外交鋪成的地獄之路：東協「緬甸和平方案」為何注定血腥？

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緬甸軍方自今年2月1日發動政變，推翻民選的翁山蘇姬政府，引發全國多個城鎮示威起義以來，截至5月5號為止，緬甸援助政治犯協會（AAPP）估計已經導致769人喪命。政變之初，緬甸群眾一度聚集在仰光聯合國辦事處外，呼籲聯合國當局介入；而筆者在緬甸當地的部份同事也向各個聯合國機構高層表達強烈的意願，即：不要承認奪權的軍政府。因此，駐緬甸的聯合國單位在電郵和官方文件中，皆選擇以「de facto government/authorities」（實際政府／當局，但無法律依據）指涉軍政府，而非「de jure」（有法可依）、或「軍方領導層」（military leadership）等替代字眼，以免給外界聯合國認可軍政府的印象。

儘管緬甸人民一開始就表達希望聯合國「介入」的期望，而聯合國也確實於2005年通過了「保護責任」（Responsibility to Protect，R2P）的原則，賦予國際社會保障任何國家的人口免於種族滅絕，戰爭罪行和人道罪行的義務，但真要落實則必然面對一定的阻力。尤其，現有的五個常任理事國當中，中國和俄羅斯在緬甸問題上以他國內政為由，採取不介入的態度。尤有甚者，緬甸軍方於3月27日慶祝政變以來的第一個建軍節，俄羅斯還派出國防部副部長亞歷山大·福明（Alexander Fomin）參與其盛，等於全面承認敏昂萊所領導的軍政府。有鑑於此，任何以聯合國之名的製裁決議甚至軍事行動，恐怕都難以過關。

於是，以美國和英國為首的西方國家唯有選擇措辭強烈的譴責聲明，對緬甸暴政下的人命傷亡表達嚴正關注，並針對緬甸軍方控制的兩家公司——緬甸經濟公司和緬甸經濟控股有限公司——實行製裁，但聯合國方面依然沒有太多動作。

當緬甸國內衝突升級，聯合國、中國和歐美國家都無法強力解決問題之際，唯有寄望緬甸所屬的東協（ASEAN），能夠承擔緬甸軍方和前民選政府人士之間的斡旋工作。備受矚目的東協峰會方於4月24日落幕，東協各國在會議裡是否達成什麼共識，而這是否有可能、或又將如何影響緬甸未來的走向？

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▌不出席的國家與不受邀的政府

緬甸軍事政變對東協主要成員國造成極大的壓力。印尼作為東協老大，其總統佐科威從政變發生後即成為焦點。尤其，印尼早在前總統蘇西洛時期就積極與緬甸分享其如何從軍事獨裁轉型為民主國家的經驗，因此在一定程度上也促使雅加達最終決定召開一次特別的東協峰會，討論緬甸的局勢。

然而，回顧東協自1967年成立以來的54年歷史，作為東協創會國之一的泰國多次發生軍事政變，其中幾次亦頗為血腥——例如1973、1976和1992年的事件——但東協從未就此召開任何會議。因此，國際社會也才會特別關注這次的峰會能否挑戰東協長期以來奉行的「不干預成員國內政」之原則，又是否能夠有效緩和緬甸軍方的暴力趨向。

然而，儘管印尼總統佐科威成功召開峰會， 但泰國首相巴育和菲律賓總統杜特蒂卻選擇不赴會。儘管兩國的不出席沒有對東協峰會造成巨大影響，但外界也不免猜測不出席的背後動機和象徵意義為何。

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按照常理而言，泰國是應該出席協調緬甸政變的。尤其泰國位於緬甸邊境，後者發生政治動亂都會接連受到波及，目前就有數千名克倫族難民逃往泰國的美索地區。但對此依然選擇不出席的泰國，有其尷尬的政治因素考量。

緬甸和泰國擁有相似的軍事背景，兩者過去也曾互相影響。曼谷朱拉隆功大學政治系教授蒂提南（Thitinan Pongsudhirak）於《曼谷郵報》的評論中提到，緬甸軍方最高領導人敏昂萊視泰國已故軍事強人——炳·廷素拉暖將軍（Prem Tinnasulanon）為養父，對其極為尊敬。此外，緬甸前任軍事強人丹瑞在擬訂2008年的憲法，並設立有權干政的國防與安全委員會之時，所參考的藍本正是當時廷素拉暖將軍所主導的泰國樞密院；不但如此，敏昂萊在發動政變後也曾致函巴育尋求支持。

以上這一切都表示巴育在一定程度上能夠影響敏昂萊。但諷刺的是，巴育本身也是個靠軍事政變上台，之後再透過備受爭議的選舉出任首相一職的軍事強人。他最終選擇缺席峰會，或許就是不讓自己和敏昂萊都難堪。

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相較於東協其他國家，菲律賓雖然也經歷過軍事統治，但在一定程度上已順利轉型為民主國家。縱使如此，杜特蒂總統依然選擇缺席峰會，外界也猜測這可能與其血跡斑斑的人權紀錄有關。自2016年上任以來，杜特蒂嚴打毒販的措施造成多起法外殺人事件，對待國內的異議份子也絕不手軟，這些都是他招致國際抨擊的原因，他也因此對任何與人權相關的峰會都興致缺缺，例如：他在2018年就曾缺席東協-澳洲峰會，只因坎貝拉批評他惡劣的人權紀錄。

不過儘管缺席峰會，菲律賓外交部早前就已針對緬甸政變發表明確的聲明，除了重申翁山蘇姬的地位和民望之外，更呼籲恢復政變以前的狀態，言下之意便是：緬甸軍方必須為當下的局勢負起全盤責任。外交部最後一段的聲明裡還特別強調：馬尼拉支持緬甸的主權和領土完整，反對外在勢力加諸的區域或多邊框架解決方案，形同不認同國際社會或東協採取任何過於激烈的制裁行動。

而東協峰會裡當時另一項備受關注的焦點也在於：除了緬甸軍政府，是否也該應該邀請緬甸在4月16日組成的新政府——「民族團結政府」（National Unity Government）？儘管「民族團結政府」一再籲請東協邀請參加峰會，但最後東協並沒有邀請其出席，為人詬病。

此外，根據緬甸網路媒體《伊洛瓦底江》報導，就在峰會結束後，緬甸的國營媒體也大肆報導印尼外交部的禮賓司司長安迪（Andy Rachmianto）親自接待敏昂萊的新聞。不論是東協不邀請新政府，抑或印尼外交部接待敏昂萊的舉動，某種程度上都被視為承認前者的地位，也就是視敏昂萊為合法的國家領導人，這進一步加劇緬甸人的憤怒與失落。

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▌峰會裡的共識與分歧

而在峰會結束後，東協發表了五點共識，即：

• 各方展現最大自制，立即停止暴力
• 各方應展開建設性對話，尋求有利於民的和平解決方案
• 東協將成立主席特使團促進對話
• 東協將對緬甸提供人道援助
• 特使團將赴緬甸與各方會商

然而，仔細檢視這份聲明，不難發現其中的一些謬誤。例如：「各方展現最大自制」一項，似乎暗示着雙方都犯下暴力罪行，而無視軍方才是發動政變、攻擊手無寸鐵的民眾的始作俑者。至於「各方應展開建設性對話」，關鍵問題也在於軍政府非但拒絕釋放包括全民盟領袖在內的政治犯，而且峰會結束至今仍然繼續鎮壓示威的民眾，傷亡人數持續上升，因此所謂「各方」又該從何說起？

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在這次緬甸政變，相對而言積極發言的印尼、新加坡和馬來西亞都曾屢屢要求緬甸釋放政治犯，如馬來西亞外交部長希山慕丁於峰會結束隔日便在社交平台上表示「馬來西亞主張釋放政治犯」，不過這依然沒有取得各國共識。根據報導，東協於峰會結束之後所發表的共識初稿原本包括「呼籲釋放政治犯」，但最後的版本卻獨漏這一項，只提到「東協注意到呼籲釋放政治犯的呼聲」，招致緬甸國內反對派人士的批評。這樣從中凸顯了東協內部存在分歧，無法就此達成協議。

那緬甸這方又如何回應？軍方在聲明中表示，只有在能夠協助緬甸的國家管理委員會（即軍政府）落實《五步路線圖》的情況下，才會正面考慮東協的建議。其中，《五步路線圖》的第四步為「致力於實現全國的永續和平」。正如筆者之前所寫，緬甸自1948年獨立以來，武裝組織層出不窮，內戰頻仍，何時才能在全國實現永續和平是個未知數。如此看來，敏昂萊政權彷彿是在禮貌提醒東協，他不會在近期內考慮落實所謂的五點共識。

至於民族團結政府，其一開始對東協的五點共識表示歡迎，然而當緬甸軍方隨後在其喉舌《環球緬甸新光》所發表的聲明中隻字不提五點共識，且暴力鎮壓有增無減之後，民族團結政府於是不得不另外提醒東協在政治犯獲釋以前，反對派人士不會參與任何談判：

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▌當「不干涉」與「國家主權」為最高原則

避免東南亞以外的國際勢力介入區域內的事務一直是東協國家之間的共識。事實上，除了泰國以外，其他九個東協成員國都曾經是英國（馬來西亞，新加坡和汶萊），荷蘭（印尼），法國（寮國，越南和柬埔寨），西班牙以及美國（菲律賓）的殖民地。因此，這些二戰以後先後獨立的新興國家都致力於建立自信，繁榮和獨立的民族國家。

而美國於1950年代中開始介入越南政治所引發的越戰延續了將近20年，轟炸行動還波及周邊的寮國和柬埔寨，讓東南亞國家格外警惕外國勢力的軍事介入可能造成的破壞。正是基於這個歷史背景，東協成員國的五個創立國：印尼，馬來西亞，菲律賓，新加坡和泰國於1971年發表《吉隆坡宣言》，宣告東南亞「作為一個和平，自由與中立的區域，應當確保不受外部勢力任何形式的干擾」；冷戰結束以後才入會的其他國家也都認同這項原則。

有別於歐盟成員國，東協國家之間的政治體制大相徑庭。例如：汶萊是絕對君主制、泰國是具有軍方干政傳統的君主立憲制、馬來西亞是威權色彩濃厚的君主立憲制；印尼、菲律賓和新加坡是民主共和政體、越南和寮國是共產體制、柬埔寨則是具有強人背景的君主立憲制。而緬甸經歷了十年的民主實驗以後，再度回歸軍人獨裁。有鑑於政體差異之大，除了拒絕外力介入，東協國家之間也恪守不干預他國內政的共識。

於是，縱使過去數十年，各個成員國內部都發生程度不一的侵害人權事件，像是馬來西亞歷任首相強烈鎮壓公民運動和在野勢力、印尼政府為了打壓分裂主義運動，先後在亞齊省和巴布亞省犯下了人道罪行，甚至是新加坡政府屢次提告異議份子，導致一些人流亡海外等，這些議題都不會被帶到東協的層面上討論。

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儘管東協於2007年通過了《東協憲章》，其中第14條款授權成立一個「高階」的《東協人權機構》（Asean Human Rights Body），也就是2009年底落實的《東協政府間人權委員會》（AICHR），這個組織過去十年來在促進東協成員國內部人權維護的表現卻差強人意，主要原因還是在於其運作條款完全由東協外交部長會議決定和獨立運作，有權聽審並裁決違反人權事件的歐洲人權法庭不可同日而語。

相比於致力建立一個超越民族國家的歐盟，東協一個最大的不同點是強調「國家主權」至上。因此，舉凡涉及嚴重的內部侵權事件，哪怕是影響了周邊的成員國，組織本身也甚少嚴厲批評。2003年，當時權傾一時的泰國首相塔克辛在北部嚴打毒販，三個月的行動中不經審判而遭就地正法者超過2,000人，但東協絕口不談此事。隔年，塔克辛又在南部鎮壓馬來民族的獨立運動，釀成至少85人死亡的榻拜慘劇（Tak Bai Incident），更導致數百名泰籍馬來人往西馬半島北部的吉蘭丹州奔逃，其中至少有200名泰籍馬來青年向位於吉隆坡的聯合國難民署尋求庇護，當時筆者個人面談甄別過的不下20人。

對此，時任馬來西亞首相的阿都拉巴達威低調處理，將他們安頓在以馬來人為主的吉蘭丹和登嘉樓二州，不必再受到難民署保護。由於塔克辛警告東協峰會不得討論此事，否則他將拒絕出席，峰會最終僅以「泰南邊境暴力事件」等字眼含糊帶過。諷刺的是，當泰國軍方於2006年和2014年分別發動政變推翻塔克辛以及他妹妹盈拉所領導的民選政府之後， 東協同樣受到來自曼谷的壓力，最終選擇不討論泰國的「國內事件」。

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▌東協的局限

當然，回顧過去20年，對東協國家造成最大困擾的非緬甸莫屬。事實上，東協並非不曾對過往的軍政府施加壓力。 2006年，東協因為緬甸軍方三番四次侵害人權，包括持續軟禁翁山蘇姬而面對國際批評，遂要求當時擔任東協主席國的緬甸勿主持任何高峰會議。東協激烈的行動儘管罕見，卻無阻緬甸軍方無情鎮壓於隔年9月發生的《番紅花革命》。

2015年，無國籍羅興亞人從若開邦北部遭緬甸軍方迫害驅趕，形成舉世矚目的羅興亞難民潮。數以萬計的羅興亞難民往泰國、馬來西亞和印尼逃亡，為三國造成極大社會，政治和經濟壓力。2016年12月，已經是國務資政的翁山蘇姬在國際壓力下，和東協外長舉行了相關會談。但東協的這些舉措同樣無法改變緬甸軍方的強硬態度。

2017年8月，軍方以「掃蕩羅興亞人救世軍」為名，再度於若開邦北部發動大規模驅趕行動，當時被迫往孟加拉逃亡的羅興亞人高達80萬人。而東協所能發揮的壓力也僅止於此，畢竟各國所擔心的是過度施壓或導致緬甸更傾向於靠攏俄羅斯和中國，不利於區域整合；過份干預也意味著緬甸政體脆弱，這是該國軍方絕對不容許產生的國際印象。

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職是之故，東協基於本身內部的人權問題或分裂主義運動，加上擔心主權受損，始終缺乏政治意願正視並處理區域內的侵權事件。

緬甸發生軍事政變以後，馬來西亞政府雖然表達嚴正關注，卻依然派出警察驅趕在緬甸駐吉隆坡大使館外和平抗議軍政府武裝鎮壓的人士；泰國巴育首相也警告不得在國內舉行反緬甸軍變的示威。畢竟這兩國的領袖既不希望在他們眼皮底下發生令緬甸軍方難堪的事件，更不想任何示威演變成質疑本身領導權的行為。而素來嚴控言論自由的新加坡政府，更不會容許任何人在其境內舉辦涉及他國政治的活動。

緬甸今天的困境是1948年殖民統治結束以後所遺留下來的政治問題，斷不可能單憑一次的東協介入就能取得解決方案。因此，4月24日的東協峰會只能被視為是一個開始，若之後的努力仍然不涉及被推翻的民選政府人士，而以上所述種種東協內部的局限如果得不到正視和克服，恐怕會導致這個區域組織的斡旋工作淪為向國際社會「交差」而無實質效益的外交秀，進一步削弱其公信力。

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