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腳踏美中兩條船:東南亞「維持中立」的戰略平衡,能撐多久?

2023/05/02 莊嘉穎

美中競爭近來不斷升溫,而身處在兩大國角力下的東南亞國家/東協(ASEAN),可以...
美中競爭近來不斷升溫,而身處在兩大國角力下的東南亞國家/東協(ASEAN),可以如何維持中立、不選邊站的立場? 圖/路透社

自2023年初以來,中國在直接對外往來方面,顯然變得非常積極。不但恢復了新冠狀疫情前的平凡外交往來,甚至超越了以往的頻率。馬來西亞首相、新加坡總理、西班牙首相、德國總理、法國總統、巴西總統、以及歐盟委員會主席,紛紛前往中國訪問;中國國家主席習近平,也前往莫斯科與俄羅斯總統普丁會面。另外,北京也對俄國和烏克蘭提出十二點立場、推動伊朗和沙地阿拉播重新建交,提出以「兩國方案」促成以色列和巴勒斯坦和解,以尋求外交重大突破。

然而與此同時,中國對鄰近區域的施壓並沒有減少,而東南亞諸國與中國的摩擦,在很大程度上,也必須放置在整個區域與中國張力提升的脈絡下來理解。回看去年至今,這類「衝突」與「摩擦」包括:2022年底,中國解放軍轟炸機,兩度在鄰近日本和南韓的空域,與俄國戰略轟炸機進行聯合巡邏。在台灣總統蔡英文與美國眾議院議長麥卡希在美國加州會晤後,中國對台灣進行的大型軍演,就更不必提了。中國官方船隻在受爭議的南海,用軍事激光設備對付菲律賓海巡船,導致在船橋操作船隻的船員一度失明。越南海巡和中國海警雖然於2023年初在北部灣進行過聯合巡邏,不過越南與中國官方船隻在3月仍出現幾起在海上對峙的事件。

中國在外交和軍事活動軟硬兼施的手法背後,應該是希望正面應對北京自認現在正面對的巨大外來挑戰。在中國實施兩年多的清零政策之下,北京大幅度降低了與外界的接觸,尤其是政府高層交流。因此開放後,中國更積極互動、重新建立關係,是理所當然也可以理解的行為。

那麼北京面臨的「巨大外來挑戰」是什麼?其中,引人關注的發展是,在今年的「兩會」上,習近平和新任的中國外交部長秦剛分別公開表示,認為:美國正帶領「西方」國家「遏制、圍堵、打壓」中國。「兩會」是落實習第三任人事佈局和政策方向的場合,所以中國以上的一系列行為,可以算是嘗試「突圍」的舉動。而中國之所以向外拉攏和施壓,也與美國脫離不了關係——美國或許認為中國企圖修正現有的國際秩序,所以對中國採取經濟制裁、科技管控、提升進口關稅等,這一些制裁與措施這對中國而言,就是美國要對付和阻止中國發展。

在美中競爭不斷升溫的情況之下,也可見星馬政治領導在中國「兩會」結束後不久,就出訪中國設法提升合作,這似乎代表這兩國與其他印太和東南亞國家一樣,無法逃脫大國升溫中的競爭和緊張關係,以及在美中之間找到出路的困難。

以上這些發展或許也表現了全球化的退潮下,作為曾經的受益者,所面對的困境。

圖為在4月接連訪中的新加坡總理李顯龍(左)與馬來西亞首相安華(右)。 圖 / 新...
圖為在4月接連訪中的新加坡總理李顯龍(左)與馬來西亞首相安華(右)。 圖 / 新華社

▌從星馬領導人訪中,看全球化退潮的陰影...

新加坡、馬來西亞等許多東南亞國家,可以說是過去二、三十年全球化的受益者。他們因為長期把自己的經濟建立在全球產業鏈和價值鏈上,所以成功促成長期的經濟穩定成長。他們以吸取來自美國、歐盟、日本等地的外來投資和科技——在當地製造零件,再外銷到中國主裝;或者從中國進口配件,在當地進行加工,然後再外銷的方式——從中建立價值和賺取利潤。這樣的生產過程不止刺激經濟,也提供了就業機會,促使平均收入的提升,這也是新、馬等國希望能夠維持的現狀。

新加坡和馬來西亞政府之所以在中國解封不久後,如此積極向中國示好,無疑是為了保住現有的經濟利益、勸中共領導在台海和南海等領土爭議以及軍事等安全議題上,保持冷靜和自我克制。新加坡總理李顯龍訪中期間,除了進一步的經濟合作、將新中關係提升為「全方位高質量的前瞻性夥伴關係」外,更表示希望美中之間可以互相諒解,重新找到建立合作的默契,以確保全球機制不會退化。馬來西亞首相安華則推動包括貿易和投資的馬中合作方案,也討論雙方在南海領土上的爭議。

與許多東南亞政府一樣,新馬兩國也同時希望與美國和其他發展經濟體維持良好的合作和互動。畢竟,中國的經濟影響再大,也只代表了近幾十年經濟動力的一部分。因此,新、馬和其他區域政府高層,近年來也多次與美國、歐盟和日本政府領導會面,推動經濟合作。

事實上,東南亞國家在冷戰結束後,也相當看好美國在區域扮演穩定局勢的角色。美國因為在區域內沒有領土糾紛,所以發生直接衝突的可能性較小。對美國來說,在東南亞主要希望維持區域穩定和秩序、守住龐大的投資和貿易,以及確保東北亞盟國,日本和南韓的運輸和交通安全,避免他們通往印度洋、中東和歐洲的經濟命脈、能源供應和通訊網路被干擾或中斷。類似保守的戰略目標,雖然可能讓中國感覺到一定的阻力和約束,但是相當符合東南亞政府的胃口。

中國與東南亞國家有南海領土爭議,也曾和相關國家發生過對峙。圖為4月21日,菲律賓...
中國與東南亞國家有南海領土爭議,也曾和相關國家發生過對峙。圖為4月21日,菲律賓海岸警衛隊在聚光燈的指引下,把物資送往菲律賓聲稱具有主權的東北礁。 圖/美聯社

新加坡歷任政府尤其在意美國在東南亞維持積極的政治和安全參與。除了之前討論的考量,新加坡朝野雙方都自認本身是華裔為多數的社會,與鄰國馬來西亞和印尼以巫裔為主的社會有明顯差異,若跟中國關係過於接近,可能因為族群議題,引起鄰國的懷疑。因此,新加坡與美國在安全和軍事上合作,可以減低不必要的摩擦,不會被鄰國認為是中國經過族裔和文化在東南亞施展勢力的「第五縱隊」。菲律賓和越南因為與中國有領土爭端,所以與美國有軍事和安全方面的往來,也一樣提供了一定的保障。這些東南亞國家與美國的安全合作,在2000年過後有明顯的升級。

以上政策背後最關鍵的前題是:

美中在全球化經濟互賴的環境下,可以接受、甚至鼓勵東南亞和其他亞洲國家深化與彼此的關係,建立更多元的經濟、政治、安全和軍事合作。美中之間這種互信和默契,在雙方多年的博弈下早已不存在。

美國主流輿論目前認為,當年在中國改革開放的氣氛下,扶持中國成為「負責任的利益相關者」是極大的錯誤,而中國國家領導和民眾更覺得美國是中國進一步發展、變成世界經濟和軍事強權的最大阻力。

圖為2022年8月22日,美國和印尼共同舉行年度聯合軍事演習,這場演習裡首次有澳...
圖為2022年8月22日,美國和印尼共同舉行年度聯合軍事演習,這場演習裡首次有澳洲、日本和新加坡等國加入,希望共同應對中國在印度洋—太平洋海域的勢力。 圖/美聯社

▌東南亞「維持中立」有何挑戰?

在更具競爭性的環境下,中國包括鄰國在內的不同國家尋求合作,是為了沖淡美國的影響力。北京推動的「一帶一路」、「全球安全倡議」和「全球文明倡議」,企圖增加中國在各方面的影響力,相對削弱北京認為華府給它帶來的實質和淺在威脅。美國積極加深盟友關係,強調民主制度與威權體制的差異,限制科技和技術轉移,是為了鞏固自己支持的國際秩序,避免被中國掏空。在這樣緊張的去全球化的氛圍下,與某大國加強關係,反而會被其競爭者懷疑動機。

新馬領導人訪中,也很難逃脫這個大環境所產生地張力。假如幸運的話,新加坡、馬來西亞和其他國家或許暫時還有機會從中操作,利用中美角逐從中獲益,得到美中雙方為了拉攏而提供的好處。不過這種樂觀的遠景,在大國博弈深化的情況下,較難維持長久。剩下的,只會是美中雙方為了要阻擋和干擾對方而製造的壓力。到時候,連維持「中立」、「不選邊站」的空間都會縮小。因此,不向某一方靠攏,很可能被那一方,甚至雙方,認定是反對自己的立場,而成為施壓的目標。

因此,如新加坡和馬來西亞等東南亞國家,當前需要考慮在還有活動空間的時候,如何充分利用機會,盡量維持自主性。若不想變成某大國的附庸,光勸大國避開衝突、設法討好該國領袖是遠遠不足的政策,在大國競爭的影子下,甚至顯得相當消極。

圖為2015年,中國國家主席習近平訪美,右為當時仍是副總統的拜登。 圖/美聯社
圖為2015年,中國國家主席習近平訪美,右為當時仍是副總統的拜登。 圖/美聯社

或許更需要思考的是,如何與現有的合作夥伴鞏固關係,建立更多元的合作方案,也同時尋找更多不同的合作機會,讓區域與更多夥伴有利益重疊,讓更多國家和中美雙方有原因珍惜區域的自主,設法降低大國設立勢力範圍的意願。例如,除了提升經濟合作以外,或許可以考慮讓如歐盟、印度、日本、南韓、甚至台灣在提供特定區域公共物品上,直接參與區域合作機制的管理和監督,而不只是扮演觀察者或對話的角色。相關合作項目可能包括跟供應鏈相關的航海和航空安全、資安、知識產權、環保、勞工權益、食安、能源安全等,不過東南亞國家就必須接受在行為上,會有某程度的規律。

對東南亞國家而言,在美中競爭加劇的環境下,要能夠維持自主,必須盡快整頓區域合作機制。現有的東協(在東南亞以音譯為「亞細安」),本身因為機制設計的緣故,強調對話和降溫,而不是主動創造和維持合作。這一點,從東協面對緬甸政變和內戰的癱瘓,就已經非常顯著。在美中角力中,東協成員國之間的分歧所造成的分裂現象,再明顯也不過。要建立區域自主性,要有足夠東南亞國家願意在美中以外,更新合作機制,這可能是改革東協,也可能是尋找新夥伴,建立可以協助區域合作的制度。

關鍵在於東南亞國家有無足夠的時間和意願,去嘗試新的合作模式。無論是改革,或者是創新,即便有意願,還是務必解決國與國之間合作的協調和集體行為困境。既使有多國同意合作,但怎樣去進行、如何讓參與者接受成本、風險和受益的不同分配,往往會出現異議,甚至爭執,使合作最後無法成行。在面對美中大國的疑慮或阻力下,希望推動合作,當然更為困難。但是,若無法在這些議題方面找到突破,那要在大國競爭下,希望守住自己的利益和主體性就更加堅難。

4月12日,緬甸軍方空襲西北部實皆省,造成大約100人死亡,圖為扛著傷患撤離的人...
4月12日,緬甸軍方空襲西北部實皆省,造成大約100人死亡,圖為扛著傷患撤離的人民防衛軍(PDF)。 圖/歐新社

▌東南亞的戰略方向與魄力?

中國「清零」政策取消和兩會結束後,與美國的大國競爭似乎進入了一個新階段。美中雙方對於建立與鞏固外交關係、在聯合國和其他國際機制內確立各自的地位、利用包括貿易和投資等經濟工具施展勢力、對科技管控和操作、以及軍事發展和部署,都變得比以往更為積極,競爭的議題和範圍也擴大。這是任何國家都無法逃避的國際環境。多國領導人,無論是出訪中國,還是接待中國、中共高層,或與美國官員見面,都是試圖瞭解和掌握當下需要面對的現實。

面對一個更帶有競爭和不確定性的世界,美中以外的不同國家還在掌握狀況中。對歐盟及其成員國而言,他們與美國有長久的密切合作,也會更關注俄國在其周邊發起對烏克蘭的侵略戰爭,因為本身的龐大經濟資源,與中國距離也比較遠,或許在外交和戰略上更有彈性的本錢。中南美、非洲和太平洋國家,由於不在美中競爭的中心,加上地理位置,也可能有多一些喘息的空間。日本、南韓、澳洲,由於是美國盟國與長期戰略夥伴,有安全各自考量,對當下中國的顧慮,會更有意願加強與美國的合作。

至於一樣處在中國附近的東南亞諸國,包括新加坡和馬來西亞,仍在拿捏如何處理帶有諸多爭議的區域環境。他們長期認為可以避開美中競爭,覺得大國角力與自己無直接關係,甚至可以以投機的心態從中獲得好處,以為美中緊張只會是短期的現象,所以認定可以「不選邊」、「維持中立」。

然而,現在區域情況對這種選項的容忍度明顯降低,對美中兩大國同時表示善意,最多只能暫時穩住雙邊關係。就如菲律賓這幾任政府不斷在美中之間環繞,試圖找到即可以堅持立場,又可以與大國同時維持兩好關係的政策,但是始終只能反反覆覆,一下向中國追求合作,遠離美國,一下又倒退。因此,東南亞諸國更需要找到的戰略方向,確保自己的長遠利益和對印太局勢的影響。不過就現況而言,東南亞諸國似乎沒有魄力朝這個方向前進。若美中競爭繼續升溫,而東南亞諸國有無法採取主動的話,「不選邊站」可能就變成更惡劣的「被選邊站」,大幅度減少這些國家的自主空間。

東協諸國會找得到自己的戰略方向嗎?圖為2022年11月,出席東協峰的的各國領導人...
東協諸國會找得到自己的戰略方向嗎?圖為2022年11月,出席東協峰的的各國領導人。 圖/美聯社


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莊嘉穎

莊嘉穎現任新加坡國立大學政治系副教授。研究領域跨越國際關係、比較政、政治社會學等領域,對同盟結構、政治制度轉型、爭議政治、外力介入、亞洲安全、中國外交和中美關係等專題。曾擔任哈佛燕京學社訪問學人、International Studies Review副編輯、National Bureau of Asian Research旗下Maritime Awareness Project國際諮詢委員,東西方中心(East-West Center)亞洲學人、國際暨戰略研究中心(CSIS)研究員。​ ​ 學術著作在《世界經濟與政治》、Asian Security、China Quarterly、Contemporary Southeast Asia、East Asia Forum、 European Journal of International Relations、International Security、Security Studies、The National Interest以及《二十世紀中國》等刊物發表。專書《External Intervention and the Politics of State Formation: China, Thailand, Indonesia – 1893-1952 》(劍橋大學初版社,2012年)榮獲國際研究學會(International Studies Association)國際安全研究組(International Security Studies Section)2013/4年度最佳圖書獎。

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