「川普治世」的榮耀與哀愁（下）：圍堵中國...卻遠離亞洲？

2020/10/28 The Glocal

2018年3月，川普在白宮迎接沙烏地太子穆罕默德，並高調展示「125軍售商機」看... — 2018年3月，川普在白宮迎接沙烏地太子穆罕默德，並高調展示「125軍售商機」看板。幾個月後，沙國太子派人在伊斯坦堡領事館裡，謀殺並分屍《華盛頓郵報》異議記者哈紹吉一案震驚全球，相關影響至今尷尬。圖／美聯社

文／尹子軒（香港國際問題研究所歐洲研究主任）、朱啓政（香港國際問題研究所研究員）、李紫楓（香港國際問題研究所研究員）

「有很多人對我說，中東要實現和平是不可能的。但我不同意，我有理由相信我能做到」——川普在2016年勝出總統選舉後在《紐約時報》的訪問中表示。

如今第一屆任期即將過去，回顧過去四年的中東政策，川普的單邊主義確實成功打破多個外交困局，但相關政策對中東和平的貢獻依然存有疑問之餘，伊朗儼然成為美國頭號敵人之時，如何處理對德黑蘭政府的博弈亦成爲了美國和盟友在中東形勢上的核心分歧。

以往美國參與中東事務的形式，即使談不上是多邊主義，但至少和盟友有不少合作空間。例如2003年伊拉克戰爭就是聯同英澳等國的軍事行動、伊朗核協議（Joint Comprehensive Plan of Action）則是與另外四名安理會常任理事國和歐盟、德國、伊朗共同談判的結果。

擊殺ISIS領袖巴格達迪和伊朗聖城旅指揮官蘇萊曼尼（Qassim Soleima... — 擊殺ISIS領袖巴格達迪和伊朗聖城旅指揮官蘇萊曼尼（Qassim Soleimani），美國都在一片爭議聲中獨力完成。圖為一名女性手持蘇萊曼尼照片。圖／路透社

▌川普外交在中東：當伊朗成為頭號敵人時

但隨著川普當選，單邊主義外交政策抬頭，加上頁岩油革命的宏觀背景，美國在中東就更大膽地尋求能源安全以外的其他利益。

美國國務卿蓬佩奧就曾表示：頁岩油革命為美國在國際事務上提供了前所未有的彈性。然而，美國視之為「彈性」；華盛頓盟友卻視之為「不可測性」。因此退出伊朗核協議、將美國駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷、不再支援於敘利亞北部打擊ISIS的庫德人、擊殺ISIS領袖巴格達迪（Abu Bakr al-Baghdadi）和伊朗聖城旅指揮官蘇萊曼尼（Qassim Soleimani）、以至推動以色列和阿拉伯聯合大公國、巴林，以及蘇丹建交等值得寫入史冊的事件中，美國都在一片爭議聲中獨力完成。

誠然，這些舉動雖然大幅改寫了中東地緣政治，但同時亦加深了美國和盟友之間的嫌隙，更重要的是——這些舉動也未有助中東局勢取得平穩。

2020年7月，伊朗革命衛隊在波斯灣的實彈軍演。演習中，伊朗還打造了一艘「1：1... — 2020年7月，伊朗革命衛隊在波斯灣的實彈軍演。演習中，伊朗還打造了一艘「1：1擬真尺寸」的美軍航空母艦漂浮模型，當作炸射訓練的靶船。圖／美聯社

美國與盟友之間分歧最深的，非伊朗問題莫屬。退出伊朗核協議、對伊朗軍方高層進行「斬首行動」等舉動，無疑是將伊朗直接放在美國的對立面。但是，歐洲盟友們實際上對於這種敵視並不樂見。除了原因是因為經濟利益考慮以外（許多歐洲企業早已磨拳擦掌準備在解除制裁後進入伊朗市場）也有更爲切身的國家安全考慮。

比如説，美國在背後大力促成的，歷史性的以色列－阿拉伯世界和解，這個被許多中東問題門外漢視作曠世之功的「功績」，實際上對於真正在前線的盟友來説，也是製造了更多問題而非解決。首先，無論以色列最終會否直接與沙烏地阿拉伯建交，耶路撒冷成功和阿拉伯聯合大公國、巴林、蘇丹三個視沙烏地阿拉伯為龍頭的國家和解，實際上已形成一個以色列－遜尼派聯合，與伊朗領導的什葉派勢成水火，並取代了沙烏地阿拉伯、伊朗、以色列三方爭奪區域霸權，以及以巴衝突成為「新中東問題」。

問題是，伊朗被孤立，美國盟友比美國自身受到的相關威脅更加切身。假如伊朗承受不住包括上述以色列－遜尼派聯合在內的「最大施壓」（”maximum pressure” campaign）和新型肺炎疫情等多種打擊而出現內亂，將可能製造新一波難民潮，不但歐洲國家將會首當其衝；引起激進什葉派的反西方情緒亦有提升了恐怖襲擊之虞。

當然，中東區域不穩亦會影響盟友——例如日本——的能源供應（2019年，日本的頭5個石油進口地有4個是中東國家）。因此今年8月，美國尋求重新制裁伊朗時，就遭到英法德等盟友拒絕跟隨，只能單方面重新實施制裁，可見盟友們對美國邊緣化伊朗之舉頗為不滿。

美國在背後大力促成歷史性的以色列－阿拉伯世界和解，卻又可能產生「新中東問題」。 ... — 美國在背後大力促成歷史性的以色列－阿拉伯世界和解，卻又可能產生「新中東問題」。圖／美聯社

話雖如此，盟友大概已看穿了川普雖然口頭强硬，然而其實並不傾向於選擇戰爭這個事實。一來美國兩黨共識實際上長久以來都希望從中東撤軍；二來美國曾有多次岀兵的藉口，但特朗普最終亦未有訴諸行動（例如去年沙特石油設施受襲，美國除了口頭上指控伊朗背後策劃之外，就沒有任何實際行動）。

而事實上，根據《Foreign Policy》對越700名國際關係學者的統計，在「哪一個總統候選人在成功當選後會頻密地在海外採取軍事行動」的問題上，認為川普比拜登會更頻密對外用兵的有17.2%，認為拜登比川普頻密的亦達到15.9%；更多人認為二人會選擇對外用兵的頻密程度不會有太大分別（45.6%）。川普表現得好戰，也僅僅是表演，大抵是他所謂「the art of deal」的其中一環而已，深諳此道的盟友因此對「美伊反目」亦有時間以及戰略空間去斡旋。

雖然多邊主義不是川普政府的外交政策方針，但不代表華盛頓已完全放棄多邊合作。例如在土耳其對俄製S-400防空系統進行測試一事上，美國國防部發言人就再次重申土耳其使用該系統並不乎合安卡拉作為美國盟友、以及北約成員國的承諾，反映川普政府幕僚沒有完全抹殺北約一類多邊合作的可能，不過是從此將會選擇性地遵從北約協定而已。

四年來，從伊朗核問題到推能以色列和阿拉伯國家建交等事情上，對抗伊朗已成為川普政府中東政策的重心。美國這些舉動雖打破了中東多年來的外交僵局，但是，對於區域盟友來説，整體擦槍走火的風險，在川普四年之後忽然增加許多。

▌美國優先使亞太佈局註定失敗

雖然對於只有短期記憶的台港讀者來説，美國極爲親近亞太是川普上任之後的事，「台美友好」，以及香港政策法等的政績，只共和黨川普總統一家——但這其實並不準確。沒錯，從台港兩地看來，由於歷史上傳承中美之間的特殊關係，所以對於美國在亞太地區的部署信心滿滿是可以理解，但是正如台灣香港並非亞洲的全部，台港政策也不是美國在亞太戰略唯一的焦點。

實際上，首先川普是繼承了前美國總統歐巴馬和國務卿希拉蕊「重返亞洲」（Pivot to Asia），將外交重心轉移至亞太地區的方針。這個長遠宏大計劃藍圖（Grand Strategy）主要目的有二：一為抗衡中國崛起之威脅，二為鞏固華盛頓在亞太地區的傳統盟友如日本和南韓之關係。不過若回顧美國過去四年外交政策，「有待改進」已是對此方針最客氣的形容。

先說中美關係。從額外關稅、制裁港澳高官與共產黨員、禁止他們進入美國境內並凍結其在美資產、2019年的香港人權與民主法案、2020年的維吾爾人權政策法案，到首度就南海爭議表明立場，否認中國「九段線」主張、下令關閉中國駐休士頓外交領事館——過去一年多的發展不難看到華盛頓在亞太區部署的反中策略。

事實上，由過往貿易優先的政治考量轉為漸趨堅定的反華立場，不管是從地緣政治還是宏觀戰略而言，均是合理而正確。因為中國持續崛起、其戰狼外交、南海軍事化、至乎以一帶一路等政策持續擴大的影響力已直接動搖美國於亞太區之地位。若此時白宮態度還不強硬，華盛頓將永遠的失去後冷戰時代的優勢與全球霸權地位。

中國持續崛起，其戰狼外交、南海軍事化、至乎以一帶一路等政策持續擴大的影響力，已動... — 中國持續崛起，其戰狼外交、南海軍事化、至乎以一帶一路等政策持續擴大的影響力，已動搖美國於亞太區之地位。圖／美聯社

面對中國，若此時白宮態度仍未強硬，可能將失去後冷戰時代的優勢與全球霸權地位。圖... — 面對中國，若此時白宮態度仍未強硬，可能將失去後冷戰時代的優勢與全球霸權地位。圖／中新社

然而，過去四年川普政府的外交政策縱是與歐巴馬的「轉向亞洲」大方向相同，不能被忽視的，卻是其美國優先政策（America First Policy）。而這點根本上的不同，嚴重破壞了「轉向亞洲」原有的實際效用。

如果說，與中國的貿易戰是為保全美國於亞太地區的影響力，原則上並非錯誤；那麼美國優先政策無差別落在盟國頭上卻又是為何？

當中美貿易戰化為美國貿易保護主義深化的證明，而縱是作為華盛頓傳統盟友卻仍受此攻擊，例如嚷著全球貿易慣例不公平的川普，一度對作為美國前年第四大商品貿易夥伴的日本威脅加徵其進口汽車和零件的關稅，只為更有利於對日貿易談判。如此等同逼迫日本與其他國家，比方說歐盟簽訂雙邊貿易協定，以作為在美國優先政策下的保障，並重新反思與華盛頓之關係。

然而，這還不是最糟糕的部份。川普四年來多次指控美國於亞太的傳統盟友為「free-rider」，揚言所謂聯盟威懾力不曾存在，存在的僅是華盛頓「仁慈」提供的延伸威懾。

先不說東京每年為駐日美國提供總軍費的7成半以上，日本之於美國在亞太區的戰略意義至乎其重要性，一言蔽之，是必須的存在。可當美國與北韓局勢緊張之時，川普甚至一度提議對平壤實行第一次核打擊，並言「如果千萬人要死，他們將死在那裡。」

儘管這些截至目前為止還沒在現實中發生，然而川普的種種不當發言及行為極有可能直接引發災難性的後果。可想而知的是，東京與首爾的決策者將視之為華盛頓單方面以及不負責任的軍事行為，此舉嚴重損害的是整個聯盟系統，還有美國於太平洋延伸威懾之公信力。

近年來，日本內部充斥著是否該發展「獨立核威懾」（ Independent Nuclear Deterrent）以彌補華盛頓核保護傘的不確定性，便是這些懷疑正在動搖日美聯盟最好的證明。

再說，美國雖於2019年9月與東南亞國協（ASEAN）共同促成了第一次東盟——美國海上軍事演習，其後於南海爭議又積極表態支持常設仲裁法院國際法庭的裁決，稱中國於該海域的行為非法，試圖拉攏東盟國家，以對北京形成包圍之勢。

可縱是作為傳統盟友的日本與南韓，亦不敢貿然選邊站，更遑論是東盟眾國。比方說馬來西亞2019年的防衛白皮書就明確表示，關注中美持續緊張的局勢，並指其不希望於兩者之間作出選擇。若說亞太各國在川普政府下連繫與團結，眾國的最大公約數恐怕就是能隔岸觀火就不要摻和。

事實上，華盛頓將資源重點置於亞太佈局，所有策略說到底終究還是在於保持美國在該域的影響力至乎全球霸權之地位。而世界目睹的是，川普的美國優先政策，視國際關係為零和遊戲、拒絕承擔華盛頓過去作為全球領袖的責任、嚴重損害多國盟友關係，削弱美國延伸威懾力的可信性、國際聲譽以及公信力的同時，似乎還遺忘了在盟友政治與全球領導中協同始是華盛頓歷來獲得最大利益之途。顯然而見的是，美國於亞太地區的影響力在過去四年這並沒有奏效之餘，不升反降。

因為當美國優先的思想完美貫徹於各項政策，在外交軌道上留下烙印之時，華盛頓在亞太部署已註定失敗——

傳統盟友對華盛頓於太平洋延伸威懾之公信力產生各種懷疑、美國試圖拉攏ASEAN等國卻未見實效、中國持續崛起直接動搖美國於亞太區地位與影響力，後者的種種措施卻似乎仍無阻北京野心。而欲以美國為首，聯同日本、澳洲和印度為軸心，於印太地區建構比經濟連繫之上針對中國而設的亞洲版北約QUAD，也僅為雛形。