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武肺大蕭條的「一帶一路」大破財:中國願意債務減免嗎?

2020/05/18 The Glocal

中國將面臨「一帶一路」計劃實行以來的最大挑戰?圖為5月初,一列裝載防疫物資的列車...
中國將面臨「一帶一路」計劃實行以來的最大挑戰?圖為5月初,一列裝載防疫物資的列車,自中國武漢發車,準備往巴爾幹半島上的塞爾維亞駛去。 圖/新華社

文/孫超群(The Glocal研究員)

武漢肺炎(新型冠狀病毒,COVID-19)如骨牌效應般全球爆發,沉重打擊各國經濟。4月中,包括中美在內的二十國集團(G20)與巴黎俱樂部(Paris Club)同意讓76個低收入國家暫停向官方債權人支付雙邊債務,直至年底。國際合作祭出紓困措施,以助債務沉重的窮國渡過難關,但仍充滿計時炸彈——中國恐將面對「一帶一路」國家進一步要求減輕債務的呼聲。對中國來說,這將會是自2013年「一帶一路」計劃實行以來的最大挑戰。

其實,過往不乏國家譴責中國的項目貸款協議為「不平等條約」,要求重新談判甚至終止合作,例如:馬來西亞之馬哈迪政府、馬爾地夫薩利赫政府、坦尚尼亞馬古富利。他們主要受到新政府上台因素影響,不算普遍,然而這次疫情廣泛打擊「一帶一路」國家,當中雖然不少是獨裁政府,沒有新政府輪替,但他們無力還債的風險日增,孰多孰少出現變數。因此,「一帶一路」計劃會否因疫情而兵敗如山倒?成為最近熱議話題。

本篇文章主要選擇一些欠中國較多債務的低收入發展中國家——例如吉爾吉斯與塔吉克——探討其外向型經濟體,如何直接受到疫情和中國「糖衣陷阱」式債務的雙重打擊?並關注中國與債務國重新談判和達成紓困措施之各種可能。

武漢肺炎(新型冠狀病毒,COVID-19)如骨牌效應般全球爆發,沉重打擊各國經濟...
武漢肺炎(新型冠狀病毒,COVID-19)如骨牌效應般全球爆發,沉重打擊各國經濟,中國恐將面對「一帶一路」國家進一步要求減輕債務的呼聲。圖為日前塞爾維亞街頭,一面寫著「感謝您習大哥」的標牌。 圖/路透社

▌武肺直捲俄羅斯 中亞小國命中要害

這次疫情首當其衝的,必定是外向型經濟體。疫情浪潮下,政府實施封城、限制社交距離、店鋪停業等抗疫措施,令經濟活動停頓,失業率大升,損害進出口貿易,百業蕭條。由於全球能源需求下降,石油出口佔重的哈薩克和以天然氣出口為主的土庫曼,國內經濟已受到相當衝擊。

俄羅斯屬重災區之一,最近每日確診肺炎人數持續1萬人以上,因此極依賴在俄外勞匯款的吉爾吉斯與塔吉克,大受外圍經濟環境衝擊。

俄羅斯聯邦內政部顯示,在2018年分別有101萬及35萬的塔吉克與吉爾吉斯人到俄羅斯工作,佔國家總人口約11%和6%。這些外勞對國家經濟貢獻良多,根據世界銀行最新數據,2018年全球十大外匯佔GDP最高比例的國家,吉爾吉斯與塔吉克已經晉身首五位,分別佔33%及29%(2013年塔吉克的比例曾達43%)。

俄羅斯屬疫情重災區之一,極依賴在俄外勞匯款的吉爾吉斯與塔吉克,大受外圍經濟環境衝...
俄羅斯屬疫情重災區之一,極依賴在俄外勞匯款的吉爾吉斯與塔吉克,大受外圍經濟環境衝擊。圖為中國最大陸路口岸站的滿洲里站。滿州里站為一帶一路的重要節點,負責著中俄貿易60%以上的鐵路運輸工作。 圖/中新社

簡單來説,他們不但是全世界最依賴外匯回流的經濟體之一,在武漢肺炎疫情下,如俄羅斯疫情愈嚴重,他們的經濟狀況就會愈差。目前,有不少中亞外勞在俄羅斯工作。然而,現時俄羅斯爆發武漢肺炎,外勞固然失業率大升,失去收入。在封城措施下,他們也只能繼續落泊異鄉,有家歸不得。

再者,這兩國本身經濟狀況就欠佳。德國基爾世界經濟研究所(Kiel Institute for the World Economy)在最新出版的「中國海外貸款」報告中(下稱基爾報告),把吉塔兩國定義為「低收入發展中國家」(LIDC)。在預測經濟增長上,亞洲發展銀行最新報告也預計來年吉塔的國民生產總值(GDP)將會減速。

圖為3月時,滯留俄羅斯機場,等待返回家鄉的塔吉克勞工。俄羅斯爆發武漢肺炎,外勞固...
圖為3月時,滯留俄羅斯機場,等待返回家鄉的塔吉克勞工。俄羅斯爆發武漢肺炎,外勞固然失業率大升,失去收入。在封城措施下,他們也只能繼續落泊異鄉,有家歸不得。 圖/美聯社

▌債台高築——中國是塔吉兩國的主要債權國

除了自身經濟結構易受外圍衝擊之外,吉塔兩國對外債務的情況更成為隱憂。2018年美國智庫全球發展中心(CGD)發表研究報告,評估「一帶一路」沿線國家債務情況,指出參加「一帶一路」計劃的68個國家中,就有23個面臨「債務困擾」(Debt Distress)的風險,當中有8國更因「一帶一路」相關的未來融資(Future Financing),而增加了陷入「主權債務」的風險——之中也包括塔吉兩國。

很大程度上,這兩國的貸款來源集中來自中國,十分單一。根據上述提及的基爾報告,接受中國直接貸款(公共或公共擔保外債,也就是由私人企業借貸,公營機構擔保的債務;下稱PPG外債)的頭50名債務國,對中債務佔GDP比例由2000年的1%,升至2017年的15%,而吉塔兩國遠遠超出此平均數值,吉爾吉斯接近3成,塔吉克則約16%。

圖為前30名對中國債務佔GDP比例最重的國家(紅色),以及與其他債權人(世界銀行...
圖為前30名對中國債務佔GDP比例最重的國家(紅色),以及與其他債權人(世界銀行、IMF、巴黎俱樂部)的比較對照。前5名依序為:東非國家吉布地、大洋洲上的東加王國、馬爾地夫、吉爾吉斯、柬埔寨。 圖/《基爾報告》

其他債權國與中國相比,對吉塔兩國的貸款微不足道。世界銀行(World Bank)、國際貨幣基金組織(IMF)、巴黎俱樂部,都是中國以外、對這兩個中亞國家貸款最多的實體。為了增添可比性,以上圖表只顯示PPG外債(亦是普偏對低收入國家的貸款性質)。然而,中國貸款佔兩國的GDP比例,遠高於其他債權人逾3至4倍。若囊括 PPG 外債以外的中國貸款,如其他來自中國的私人放貸、貿易信貸等等,以塔吉克為例,對中國債務佔GDP比例高達2成以上。

更重要的是,國際戰略研究所(IISS)報告指出,中國貸款協議與數額資料「殘缺不全」,或與債務國有保密協議,令透明度不足,超過5成中國海外貸款未有納入世界銀行的債務資料庫。也就是說,以上僅為從已知途徑獲得的資料,實際債務只會多不會少。

吉爾吉斯與塔吉克,因「一帶一路」相關的未來融資,而增加了陷入「主權債務」的風險。...
吉爾吉斯與塔吉克,因「一帶一路」相關的未來融資,而增加了陷入「主權債務」的風險。圖為吉爾吉斯。 圖/路透社

▌飲鴆止渴——中國「糖衣陷阱」式債務

當前,中國政府已超越世界銀行、IMF及巴黎俱樂部,成為世界最大的官方債權實體,並且其國有銀行向新興市場提供了四分之一的貸款。若把組合債劵投資、直接投資及貿易信貸計算在內的話,直至2018年中國政府在各地總共持有超過世界GDP 6%的債權。

中國對「一帶一路」國家或低收入發展中國家的債務,主要以PPG外債為主。由此,不難看出為什麼中國貸款對債務國(如本文中主要例子吉爾吉斯和塔吉克)會是一個嚴肅問題。

首先,很多評論家往往有種錯覺,就是把「一帶一路」計劃與二戰後的馬歇爾計劃相提並論,但事實上兩者的「大撒幣」性質相差甚遠。後者大抵9成以上對歐洲提供的資金屬「資助」(Grant),而前者則為條款苛刻的「貸款」。雖然中國「一帶一路」貸款協議不像世界銀行或 IMF 貸款般,要求債務國作出相應的制度改革,但根據基爾報告,中國貸款的性質卻十分剝削。

很多評論家往往有種錯覺,就是把「一帶一路」計劃與二戰後的馬歇爾計劃相提並論,但事...
很多評論家往往有種錯覺,就是把「一帶一路」計劃與二戰後的馬歇爾計劃相提並論,但事實上兩者的「大撒幣」性質相差甚遠。圖為中國4月向哈薩克資助的防疫物資。 圖/新華社

首先,中國的貸款協議高達60%以商業條款(Commercial Terms)為主,條款性質不明的佔超過2成,不像世界銀行等國際機構般,對低收入發展中國家的貸款以優惠條款(Concessional Terms)為主。相較下,前者的債務年期較短、寬限期較短、利息較高。第二,超過5成中國貸款協議有抵押品做擔保,包括資源(石油、礦物)或公司利潤。第三,中國對低收入發展中國家的貸款,多數由中國政策銀行直接出資給中國在所在國負責項目的承包商,以避免向債務國政府直接提供貸款。

一般而言,中國貸方以中國國家開發銀行和中國進出口銀行為主,他們都是由中國國務院領導的政策銀行(Policy Bank),海外貸款以國策考慮,服務國家為本。中國政府此舉,是為了保證「一帶一路」計劃能協助中國企業走出去同時,亦能從這些國家獲得可持續的經濟回報。

以吉塔兩國為例,他們大部分「一帶一路」項目都從中國政策銀行借貸,由中國承包商負責項目。例如:塔吉克「瓦赫達特–亞旺段鐵路」、吉爾吉斯兩項南北公路」復修工程等等。另外,之前負責翻新塔吉克首都杜尚別發電廠兩期工程的中國公司「特變電工」(TBEA),被發現獲得北塔吉克金礦開採礦之權利,因而有「以資源抵債」之嫌。

本身過度依靠中國剝削性貸款,加上深受武漢肺炎打擊經濟,令這類低收入發展中國家的負擔百上加斤,隨時難以用原來條件償還債款,因此中國必須評估風險,考慮向他們推出合適的紓困措施,否則勢必重創「一帶一路」計劃。如果這些國家出現債務違約,就要付出抵押資產及項目利潤作還債之用,或根據私底下的秘密協議,債務國需應承中國的某些不平等要求,例如斯里蘭卡因還不到債務,而被迫租出漢班托塔港99年予中國

吉塔兩國大部分「一帶一路」項目都從中國政策銀行借貸,由中國承包商負責項目。圖為塔...
吉塔兩國大部分「一帶一路」項目都從中國政策銀行借貸,由中國承包商負責項目。圖為塔吉克「瓦赫達特–亞旺段鐵路」。 圖/中新社

▌若面對債務減免的呼聲,中國該如何回應?

在疫情下,身陷中國重債的低收入發展中國家,或將進一步提出債務減免的要求。雖然中國與其他G20成員國上月達成共識,要讓這些國家延期償還債務。但疫情對全球經濟的負面影響不容少覷,不景氣狀況預測至少維持至2021年,加上G20共識僅僅讓他們暫停還債至年底,並非減免,長遠而言,這些國家未必能夠在此環境中支撐下去。目前,加納和奈及利亞等非洲國家已經率先通知中國,他們將會拖欠債務;巴基斯坦也已經率先喊話,希望中國減免債務。

「一帶一路」國家出現債務違約的風險日增,中國該如何解決呢?首先就是債務重組,但是這選項似乎不太可能,因為當初這些國家接受中國貸款,就是不想遵從國際金融機構的嚴謹標準。這些大多是欠缺透明度、貪污猖獗的國家,寧願向中國支付高昂利息或抵押本國資產,也不願實行制度改革。

另一做法就是重新談判「一帶一路」項目的協議。2018年,馬哈迪被選為馬來西亞總理,立即叫停前朝與中國達成的東海岸鐵路(ECRL)計劃,斥責該項「一帶一路」合作協議為「不平等條約」。結果一年後,馬哈迪與中國再次達成共識,重啟項目。

目前,加納和奈及利亞等非洲國家已經率先通知中國,他們將會拖欠債務;巴基斯坦也已經...
目前,加納和奈及利亞等非洲國家已經率先通知中國,他們將會拖欠債務;巴基斯坦也已經率先喊話,希望中國減免債務。圖為巴基斯坦染疫死者。 圖/路透社

該協議內容修訂不少,例如:鐵路長度比原定減少40公里、項目工程成本由159億美元降至106億美元、中國交通建設須與馬來西亞銜接鐵道公司(MRL)以各佔一半權益的合資框架下合作、確保聘用70%馬來西亞工人...等等。這方法可行之處,在於中國或為了顧全面子,寧願彈性地重談協議內容,也不願讓項目胎死腹中,但局限是已完成的「一帶一路」項目未必能借鏡。

最後就是債務減免。《金融時報》引述來自一位中國政府政策顧問的消息,指出永久債務豁免將會成為中國的最後選項。另一方面,中國國際經濟交流中心研究員梅冠群(Mei Guanqun)透露,中國政府轄下政策銀行可能會對「友好國家」提供債務減免。這意味著中國不會一視同仁,會視乎個別國家情況及雙方關係,再秘密地進行雙邊談判。

在未來可預見的潛在債務危機中,中國政府必定會小心處理。若中國態度過份強硬的話,勢必面對排山倒海的債務違約,以及損害國家的國際聲望。加上現時全球開始評估中國對武漢肺炎的全球大爆發是否應付部分責任?普遍來說,國際聲音對中國日漸不利。

中國設定「一帶一路」貸款協議的性質,無疑是作繭自縛,對低收入發展中國家的負作用亦逐漸浮現,可說是急功近利的惡果也不為過。

全球開始評估中國對武漢肺炎的全球大爆發是否應付部分責任?國際聲音對中國日漸不利。...
全球開始評估中國對武漢肺炎的全球大爆發是否應付部分責任?國際聲音對中國日漸不利。中國政府轄下政策銀行可能會對「友好國家」提供債務減免。這意味著中國不會一視同仁,會視乎個別國家情況及雙方關係,再秘密地進行雙邊談判。 圖/路透社


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