京給予整個歐盟的限額,並且沒有優先權,也就是只能用歐盟剩下的限額。

歐盟作爲世界三大經濟體之一,也是英國最重要的貿易夥伴,保守黨對歐政策的「亂來」,對於其他有意和倫敦政府談判的國家有極大的骨牌效應。

歐盟是英國最重要的貿易夥伴,保守黨對歐政策的「亂來」,對於其他有意和倫敦政府談判...
歐盟是英國最重要的貿易夥伴,保守黨對歐政策的「亂來」,對於其他有意和倫敦政府談判的國家有極大的骨牌效應。 圖/歐新社

▌畫虎不成反類犬的《内部市場法案》

從敲定脱歐以來,不論梅伊或是強生政府都致力爭取與各國簽訂自由貿易協議,以填補失去歐盟成員國身份的損失。美國與聯合王國之間的自由貿易協議更是強生政府的重中之重,鑑於川普跟強生的「上好交情」,英美自由貿易協定一直被吹噓是強生政府的囊中之物。然而,英方的《內部市場法案》卻恐將成為壓垮兩國談判的一根稻草。

美國眾議院議長裴洛西(Nancy Pelosi)在英國《內部市場法案》草案出台後開腔回應強生決定,痛批法案內容違背《受難日協議》,嚴重打擊歐盟與聯合王國互信,並忽視國際法規的法律地位。

美方之所以如此重視《受難日協議》,原因之一在於有關條文是由柯林頓(Bill Clinton)政府牽頭,為了維護愛爾蘭島上和平所簽訂的國際法例。強生蔑視相關協定,換來的代價很可能是失去美方對設立雙邊貿易協議的支持。在川普11月總統大選選情未明朗的情況下,強生未來在推動英美貿易上將變得舉步維艱。

英美自由貿易協定一直被吹噓是強生政府的囊中之物。然而,英方的《內部市場法案》卻恐...
英美自由貿易協定一直被吹噓是強生政府的囊中之物。然而,英方的《內部市場法案》卻恐將成為壓垮兩國談判的一根稻草。 圖/美聯社

英國正與不少國家開展自由貿易協議談判當中,其中以「五眼聯盟」其餘成員的動向最受矚目。加拿大在英國脱歐後早已宣佈,日後與聯合王國的任何貿易協定均會以英歐協定為依歸,再作未來考量。已經和聯合王國簽訂互認協議的紐西蘭和澳洲相信亦會參考英歐談判成果,再作打算。倘若聯合王國違反國際協定的先例一開,英國將會更難取得國際伙伴信任,簽訂自由貿易協議。

話雖如此,強生的《內部市場法案》未必能夠順利通過。前首相梅伊以及其他保守黨後座議員現正密謀就法案提出修訂案,力挽狂瀾,阻止強生強行破壞國際互信。此外,北愛爾蘭統一黨(DUP)的西敏寺黨鞭薩米.威爾遜(Sammy Wilson)亦指法案未盡完美,將會提出修正案。

然而,強生的內部市場法案如能獲得大部份議員支持,意味著聯合王國可能面對著比「硬脱歐」更為沉重的政治代價——失去國際信任,亦同時破壞未來經濟合作契機。在與歐盟劃清界線後,英國或許真的能夠「Take back control(奪回掌控權)」,但是換來的可能只是一個前途黯淡的孤島國家。

在與歐盟劃清界線後,英國或許真能「Take back control」,但換來的...
在與歐盟劃清界線後,英國或許真能「Take back control」,但換來的會是一個前途黯淡的孤島國家嗎? 圖/歐新社


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