我漂向何方？全球「外移人口」的治理大作戰

2018/11/21 康庭瑜

「人口外流」是近幾年台灣媒體和政策論述中熱門的話題。隨著大量的青壯年工作者赴海外工作，大量的人口外移可能帶來勞動力、消費力和稅基的流失，知識工作者的外移也可能威脅到產業創新的力道——然而，人口外移真的被認為是百害而無益的嗎？

事實上，許多國家的政策論述並不這麼想。他們將人口外移看作是降低國內失業率的手段，國家有意地推動工作人口輸出，並將這些人匯回的外匯看作經濟發展的資源。比如過去的菲律賓就是一個典型的例子。

也有一些國家，雖然他們的政策論述將知識工作者的外移看作是嚴重的問題，然而他們的產業升級，卻時常被認為受益於高技術工作者的跨國移出。比如八零年代台灣和印度的知識工作者赴矽谷求學與工作，就被認為為他們的母國帶回了資訊產業的發展契機。這些人建立起矽谷與母國間的人際網絡與資金鏈結，並將技術跨國移轉回母國，催生母國的產業創新。

無論是悲觀看待人口外移，或是將人口外移看作是經濟發展手段，這兩種觀點之間有一個共通點：它們都將那些移居海外的人口，看作是國家發展的重要戰略資源。這種想法，使得當代許多國家都競相攏絡移居海外的人口——或者鼓勵他們返國，或者鼓勵他們即使不返國，也將國外的資金、人脈、技術轉移回國。

▌灑幣政策之外

然而，究竟怎麼做才能攏絡海外人口？最常見的是經濟誘因。從投資母國的稅務減免，到研發人才返國的補助，都是常用的手段。然而，除了經濟上的補貼，全球國家有更多樣的做法，並且可以大分為幾類。

情感連結就是一個十分重要的治理方式之一。許多國家試著打造文化論述，讓海外和國內的人之間，建立起共榮共生的共同體感。

印度設有「非住民印度節」（Non-resident Indian Day），這個由印度官方發起的節慶是用來感謝海外印度人對母國發展的貢獻；菲律賓政府則時常稱海外工作者為「新國家英雄」（new national heroes and heroines），同樣大力打造海外工作人口與國內住民的情感連結，並試著讓海外移工生出一種心向母國的光榮感；蘇格蘭則推動「返鄉懷舊之旅」，召喚在蘇格蘭出生或是祖上曾在蘇格蘭出生的人，返回母國，透過觀光消費來打造更強的海內外一體感。

中國也透過推動「返中尋根觀光」等方式，召喚全球的華語人口。比如近年它便召喚新加坡的華裔族群，這類措施試著對新加坡的華語人口打造「同源同種」的情感連結，模糊海外中國公民和全球華語人口之間的邊界。這被認為是中國打造軟實力的新興方式，透過對海外華語人口的情感召喚，試著帶動他們參與中國的發展進程。

中國近年便召喚新加坡的華裔族群，試著對新加坡的華語人口打造「同源同種」的情感連結... — 中國近年便召喚新加坡的華裔族群，試著對新加坡的華語人口打造「同源同種」的情感連結，模糊海外中國公民和全球華語人口之間的邊界。圖／路透社

要讓海外人口對母國產生一體感，除了打造文化論述之外，也得給予他們投票權等政治權利。然而，給與海外人口投票權極富爭議。反對者認為，給予海外人口投票權，意味著長居海外的人對國家的未來有決定權，然而他們並不與居住在國內的人共同承擔國家風險，這是權利與義務的不平衡。

贊成者則主張，新型的傳播科技和便捷的運輸，已經使得今日的海外人口能大量且經常地參與國內的生活；新形式的跨國移動（如：平均分配時間在兩國間居住、短期移居等）也使得國內居民和海外人口的定義被挑戰。此外，今日的海外人口時常以匯回外匯和跨國投資的方式滋養原生國，因此認為這些海外人口也與國內居民共同承擔了母國的各種政治風險，因而應有政治權利。

實際上，一個國家會不會給與海外人口政治權利，時常與該國在歷史中如何想像國家比較有關。最寬鬆地開放給海外人口享有政治權利的國家，多半是後帝國／後殖民國家，如：西班牙、加拿大、紐西蘭。這些國家長久以來習慣想像自己是跨洲跨國的政治共同體中的一部分，因而較能將海外人口想像為國家的核心成員。

在光譜的另一端，對海外人口政治參與最戒慎恐懼的，則是如斯里蘭卡、巴基斯坦、阿富汗等身陷重大政治衝突的國家。它們的外流人口時常在海外享有經濟和政治實力，對國外和國內政府都具有一定的遊說影響力，導致母國政府對這樣的力量多所顧忌。

除了給予海外人口政治參與的權利，許多國家也致力於保障海外人口的社會安全。菲律賓政府即宣稱，他們會保護海外工作者的合約安全，介入勞資爭議。德國和愛爾蘭也有十分類似的制度，赴海外工作者在行前可以得到諮詢服務，保障他們在海外的工作生活。這些國家也重視工作者在海外的社會福利，像是愛爾蘭即在海外設有社會福利機構。

另外一個值得一提的國家是墨西哥，它發行海外公民身分證件，試著協助入境北美的墨西哥籍無證移民。這些未循正式簽證系統入境北美的人口，由於缺乏正規身分證件，時常難以在北美得到銀行、交通和醫療服務，生活在風險之中。這時母國發行海外身分證件，並與許多北美的機構合作，使許多美國的銀行、醫療服務機構和部分政府機構認可它為正式身分證件，試著使他們在美國生活得更安全。

菲律賓政府即宣稱，他們會保護海外工作者的合約安全，介入勞資爭議。圖為「冰箱裡的喬... — 菲律賓政府即宣稱，他們會保護海外工作者的合約安全，介入勞資爭議。圖為「冰箱裡的喬安娜」事件，菲律賓與科威特一度交惡，菲律賓總統杜特蒂親自前往馬尼拉機場，向遭到科威特遣返的菲國旅外勞工致歉。圖／美聯社

▌選擇性的關懷：國家的階級偏見

這些國家的政策論述，往往將上述措施描述成對海外人口的關懷和照顧。然而，這些關懷和照顧有許多可議之處。

許多留在國內的人，對於政府投注大量資源照顧海外人口感到懷疑。這主要是由於上述提及的，人們對於海外人口所享權利與應盡義務不對等存有疑慮，並且在許多國家的脈絡裡，人們也對於海外人口干預國內政治感到恐懼。

不僅留在國內的人對這些照顧政策感到憂心，對於海外人口來說，這種「關懷與照顧」也並不總是好的。首先，這些國家時常用感性的語言描繪這些政策措施為關懷和照顧，實則這些政策常常是效益主義式算計：從返國投資獎勵到召喚「新國家英雄」，這些國家的關懷時常是選擇性的，並且具有階級偏見。在海外人口之中，母國政策照顧最多的，往往是有經濟能力回報母國的人口。這些「關懷政策」的規劃，也時常以最大化母國經濟發展為目的。

這時常招來批評：海外人口政策真正的設計邏輯，是「我把你看成一個可以幫我仲介利益的對象」，然而國家卻時常使用共同光榮感、同源同種、國家照顧祖國的英雄等等感性的語言，來包裝這些經濟理性導向的工具型政策。也有人批評這是國家進行情感勒索，用情感的語言要求海外人口無償地或減價地為國家進行勞動，國家就不必付出通常於市價的報酬。

有人批評這是國家進行「情感勒索」，用情感的語言要求海外人口無償地或減價地為國家進... — 有人批評這是國家進行「情感勒索」，用情感的語言要求海外人口無償地或減價地為國家進行勞動，國家就不必付出通常於市價的報酬。圖／美聯社

▌誰跟你祖國？

另一個極具爭議的問題是：究竟誰才算是海外人口？

有些國家的海外人口政策照顧的是它們的海外公民，以公民身分來定義海外人口。然而，有些國家政策針對的不僅僅是具有母國公民身分者，而是各種各樣在血緣與文化上與母國相關的人。這種措施時常被批評是族裔沙文主義。

海外人口之中的國家認同（和國內人口一樣），時常有許多不一致或衝突。母國採取單一的國家認同論述，來定義誰是與國家文化和血緣相關的人，這自然引起許多批評。比如前述中國對新加坡華裔所採取的國族情感召喚，雖得到許多當地華裔的認同，但也引起許多人跳腳，主張新加坡華人文化與中國文化並不相同。

此外，也有許多少數族裔不認同主流架構的國家認同，亦不認同自己是這個國家共同體之中的成員。他們在國內時常是最少被國家照顧到的群體，然而，他們移居到海外之後，卻仍不能逃脫海外人口政策語言中的主流國家認同架構，仍然受到國家主流國族主義式的政策召喚，要他們貢獻和參與國內的發展。這使得海外人口政策時常飽受批評。