只旁觀他人之痛苦：東協對緬甸軍政府消極，人道危機怎解？

2023/10/25 楊庭輝

緬甸政變至今已經兩年半，本文作者楊庭輝以系列文章：上篇談國際制裁、中篇談內戰問題... — 緬甸政變至今已經兩年半，本文作者楊庭輝以系列文章：上篇談國際制裁、中篇談內戰問題，下篇談東協介入（本篇），分析其現況和未來走向。圖為 2012 年翁山蘇姬出席紀念儀式，向其亡父緬甸獨立英雄致敬。圖／美聯社

中篇：《游擊抗爭仍在繼續：緬甸軍政府消滅不了反抗勢力，陷入內戰輪迴》

緬甸發生政變後，西方國家和反軍方勢力固然有很多不足之處，但由東南亞諸國組成的東協（ASEAN）更為人詬病。追本溯源，緬甸軍方政變在 2021 年 2 月 1 日爆發，但直至同年 4 月 24 日，東協才首次就緬甸危機召開緊急峰會。各成員國在峰會達成五點共識：一、立即停止緬甸所有形式的暴力；二、促請各方對話；三、東協主席委任緬甸危機特使；四、東協將透過轄下的災害管理人道救援協調中心，向緬甸發放人道救援物資；五、東協緬甸危機特使與緬甸各方會面。

然而，在時任主席國汶萊的領導下，東協在選擇緬甸特使的過程中顯得份外遲緩；東協成員國爭相推舉自己國家的人選所引起的紛爭，令情況變得更嚴重。直至 2021 年 8 月（即緬甸爆發軍方政變奪權後 6 個月後），東協才達成共識，由汶萊外長埃里萬·尤索夫（Erywan Yusof）擔任緬甸特使。此前，印尼前外交部長哈桑·維拉尤達（Hassan Wirajuda）和泰國前副外長 Virasakdi Futrakul 也曾被提名出任此職。值得一提的是，東協委任的緬甸問題特使也一直無法與翁山蘇姬會面，更遑論就緬甸危機進行斡旋。

此外，儘管東協承諾向緬甸提供人道主義援助，但這並不足以令其免除外界的批評。其中的主要批評是，東協的不作為縱容了軍方的暴行。與此同時，東協與其他國家磋商貿易協議，遠較設法制止軍方暴行更為積極，這反映了東協的失效和偽善。再者，緬甸鄰近的東南亞國家有不少也存在威權主義和軍方掌握實權的狀況，例如寮國、柬埔寨、越南和泰國，他們對處於水深火熱中的緬甸民眾能有多大同理心，一直是個問號。甚至，他們也頗忌諱緬甸民眾反抗威權政體和軍方的風氣，會蔓延至自己的國家。

2023 年，東協主席國由印尼輪任。理論上，印尼作為 G20 成員國，亦是東南亞軍事最強的國家，加上印尼外長曾經批評緬甸軍方的行為不能接受，因此曾有評論寄望印尼能一改東協作為不大的問題。

不過，印尼輪任主席國後表現沉寂了不少。當然，印尼總統佐科威今年 3 月訪問新加報期間接受《海峽時報》訪問解釋指，外交工作不一定需要每時每刻高調進行。可是，目前沒有任何證據顯示：印尼以低調外交的方式應對緬甸危機更有成效。甚至可以說，印尼在處理緬甸危機上往往顯得孤掌難鳴，原因是所有人也知道印尼不願意、也無力懲罰緬甸軍方，因為根據東協的不干預別國內政原則，任何懲罰性的行動不可接受。

今年 5 月 9 日至 11 日，東協在印尼召開第四十二次峰會。這亦是東協與緬甸軍方達成五點共識後的第三次峰會。雖然緬甸軍方沒有履行相關共識是路人皆知的事，但在峰會中，緬甸危機只被輕輕提及：在 25 頁的主席聲明中，緬甸被提及的次序甚至比鳥俄戰爭排得更後。此外，雖然印尼在 4 月曾強烈譴責緬甸軍方襲擊平民的暴行，但東協峰會在其最後聲明也沒提及任何軍方暴行的事例和強調其無視五點共識，而只是重彈「促請立即停止任何形式的暴力」的老調。

東協總是顯得認知滯後和極其量停留於譴責的層面，反映出東協的結構性局限和內部對處理緬甸危機的方法存分歧。學術期刊《Contemporary Southeast Asia》刊登了一篇題為〈ASEAN’s Socialization of Myanmar: Perilous Ambivalence, the 2021 Coup and the Way Forward〉的論文。文章分析：

東協早在處理緬甸軍方屠殺羅興亞時已顯示標準不一和缺乏實際回應行動的問題；因此，東協冷待緬甸軍方政變引發的人道災難危機早已有跡可尋，絕非單獨的個別事例。

早前有評論更憂慮，按東協輪任主席國的機制而言，2026 年的主席國理論上應交由緬甸擔任；倘若東協沒有特別安排阻止緬甸軍方代表擔任主席，那變相是承認軍方政權的合法性。雖然東協在今年 9 月已決定阻止緬甸如期出任主席國，但這遠不足以挽救其聲譽。

2023 年 8 月，緬甸南部地區遭遇洪水襲擊，流離失所的民聚集避難，等待分發食... — 2023 年 8 月，緬甸南部地區遭遇洪水襲擊，流離失所的民聚集避難，等待分發食物。圖／法新社

東協一直提倡以人道救援接觸緬甸，但其成效受到強烈質疑。今年 5 月，氣旋摩卡吹襲緬甸，若開邦、欽邦部分地區、實皆省和馬圭省受到嚴重破壞，但緬甸軍方一直阻止聯合國和東協向緬甸災民發放緊急的人道救援物資。聯合國受到緬甸軍方抗拒實不足為奇，只是東協一直強調透過外交磋商的途徑解決緬甸危機，如今卻連以人道救援的方式聯繫緬甸也不得要領。

另一方面，緬甸抗爭力量譴責國內和國際救援組織以「承認軍政府合法性」作為賑災的代價，蔑視這些組織為「政權傀儡」。據報，在人民防衛軍控制的範圍內，這些組織的賑災受到限制，被視為軍方間諜。因此，有些評論指出，緬甸民眾在國家處於內戰狀況下更難獲取維生的基本物資，是不爭的事實。

無論如何，各界對緬甸軍方和抗爭組織各打五十大板也無補於事，問題根源在於緬甸軍方惡貫滿盈。只要繼續由軍方掌權，軍方便會不惜一切人命代價鎮壓革命。而如果國際社會也要等到軍方與抗爭組織達成停火協議，才讓人道救援物資送到緬甸平民的手上，那麼緬甸的人道危機勢必只能不斷加深和延長下去。抗爭組織和其支持者強調：

緬甸軍方是緬甸政局動盪不穩定長達四分之三個世紀的最根本原因；只有徹底把軍方和其首領敏昂萊趕下台，緬甸的人道危機才有望終結。