見死不救的決斷：阻止「緬甸內戰化」東協怎麼解？

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文／馮嘉誠（The Glocal 香港國際問題研究所東盟研究主任）

緬甸政變持續至今，軍、民之間的衝突已經走進白熱化的階段。無論是民間的「公民不合作運動」、代表一群被撤銷議席的全國民主聯盟（NLD）國會議員團體的「聯邦議會代表委員會」（CRPH）平行政府、還是大開殺戒的緬甸軍隊及警察，都無意作出任何形式的讓步。隨著CRPH承諾保障國民的「自衛」權利，反對派與軍政府「國家領導委員會」（國領委，SAC）相繼爭取不同民族地方武裝團體（民地武）的支持，雙方各自施展渾身解數發揮外交影響力杯葛對方陣營等，上述一切意味著緬甸軍民之間徹底破裂——在可見的未來，雙方的傷亡數字只會不斷增長，緬甸風波不會就這樣平息。

緬甸身為東南亞國家協會（東協）的成員國之一，東協在這場緬甸政變的角色備受國際社會關注。不論是中國、美國、俄羅斯以及歐盟，他們都先後揚言支持透過東協化解危機。不管這些強國或區域組織有否公開譴責緬甸政變、有否針對軍隊領袖進行經濟制裁，他們都異口同聲認同東協在事件中的「區域責任」，實為難得可見的共識。

不過，責任歸責任，能力歸能力。過去有不少論者懷疑東協在處理區域事務上，總因為「不干預內政」（principle of non-interference）原則綁手綁腳，永遠無辦法阻止成員國的「內政」問題。也有說法質疑，東協成員國的政體開放程度不一，越南、汶萊、柬埔寨、寮國打壓公民的政治權利，就算是新加坡、馬來西亞、印尼、泰國、菲律賓都偶有發生人權爭議。所謂「五十步笑百步」，東協國家自然避免高舉「人權」、「民主」旗號為自由主義者搖旗吶喊，不然日後批評者亦可借此反咬威權政體一口。東協強調「共識」與「協商」機制共同管理區域事務，要通過捍衛緬甸民主機制的方案，難上加難。

像是東協在3月2日舉行的外長級非正式會議商討緬甸當前局勢，會後的聲明，就充份反映了以上尷尬局面。

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會議舉行前兩日，緬甸才出現讓人震驚的流血事件，顯示軍警部隊檢討過去「克制」策略，大膽公開使用實彈攻擊示威者，導致一天內有至少十八人死亡。在東協會議前夕，新加坡外長維文（Vivian Balakrishnan）表示政府對緬甸安全部隊使用致命武器感到「震驚」（appalled），再三呼籲緬甸軍方施展最大力度的克制，即時採取任何方法為事件降溫。

新加坡總理李顯龍同期接受英國媒體《BBC》訪問，形容緬甸政變是一個「巨大的倒退」（enormous step-back），軍警向平民動用致命武力亦是「不能接受」（unacceptable）及「災難性」（disastrous）。2月28日，印尼外交部亦發聲明對緬甸局勢表達「深切關注」（deeply concerned），要求安全部隊避免使用武力，防止事態惡化。

儘管新加坡和印尼的外交辭令明顯衝著緬甸國防軍而來，但東協非正式會議的主席聲明卻溫和得多。聲明說明東協成員國對緬甸事態表示「關注」，並強調「所有單位」（all parties）停止使用更多武力，以及實施最大程度的約束。聲明亦呼籲所有相關單位必須透過具建設性的對話機制，以及務實的和解方法，化解這場衝突。對東協團結打擊最深的，是聲明間接承認了成員國之間出現明顯分歧。聲明第九項提出：

東協聲明放棄直接使用「我們」，而是選用較婉轉的「有聲音」，反映有部份成員沒有就相關問題表態，甚至是拒絕公開支持相關呼籲。

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緬甸民眾處於水深火熱，示威者們舉起「我們需要R2P」的標語，示意國際社會負上「保護責任」（Responsibility to protect），向緬甸軍隊施行武器禁運、或是更高級別的武力介入。另一邊廂，東協卻連如何回應軍事政變，竟然都弄得束手無策，難怪會引來批評。讓人擔憂的是，正當東協成員一致以為「對話」、「協商」能夠協助緬甸帶返「正軌」，但據報緬甸軍政府的外長溫納貌倫卻對東協會議感到煩厭，更表示未來不會參加類似的非正式會議。

東協成員一邊呼籲緬甸各方停止使用武力，共同尋求和解之道，但偏偏有成員國和應緬甸軍政府的官方活動，配合敏昂萊急需爭取的認受性。3月27日，緬甸國防軍舉辨閱兵儀式紀念「軍人節」，泰國、寮國、越南各自派出代表參與儀式，仿佛對國防軍隊過去的暴行視而不見。

讓人尷尬的是，緬甸軍警同日在大小各地進行更大規模的血腥鎮壓，事件導致最少141人死亡。泰、寮、越參加活動，便猶如為軍隊暴行背書一樣。過去幾週，泰國軍隊更被指向緬甸軍警提供米飯，並阻止緬甸克倫族難民跨越邊境避難。東協內部的種種不協調，使整個組織就似照著鏡子的豬八戒一樣，兩面不是人。

但我們必須承認——東南亞國家建立東協機制的初衷，目的便是捍衡國家主權，確保這些內部脆弱的「後殖民國家」能夠集中資源建設國內政經制度，締造政治安全——正因如此，東協的制度及架構永遠只能圍繞成員國政府之間的「共識」而走，即使是經濟合作上出現較具彈性的「東協減Ｘ」執行方式，前題仍是所有成員國原則上認同該合作框架的方向，僅容許部份還未準備進一步融合的成員稍後加入而已。

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基於東協成員國的政經體制與國內秩序存有分歧，要東協推動「保護責任」，打正旗號動用軍事壓力逼使緬甸軍隊讓步，機會微乎其微。過去五十年，東協菁英一直標榜自己「合一於多元」（unity in diversity），基本上徹底否定任何威逼行為能夠帶來實質的建設性效果。除非成員國自己的領土安全遭到鄰國威脅，刀槍劍戟、經濟封鎖、圍堵杯葛，都只會激化矛盾對立，從不是合適的工具解決成員國的內部問題。

馬來西亞和印尼曾經建議組織一支統一的「東協維和部隊」（ASEAN Peacekeeping Force），藉此展現東協具備足夠能力展現其「政治及安全共同體」的面向，同時能夠滿足國際社會對「保護責任」規範的要求。不過，此一建議到目前為止仍然見樹不見林，既要滿足人道責任，又要符合主權原則，要商議具體執行方法恐怕遙不可及。在主權原則面前，更多成員國寧願選擇對等、獨立、平起平坐的網絡形式合作。

不過，東協不支持強硬路線，並不等於成員國無法介入緬甸局勢。畢竟，東協與中、美等區域強權不一樣，近年在國家安全問題上較少構成具體威脅。東南亞國家強調「建設性對話」、彼此共同享有被殖民的歷史陰影、以及公開拒絕侵犯別國主權的友善形象，較能令緬甸當局放下戒心。「建設性對話」並非縱容或綏靖政策，成員國在會議中還是會「坦誠地」評價軍政府的所作所為，以及有關行為對東協集體要付出的種種代價。唯一不同的，是這類群眾壓力不會伴隨著物質上的杯葛行動。

正因如此，即使預見印尼及新加坡代表會在3月18日的東協防務會議上借機「關注」緬甸局勢，緬甸政變領袖、國防軍總司令敏昂萊還是堅持出席會議。縱然他片字不提政變問題，但出席已經是一種表態了。敏昂萊的個人網誌上載了上月「國領委」的外交政策委員會會議，部份內容也強調「當務之急要與鄰近國家關係更上一層樓」，當中特別點名要加深與東協關係。

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根據東協與緬甸交往的往績，緬甸會否願意向東協妥協，需要視乎國內情勢及人事佈局。2000至2003年間，緬甸軍政府「國家和平發展委員會」（國發委，SPDC）領袖丹瑞消滅體制內大量政敵，重用情報系統猛將、立場（相對）溫和的欽紐與翁山蘇姬談判及協調，對東協展現相當友善的一面，讓東協能夠發揮「建設性對話」的作用，成功遊說緬甸推動「民主藍圖」，修補國內外的緊張局勢。2008年特強氣旋風暴「納爾吉斯」吹襲緬甸，丹瑞堅拒西方國家提供援助，以防後者伺機發動政權更迭，反而是接納東協的醫護團隊介入，向受災平民提供援助。2019年，受制於羅興亞問題，歐美國家與翁山蘇姬關係急速惡化，反而促使全民盟政府邀請東協負責協調羅興亞人的返鄉措施，向後者提供人道支援。

事實上，東協這次處理緬甸危機中，已經展現出有別以往的主動性。2014年泰國軍隊同樣發動政變，但東協卻未有發聲明回應，甚至很快便接受了軍政府的合法地位。相反，東協外長在2月1日已即時發出聲明回應緬甸政變，印尼更主動進行斡旋工作，而它與新加坡更尚未承認緬甸軍政府的合法地位，有別過往做法。

緬甸危機惡化導致傷亡數字急遽上升，反而逼使態度保守的東協成員國開口發表「深切關注」，印尼總統佐科威和馬來西亞首相慕尤丁亦提出召開「緊急」高層會晤，協助緬甸重返正軌。新加坡外長維文上週亦展開穿梭外交，訪問汶萊、馬來西亞和印尼，有意推進會議進程。

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論者或許會質疑東協強調互信的手法，對化解緬甸危機帶來甚麼實質幫助。參照往績，西方國家對緬甸採用強硬制裁方法，卻同樣無法阻止軍隊大規模打壓民眾的舉止。緬甸國防軍副總司令梭溫（Soe Win）在政變後，曾與聯合國秘書長緬甸問題特使通話，同樣釋放出此等「制裁無用」的信號。

再者，緬甸國防軍的地位源自其「維護國家主權完整」的歷史定位，如果他們輕易屈服於西方國家的壓力，只會斷送其僅餘無幾的合法性。因此，強硬制裁不見得是取勝的不二法門。

筆者希望強調一點，單憑「建設性對話」，還是一面倒鼓吹「制裁、介入」，都無法凝聚足夠壓力，一夜間改變緬甸軍隊行為。沒有國際社會的杯葛，東協的「建設性對話」便顯得沒甚價值；沒有「建設性對話」，緬甸軍隊便難以尋覓下台階，隨時逼入窮巷，拼死反撲。與此同時，沒有國內CDM、CRPH與反政變的民地武共同抗擊，國際社會的介入亦毫無合法性可言。三方唯有相輔相成，才可平息這場風波。

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