脫歐之後再「脫英」？直衝歐盟的「蘇格蘭二次獨立公投」之路

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文／尹子軒（The Glocal副總編輯）

在英國正式脫歐的歷史時刻，蘇格蘭首席大臣史特金（Nicola Sturgeon）並未忘記向歐盟喊話，為蘇格蘭重新加入歐盟留下餘地。日前在布魯塞爾智庫「歐洲政策中心」（EPC）演講時 ，史特金更再一次強調——蘇格蘭的未來就是獨立，並成爲歐盟一份子，而非讓西敏宮拖下水「被脫歐」。

然而，蘇格蘭獨立的路途牽扯眾多考量以及國際阻礙，注定不可能完全符合目前蘇格蘭獨派的時間表。

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2014年的獨立公投，蘇格蘭人在「透過留英，留在歐盟」的前提下，投下了反對獨立的一票，卻在2016年的脫歐公投，被小英格蘭人們連帶扯出歐盟。2020年1月29日，蘇格蘭議會再次通過，將在2020年底前舉行獨立公投。雖然該決議馬上就被英國首相強生（Boris Johnson）拒絕，指「應尊重5年前公投結果」，獨立公投應是「一世代一次」的機會，但是如果蘇格蘭民族黨（SNP）在2021年的蘇格蘭議會選舉取得大多數選票，難保保守黨不會被迫讓步。

以強生在北愛爾蘭問題上顯示出的務實態度，允許蘇格蘭一定程度上和英格蘭有差別待遇，並且讓英格蘭在財政上輸血蘇格蘭，換取名義上的統一，並非不可能。實際對於蘇格蘭獨立最大的阻力，終歸還是歐盟政治的實際規限，以及獨立之後、直至重新加入歐盟這段真空期的重大經濟風險。

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▌公投需要強生點頭？「加泰隆尼亞模式」的前車之鑑

2016年的脫歐公投中，高達62%的蘇格蘭人投票「反對脫歐」；英國脫歐的決定，讓不滿「被脫歐」的蘇格蘭人，獨立支持度首次突破50%。史特金也順勢提出，要在2020下半年再次舉行獨立公投（indyref2）。通過決議的蘇格蘭議會於是向強生政府提出要求，依據《1998年蘇格蘭法令》（Scotland Act 1998）的〈第30章命令〉（Section 30 Order），賦予蘇格蘭政府舉行獨立公投權力。只是這項請求不意外地被強生回絕。

史特金並沒有在被倫敦回絕後，便順從黨內獨派的要求，逕自發起類似加泰隆尼亞的單方面公投，這無疑是個聰明的舉動。除了因爲SNP和保守黨政府存在討價還價的斡旋空間之外，極大程度也是因爲她深知布魯塞爾不可能支持一個自説自話、無國際監察、不合本國憲法的獨立運動——哪怕是口頭上的認可也不可能。

倘若冒然發動「加泰隆尼亞式」的獨立公投，也只會重蹈覆轍。這也是為什麼，史特金會多次強調，獲得強生政府授權舉行公投的重要性。

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和加泰隆尼亞的民族主義者一樣，蘇格蘭的民族主義者同樣對於歐盟作爲超國組織，所能提供的跨國政經庇蔭、甚至所謂的「歐洲人認同」極爲嚮往。然而，歐盟雖然在多年的整合過程中獲得了許多凌駕於單一成員國的權力——比如，目前蘇格蘭從倫敦政府獲得制定權的政策範圍中，其中有80%實際上是歐盟可以直接經由《歐盟社區法》影響決策——但在主權問題上各成員國仍然擁有幾乎絕對的權力，布魯塞爾難以置喙。

由於增加成員國的權力（也就是改動歐盟條約）屬於全體現有成員國，無論是哪種方式，都必須要由所有成員國一致同意方可以實行，面對西班牙、義大利、比利時等存在本土分離主義焦慮的成員國們，就算布魯塞爾有心協助蘇格蘭，也無能爲力。

比起加泰隆尼亞還可以期望一下，西班牙他朝有日脫歐（當然，走到這一步歐盟説不定已經解體），然後加泰隆尼亞趁隙先獨立並以「逆格陵蘭」^註1的方式繼承西班牙的會籍（還要寄望其他成員國一致同意）、留在歐盟中；蘇格蘭實際上只有一個選擇——就是風險極高的獨立，然後再靜候時機加入。

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▌「脫英入歐」真空期的巨大經濟風險

先假設如史特金所期望，倫敦政府最終允許蘇格蘭獨立公投，但無論公投結果成功與否，對於蘇格蘭的政經局勢來説都是極爲凶險。

首先在政治上，比照加拿大魁北克省兩次公投失敗之後獨立派的完全潰退，蘇格蘭民族黨如果公投再次失敗，很可能會讓國内政治局勢產生巨變——雖然蘇格蘭人普遍左傾，然而以工黨近年的頹勢，左派在公投失敗之後的支持度堪憂，加上保守黨在蘇格蘭有死灰復燃之勢，如果獨立公投反倒令保守黨和蘇格蘭民族主義者五五開的話，可謂賠了夫人又折兵。

當然，雖然在發達國家，經過公投失敗了的獨立運動，鮮少能在短期内再獲得公投機會，更絕少獨立運動在國際承認及合乎憲法的公投失敗後，能在二次公投成功——但萬一蘇格蘭的二次獨立公投成功了呢？

現實推演，真正獨立也是公投之後起碼數年的事情了，比照英國脫歐的時間表，恐怕花上5年都不算少。而入盟的申請時間可長可短，在1992年的《馬斯垂克條約》之後，所有新加入成員國都必須加入歐元區，更令審批的時間延長。

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比照一個不太極端的例子。如愛沙尼亞在1991年自前蘇聯獨立、1995年申請入歐，一直到2004年5月才成功加入歐盟，前後也是將近13年的事情了；極端例子如土耳其，更是談判了半個世紀還未見蹤影。

作爲一個獨立經濟體，這段難以計算的真空期將會是蘇格蘭極爲艱難的階段。撇開漸漸枯歇的北海油田與石油出口不談，蘇格蘭目前對於聯合王國市場的依賴將令蘇格蘭獨立後的經濟前景打上一個很大的問號。2018全年，蘇格蘭對歐盟（不含聯合王國）非能源出口達161億英鎊，但對聯合王國卻有512億英鎊之譜，兩者加起來占蘇格蘭總出口的接近8成。

脫歐本身已經對於蘇格蘭的歐盟出口造成極大的打擊，失去了歐洲市場作爲制衡砝碼，也沒了歐盟津貼的蘇格蘭，出口亦將更難從同樣受脫歐打擊的聯合王國市場獲利。當然，以蘇格蘭高地人的韌性，或許能憑國民的創意和毅力撐過這一段時間，但沒有預測未來的水晶球當真也無法斷定。

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但筆者以爲，蘇格蘭民族黨提出再次舉行獨立公投此一訴求，現階段只是幌子；史特金真正的目的是——趁著倫敦政府自顧不暇，必須在這一年的脫歐緩衝期結束前，和歐盟達成自貿協議以及英歐將來的合作路線圖，讓歐盟代爲逼迫倫敦，賦予蘇格蘭如北愛爾蘭般的類歐盟「海外領地」地位，以在受倫敦政府供養之餘，同時尋求獨立的時機。

以強生的務實，如果2021年蘇格蘭議會大選再次由SNP大勝而回，不難想像倫敦政府可能會和當年的卡麥隆保守黨聯合政府一樣妥協。2012年制定蘇格蘭獨立公投原則的《愛丁堡協議》，正是前一年蘇格蘭大選，蘇格蘭民族黨首次奪得過半數議席後，才和倫敦政府斡旋達成的協議。

無論如何，在英歐關係需要新的定義的同時，被捲入其中的蘇格蘭同樣必須重新定義它在後脫歐時代的國際定位，走出屬於自己的路。小國的宿命，在於必須在大國之間隨波逐流；但一個國家是有一個聰明的領袖，在國際間左右逢源、見縫插針，還是有只懂得盲從，將「血濃於水」的民族主義掛在嘴邊、卻口惠而實不至的宗主國庸才，差距可就大了。

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▌備註