不准聯合國插手難民？大馬擬關閉UNHCR辦事處的「落後國安思維」

2022/11/14 唐南發

編按：馬來西亞國安會主席羅茲沙亞於9月向政府建議，關閉聯合國難民署在馬來西亞首都吉隆坡的辦事處，理由為：涉及國家安全、避免外國干預。羅茲沙亞認為無證移民之所以會來馬來西亞是因為他們可以向難民署尋求庇護，但難民署卻往往沒有在請示警方和移民局的情況下，就發出難民證，「這對馬來西亞人不公平。」

羅茲沙亞的言論反映了馬來西亞政府長期以來以「國家安全管控」，而非「人道保護」的角度看待難民議題。在這樣的背景之下，馬來西亞至今仍未簽署《難民公約》、也缺乏處理難民申請的相關機制，以及政府和民間不時也會傳出錯把難民當「非法外勞」、歧視難民的現象。因此，若按照其所言，要關閉難民署在馬辦事處，政府又真的有相對應的處理機制和經驗嗎？

本文作者唐南發曾任職於聯合國難民署，他將以過去處理難民事務的經驗，整理難民署當初在馬成立辦事處的歷史背景，以及難民在當地的困境。尤其，如果關閉難民署，這對難民的影響又是什麼？

▌難民潮下成立的難民署辦事處

1970年代中期，菲律賓政府嚴厲打擊南部的分裂運動，逼使大批民眾就近逃往馬來西亞的沙巴州。與此同時，越南勞動黨（後更名共產黨）統一全國，害怕共產體制的人民大量湧向香港、泰國、菲律賓、印尼、新加坡、印尼和馬來西亞，形成震撼世界的難民潮。由於馬來西亞並非《1951年難民公約》（《難民公約》）的簽署國，缺乏處理難民申請的法律框架和機制，聯合國難民署於1975年正式在馬來西亞首都吉隆坡開設辦事處，緊接著在沙巴州亞庇設立分部，專責註冊、甄別以及安置難民的工作。

難民署在沙巴建立了五個難民村，分別是亞庇的 Telipok，吧巴的 Kinarut，山打根的Kampung Bahagia，仙本那的 Kampung Selamat 以及斗湖的 Kampung Hidayat，收容了大約六萬名來自菲律賓南部的難民。 1986年，難民署把沙巴的難民事務和難民村的管理權移交給沙巴政府，結束了在那裡的運作；留下來的難民則獲得當時聯邦內政部發給的IMM13證件，除了享有工作權，也能夠自由進出難民村，而非早期行動受限的情況。

1978年12月，越南難民逃亡到馬來西亞登嘉樓，船上153人全數獲救。圖／美聯... — 1978年12月，越南難民逃亡到馬來西亞登嘉樓，船上153人全數獲救。圖／美聯社

1979年4月，馬來西亞政府將越南難民安置在登嘉樓州岸外的比東島上的難民營。圖... — 1979年4月，馬來西亞政府將越南難民安置在登嘉樓州岸外的比東島上的難民營。圖／美聯社

至於越南難民，當時的馬來西亞政府主要把他們暫時安頓在西馬東海岸登嘉樓州岸外的比東島（Pulau Bidong），以及柔佛州岸外的登加島（Pulau Tengah）上的難民營，再由難民署安置到美國，澳洲和加拿大等西方國家。隨著越南國內政經情況改善，所有西方安置國於1980年代末宣布不再接收來自東南亞地區的越南難民；滯留在岸外島嶼總數9,000多名越南難民則被轉到吉隆坡附近的新街場中轉營（Sungai Besi Transit Camp），最終全數遣返越南，中轉營也於1996年6月關閉。

儘管如此，難民署並未從此退出馬來西亞，而是縮小規模，在吉隆坡維持一個辦事處。 1990年代，緬甸軍政府大肆鎮壓逮捕異議分子，加上因經濟管理不當加劇社會貧窮，不少緬甸人民以偷渡方式逃往泰國和馬來西亞。吉隆坡的難民署於是繼續註冊，甄別和安置來自緬甸的各族難民。 2000年代初開始，難民署再次擴大運作規模，所註冊的難民除了緬甸，還有來自斯里蘭卡、伊拉克、巴勒斯坦、敘利亞和索馬利亞等。

截至2022年9月底為止，難民署總共註冊了183,430名難民和尋求庇護者。其中以緬甸為最大宗，共有157,910人，包括105,870羅興亞族（Rohingyas），23,190 欽族（Chins），以及28,840其他族群人士。

2000年代初開始，難民署再次擴大運作規模，所註冊的難民除了緬甸，還有來自斯里蘭... — 2000年代初開始，難民署再次擴大運作規模，所註冊的難民除了緬甸，還有來自斯里蘭卡、伊拉克、巴勒斯坦、敘利亞和索馬利亞等。圖／美聯社

▌在馬困境：難民是非法外勞？

有別於過往難民村和難民營的形式，如今這些受聯合國保護的各國難民和申請庇護者都處在生活自理的狀況。他們絕大多數聚居在西馬半島經濟發達和工作機會較多的地區，例如含吉隆坡在內的巴生河流域（Klang Valley）、檳州、柔佛、馬六甲和森美蘭等，大多從事本國人所不屑的3D工作：危險（dangerous），骯髒（dirty）和艱難（difficult）。

由於經濟拮据，這些群體幾乎都租賃城鎮地區條件較為惡劣的公寓或商店樓上。這類型的住房因為衛生和設備欠佳，一般不受本地人青睞，因此租金較為便宜，難民和申請庇護者也就成了主要租戶。雖然馬來西亞的《移民法令》將他們視為「非法移民」，但大部分房東都會看在難民署證件，以及本國中間人每月收取部分費用代為承租，或有本地人擔保的份上，出租單位給他們。他們通常是以群居的方式生活，一個三房的單位住上十幾個人很常見，一來是分擔房租，二來是彼此有個照應，互相保護。

雖然馬來西亞歷任政府不承認他們的地位，但主管難民事務的內政部和難民署達致口頭協議，只要持有難民署證件者，移民局一般不會取締或逮捕。話雖如此，難民和申請庇護者依舊不時面對執法人員的騷擾、恐嚇甚至勒索，偶爾也發生難民證遭官員撕毀的情況。本地居民或公寓管理層有時也會因為不了解難民議題，因為一些爭執而向當局舉報，導致難民或申請庇護者被逮捕的事件也時有所聞。

由此可見，難民署處理和安置越南難民的歷史，依舊難以正面影響當下馬來西亞政府和民間對這個議題的態度。

儘管很多民眾在日常生活中都會接觸到難民，特別是在餐廳和咖啡店，卻不了解他們的身份，以為他們是「非法外勞」。即使馬來西亞已經沒有難民營，我個人還是經常被人問到「他們住在哪裡的難民營」，而必須解釋馬來西亞早已沒有難民營，難民和申請庇護者跟很多本地人一樣，在外租房。

難民大多從事本國人所不屑的3D工作：危險（dangerous），骯髒（dirty... — 難民大多從事本國人所不屑的3D工作：危險（dangerous），骯髒（dirty）和艱難（difficult）。圖為2015年，一位在吉隆坡工作的25歲羅興亞難民展示其油膩的雙手。圖／美聯社

難民幾乎都租賃城鎮地區條件較為惡劣的公寓或商店樓上。這類型的住房因為衛生和設備欠... — 難民幾乎都租賃城鎮地區條件較為惡劣的公寓或商店樓上。這類型的住房因為衛生和設備欠佳，一般不受本地人青睞。圖為2020年5月的齋戒月——也是當地疫情嚴峻之際——一位羅興亞難民在吉隆坡的租房裡祈禱。圖／美聯社

此外，歷任內政部長不時會公開提醒難民署必須盡快安置難民，以免越來越多人滯留在馬，「製造麻煩」。主要原因是：

馬來西亞政府由始至終都從「國家安全管控」的角度看待問題，不了解難民需要人道保護的道理。

我在和內政部官員交涉的過程中，經常聽到的問題就是「為什麼以前可以安置那麼多越南難民到西方國家，現在不行？」，而必須解釋不同的時空背景，西方國家如今重心都放在情況更為嚴峻的中東和烏克蘭難民身上。

馬來西亞政府對難民議題缺乏認識和共識，最明顯表現在過去幾年，不同部會的人公開發表彼此相左的看法。儘管不在其權限範圍內，看守外交部長賽夫丁阿都拉（Saifuddin Abdullah）仍然多次表示會研究給予難民工作權的可能性。相反的，看守內政部長韓查再努丁（Hamzah Zainuddin）素來形象鷹派，曾連番幾次批評難民署「亂發難民證」，不與政府分享相關數據和資料，「導致無證移民問題日益嚴重。」

最令人側目的是隸屬首相署的國家安全理事會總監羅茲沙亞（Rodzi Md Saad）在9月以「涉及國家安全，避免外國干預」為由，建議關閉難民署在馬辦事處，交由當局自行管理無證移民、難民和尋求庇護者，並相信政府單位能勝任。

羅茲沙亞還表示，除了吉隆坡，難民署在新山和北馬的辦事處都應該被關閉，這顯得他一知半解。因為他所提及的新山和北馬辦事處，其實是難民署和一些非政府組織配合開設的社區中心，為已經向難民署登記的當地人士服務，難民署不參與實際運作和管理，也不是所謂的外地辦事處（field offices）。

馬來西亞政府由始至終都從「國家安全管控」的角度看待問題，不了解難民需要人道保護... — 馬來西亞政府由始至終都從「國家安全管控」的角度看待問題，不了解難民需要人道保護的道理。圖／美聯社

▌沒了難民署，政府做得了難民工作嗎？

馬來西亞剛於10月解散國會，投票日訂在11月19號。姑且不論目前的看守政府是否真的要關閉難民署，相關的部會——尤其是內政部——其實並沒有管理難民事務的機制、能力和技術。

馬來西亞雖然收容難民的歷史長達將近半個世紀，歷任政府卻從未實質參與難民的註冊、甄別和保護工作。儘管從2017年開始，內政部和難民署共同成立了一個聯合工作隊（Joint Task Force），一些政府官員旁聽難民署人員的甄別面談，從中學習；難民署也舉辦培訓課程，講解《難民公約》的內容，但成效不大，主要原因是官員難以消化一些複雜而違反他們信仰的條款。

例如《難民公約》規定因為政治、宗教、種族、國籍和屬於社會上特定群體的因素，而可能面對原居國或慣常居住的國家迫害的人，應該受到另外一個國家的保護。然而，難民群體當中，不乏馬來西亞的宗教保守社群所不能認同的性別弱勢，例如同性戀、跨性別，雙性人或愛好易裝者，本國主流遜尼派伊斯蘭教所不能接受的什葉派（譬如伊朗人和阿富汗的哈扎拉人），被視為「異端」的阿瑪迪（Ahmadiyyah）信徒，甚至穆斯林脫離伊斯蘭教，成為無神論者或改信其他宗教。

以上，按照當局過往處理難民事務的歧視態度，試問若碰到相對保守的穆斯林官員，是否能公正不阿地審核申請庇護的案子呢？

另外，內政部的目的是希望透過雙方合作，建立互信，然後從難民署那裡取得難民的資料。但馬來西亞政府依舊不願意簽署《難民公約》，內政部官員也從未停止騷擾甚至逮捕難民和申請庇護者，若難民署貿貿然交出受保護者的個資，一旦發生侵權行為，難民署在國際上將會信譽掃地。

也是自2017年起，內政部自行硬推難民資訊追踪系統（Tracking Refugees Information System, TRIC），要求所有受難民署保護的人士登記，以便政府發給所謂的本國難民證（MyRC）。但TRIC這家公司的主席阿基爾（Akhil Bulat）是前政治部（Special Branch）主任，曾負責收集和監督國內情報——這說明政府無法擺脫舊思維，依舊把難民當作國家安全的威脅。例如MyRC網站「關於我們」的部分就寫得很清楚：

「正確和準確登記，可以避免他們（難民）對馬來西亞公民和馬來西亞造成危險和威脅。」

再者，MyRC除了提到難民可以安心工作外，也不提其他權益，例如就醫和就學，這和承認難民的國家所給予的保障相距太遠。再加上這是一個有第三方參與的企業，難民署基於為受保護者保密的原則，從未鼓勵難民和尋求庇護者接受TRIC的「保護」。