妥協誕生的「尷尬特使」：東協能助緬甸重返和平嗎？

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文／馮嘉誠（The Glocal 香港國際問題研究所東盟研究主任）

緬甸政變牽起國內大規模示威衝突，在軍力不對等的情況下，軍政府「國家領導委員會」（下稱：SAC）的鐵腕鎮壓造成大量平民傷亡，以致東南亞鄰國不得不發聲調停。今年4月24日，東協成員國領導人在東協秘書處所在地——雅加達——舉行領導人會議，並邀請了政變領袖暨「SAC」主席敏昂萊出席，達成「五點共識」，訂下化解緬甸政爭的路線圖雛型。

東協這次領導人會議備受批評，主要原因是東協元首們居然邀請了緬甸政變及人道災難的元兇參與會談，置緬甸「平行政府」─「民族團結政府」（NUG）—代表參加會議的請願於不顧（事後證實，會議期間有人向東協代表朗讀出一封由NUG外交部長辛瑪昂（Zin Mar Aung）撰寫的信件，儼如下定決心承認「SAC」為緬甸合法政府。

然而，《日經亞洲》亞洲部門總編輯高橋徹在評論文章中，點出東協是次「領導人會議」（ASEAN’s Leader Meeting）在規格及禮節上其實不符官方「領導人峰會」（ASEAN Summit）的格調與規範，意味東協正以曖昧的姿態刻意迴避政權合法性此一難題。事實上，東協在此後的會議仍然沿用類似的行徑，盡量在修辭上模糊處理「SAC」的身份。

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▌關於東協「五點共識」的批評聲音

撇開繁瑣的外交辭令以及「認授性」衍生的政治問題外，東協「五點共識」的成效也非毫無質疑之處。東協的五點共識如下：

• 暴力須立即停止，各方展現最大自我克制
• 各方應展開建設性對話，尋求有利人民的和平解決之道
• 東協將在秘書長的協助下，成立主席特使團促進對話
• 東協將對緬甸提供人道援助
• 特使團將赴緬甸與各方會商

第一和第二項是「五點共識」的目標，符合東協一直以來透過「對話」、「非脅逼」和「對等」的外交原則達致「和平」的論述；第三至五項則是達成上述目標的方法，藉著委派獲得成員一致認可的特使代表，向緬甸各方派遣所需的人道援助，「輔助」緬甸重返和平之路，展示東協社群正朝著「關懷與共享」的方向發展。

批評者認為，「五點共識」大方得體的外交辭令背後，還是無法遮蓋東協共識的空洞。受制於東協對「不干預內政原則」的約束，東協上述藍圖最終還是必須獲得緬甸「官方」許可才行。基於目前的政治現實，假如東協要落實五點方案，就不得不獲取「實質領導人」敏昂萊首肯。

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從4月的領導人會議中，在緬甸危機中相對積極的印尼、馬來西亞和新加坡，或是菲律賓，甚至是與緬軍友好的泰國政府，在會議中曾經要求敏昂萊立即釋放政治囚犯，有關要求也給納進「五點共識」其中一項的草案。但當最終版本公佈時，「釋放政治囚犯」的要求卻「出乎意料」地被降格。按東協峰會規範，「領導人會議」的文件通常由主席國作最後定案，主席國汶萊大有可能為了顧全敏昂萊的反應，臨時決定把釋放政治囚犯的訴求從「五點共識」之中刪去，藉此保持東協表面上的團結。

特使團最終能否出訪緬甸，還是需要SAC的批准。敏昂萊在「領導人會議」後明言，唯有當緬甸恢復穩定，他們才會接受東協代表到訪。然而，甚麼狀況才算是「穩定及安全」？

敏昂萊當時的如意算盤，或許正是覷定政爭一旦拖延下去，反對派便會樹倒猢狻散。反對運動消音，自然便是威權政體眼中的「穩定」了。隨著愈來愈多抗爭者使用激進路線，各自組織武裝團體「人民保衛軍」（People’s Defense Force），反政變群組與緬軍的衝突只怕有增無減，「穩定」之路遙遙無期。

尤其，敏昂萊在8月宣佈恢復軍政府年代的「總理」一職，並「委任」自己擔當職務，又把選舉押後至2023年8月後，表明軍方無信心可以短時間回復「穩定」，東協推動多方對話的決定很有可能順延。

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▌東協特使商議過程，更顯內部矛盾

在「五點共識」中，組織東協特使團理應是爭議性最少的一項。不過，單是人選的提名過程，東協便花了約3個半月的時間落實最終定案。東協外長在8月2日的會議中，包括緬甸在內的成員一致通過由汶萊第二外長艾瑞曼（Erywan Yusof）擔任特使團主席。

事實上，在4月「領導人會議」後，東協成員國一直在爭論該使用甚麼形式組成特使團：是委任東協上任、現任、候任主席國「三頭馬車」同時擔任特使？是由東協主席國汶萊尋找「主席友好團」介入斡旋？還是從東協的知名人士中選擇？

「領導人會議」結束後，獲提名的「知名人士」分別包括：印尼前外長哈珊（Hussain Wirajuda）、已退休的泰國軍隊最高總司令汶桑將軍（Boonsrang Niumpradit）、泰國前外交部副部長維拉沙迪（Virasakdi Futrakul）、新加坡前總理吳作棟、馬來西亞籍的聯合國前駐緬特使拉沙里依斯邁（Razali Ismail）等人，艾瑞曼本來就不在名單之中。

東協最終決定委任艾瑞曼，充分表現出東協的「共識」文化。

「領導人會議」後，東協成員國一度對人選各執己見，有的希望爭取在緬甸危機的話語權，有的希望維持與緬甸的商貿關係和邊境安全，均無意向其他成員國屈服。在6月初，SAC的外長溫納貌倫便表態支持泰國的維拉沙迪，但印尼一直屬意哈珊，不願作出妥協。馬來西亞在泰、印爭持不下之際，更忽然提名拉沙里，讓競爭變得更熾熱。在7月的東協—美國外長特別會議期間，美國國務卿布林肯公開向東協施壓，要求後者從速解決緬甸問題。雖然目前無法得知布林肯的言論發揮了甚麼角色，但泰、印外長在同日的東協場外會議決定讓步，改而提名艾瑞曼。

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可是，即使泰國和印尼妥協，但沒有SAC的支持下，東協仍是寸步難行。這點讓東協立場尷尬不已。

首先，東協沒有正式承認SAC的合法地位，原則上SAC與平行政府NUG關係應該是對等的，但目前SAC和敏昂萊確實相對有效掌握緬甸行政機關。東協在機制上沒有凍結成員國的能力，只能被動地接受SAC的決定。敏昂萊直到8月初仍然堅持維拉沙迪出任特使團主席，認為他與緬甸軍隊關係友好，不願在人選上鬆手。

其次，東協領導人清楚明白，他們在地區的影響力已經徹徹底底與緬甸危機連成一線，假如東協在「九對一」的局面下，依然無法作出人選的決定，終究會賠上東協的名聲。聯合國大會在5月草擬對緬甸禁售武器的議案時，9名東協成員國（不包括緬甸）携手反建議用更溫和的措辭，取代「立刻停止向緬甸直接或間接、販賣或轉讓所有武器彈藥」的要求。東協此舉已經換來極大的迴響，被人權團體批評做法「可恥」。

但另一方面，假如東協採納了「少數必須服從多數」的決定，那不但是改變了東協的傳統機制，更可能會嚇跑人權表現往績較差的成員國，終究是「搬石頭砸自己的腳」。甚至在8月的外長會議結束後，東協成員國還在不斷遊說SAC代表接受艾瑞曼，這才成功說服後者回心轉意。

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▌仍難逃爭議的東協特使——艾瑞曼

對敏昂萊而言，汶萊的艾瑞曼確實比印尼的哈珊更容易接受。哈珊在2001-2009年擔任印尼外長，曾多次與緬甸上一代軍政府「國家和平發展委員會」（SPDC）交手，屢次建議緬甸軍方在制訂憲法時多吸納翁山蘇姬及國內少數民族的意願。據新加坡前外長楊榮文憶述，2008年緬甸風災後，哈珊在東協會議中更以高高在上的姿態，逼使軍政府與東協合作。哈珊趾高氣揚的形象，再配上現任印尼外長蕾特諾（Retno Marsudi）在緬甸政變後展現的強硬態度，自然不合敏昂萊的脾胃。

與之相反，艾瑞曼則溫和多了。今年6月，艾瑞曼以東協主席國外長身份，聯同東協秘書長林玉輝（同樣是汶萊籍）到訪緬甸與敏昂萊會面，商討特使名單。縱使艾瑞曼在席間再次提出釋放政治犯的要求，但鑒於有關要求早在「領導人會議」前已得到大部份成員國認同，敏昂萊也不見得會放在心上。相反，在東協成員國知悉前，東協秘書處在會面後一度上載聲明到官方網站，直接以「SAC主席」、「外交部長」等官方職銜稱呼敏昂萊、溫納貌倫等人。

事件曝光後，立即引起一陣嘩然，因為艾瑞曼和林玉輝二人的做法明顯扭曲了東協立場。文件最終被刪去，但此例至少反映艾瑞曼的態度，可與緬甸軍隊領袖「有商有量」。

不過，緬甸反軍方陣營對艾瑞曼的看法卻頗為兩極。作為「平行政府」的發言人，NUG國際合作部長薩沙醫生（Dr. Sasa）表示他十分歡迎東協此一決定，還透露自己在政變後曾與艾瑞曼溝通，雙方保持溝通渠道暢順。薩沙的態度不讓人感到意外，始終NUG的目標同樣是在國際社會中爭取「認授性」，斷不能輕易把東協推到另一端去。

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另一邊廂，緬甸民間抗爭陣營和國際人權組織的態度則對結果感到相當失望。第一，東協在考慮特使人選時只有徵詢過SAC高層的意見，反對陣營卻從沒有得到正式及官方諮詢，儼如承認SAC的合法性。第二，汶萊在緬甸問題上為了扮演「中立者」的身份，經常刻意迴避「敏感」議題，在釋放及接觸翁山蘇姬的議題上顯得毫不著急，難以讓人信服他能夠促成「五點共識」之中「全面對話」的目標。

此外，關注緬甸問題的非政府組織「為緬甸公義」（Justice for Myanmar）發現，汶萊國企「汶萊能源」（BRUNEI Energy）在緬甸掌有全資企業，不但在2014年獲得由緬甸軍方撐腰的鞏發黨（USDP）獲批經營油氣田，而且其合作夥伴是鞏發黨主政時期、一樣被視為親軍方的強硬派的前工業部長昂當（Aung Thaung）的兒子。即使有消息指「汶萊能源」已經暫停一切運作，但該公司現時尚欠緬甸軍控企業一筆價值二千萬美元的擔保費。換而言之，艾瑞曼作為汶萊政府代表，在緬甸問題上有著利益衝突，根本難以施展中立者的角色，調解緬甸國內矛盾。

最後，東協特使的能力及任期還是一個未知數，艾瑞曼的任命會是只有兩年、一年、或是更少，我們無從判斷。汶萊在5月時向東協成員發表「概念文件」，特使任期會隨著汶萊在年末交出主席國的時候完結，屆時再由下任主席柬埔寨審議職位的功效。文件也提及，特使的能力應該只是調停衝突，不能把東協成員的意志強加於緬甸任何一方身上。因為這些運作上的制肘，汶萊甚至建議只需撥備少量資源予特使，並由特使的所屬國提供。

如果東協主席國有能力全盤決定特使的所有功能和任期，那麼特使的未來或許會讓人感到悲觀。柬埔寨對區域事務的投入度，素來比汶萊還要低，他們對解決緬甸問題的看法肯定不會更積極。緬甸政變當天，柬國總理洪森表示此乃緬甸「內部事務」，不願評論。日前，洪森更在公開信件中承認了敏昂萊國家元首的地位，向當國捐贈20萬美元協助應對疫症。洪森主持的東協，恐怕在緬甸民眾眼中更難有作為。

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緬甸過去一週的發展，似乎再次引證了以上的質疑。艾瑞曼在上周六接受日本《共同社》獨家訪問，透露了他已經向SAC外長溫納貌倫提議實施為期4個月的停火協議，為人道救援工作者提供安全的環境，SAC方面聽取意見後「沒有作出反對」。至於「五點共識」提及「與各方會晤」的工作，艾瑞曼坦言自己想更全面理解：「我（在訪問緬甸期間）有甚麼可以做，有甚麼不可以，然後我才決定應否前往當地」，言談間無意向軍方施予任何壓力，推動與翁山蘇姬等單位會面的要求。艾瑞曼的「溫柔」談吐，正是批評者最大的擔憂。

《共同社》報導面世後，緬甸軍隊發言人便向媒體澄清，指溫納貌倫當天沒有接受艾瑞曼的停火協議。緬甸民地武之一的「克倫民族聯盟」（KNU）地區分支則質疑，根據過往經驗，就算軍隊口頭承諾停火，他們都會隨時反口，因此任何源自軍隊的「停火協議」根本毫無意義。9月7日，平行政府NUG甚至公開發動「人民反抗戰爭」，呼籲民眾在全國所有角落起義，推翻敏昂萊等「軍隊恐怖主義者」的管治。

艾瑞曼如此簡單的停火要求，在短短幾天內便遭到緬甸多方打臉，充分暴露出東協外交信譽面臨崩塌破產的危機。但東協受到外交傳統和國家利益的束縛下，10國的集體決策恐怕難再敏捷地回應重新急速惡化的緬甸危機。

東協正在進行一場很大的賭博，但這一切賭注難免會落在相對具備外交活力的成員國身上，而不是這位地位微妙、讓人感到尷尬的特使。

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