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哪怕俄軍挑起大戰?東南亞諸國「裝死外交」的顧忌

2022/03/31 鄧世軒

在烏俄戰爭上,大多數東南亞國家態度相對保守。本文選取其中三個與俄羅斯關係較友好的...
在烏俄戰爭上,大多數東南亞國家態度相對保守。本文選取其中三個與俄羅斯關係較友好的東協國家——緬甸、越南和馬來西亞——試圖分析他們過去與俄羅斯在軍事與能源等合作,會如何影響他們在烏克蘭局勢上的表態。圖為2014年的APEC領袖峰會上,「穿上皇帝服裝的普丁」。 圖/騰訊截圖

「東南亞諸國的『不站隊外交』?」

因應烏克蘭局勢的惡化,聯合國召開了40年來首見的緊急特別會議。歷經三天的發言,最終3月2日在141個國家「贊成」,俄國、白俄羅斯和北韓等5國「反對」,中國、印度、伊朗等35個國家棄權之下,壓倒性通過了譴責俄羅斯侵略烏克蘭的決議。對於本次決議的結果,東協(ASEAN)國家除了寮國和越南「棄權」之外,都在決議中投下了「贊成票」。

雖然大多數東協國家都在聯合國「贊成」譴責俄羅斯侵略烏克蘭,但如果仔細閱讀東協各國發出的外交聲明卻能發現,除了新加坡之外,東協各國有意在措辭中保持中立,尤其避免提及俄羅斯。但中立背後究竟是東協一貫的「不干涉立場」,抑或東協對戰爭局勢出現分歧?不少觀察者都留意到,大多東協國家在烏克蘭局勢的表現相對冷淡,有的認為俄羅斯是東南亞最大的武器供應國、東協國家因此不願得罪;但也有分析認為不用過度誇大雙方的軍事合作,因為東協政治菁英對強人總統普丁——一位可以與美國主導的世界秩序對抗的人——具一定好感。

本文選取其中三個與俄羅斯關係較友好的東協國家——緬甸、越南和馬來西亞——試圖分析他們過去與俄羅斯在軍事與能源等合作,會如何影響他們在烏克蘭局勢上的表態。

需要說明的是,雖然在聯合國譴責俄羅斯入侵烏克蘭的議案表決中,緬甸代表團投下「贊成票」,但那是由聯合國所承認的翁山蘇姬政府代表團投下的。但目前在緬甸實質掌權的軍事委員會與聯合國代表團的態度不同,如今的緬甸是東協國家之中唯一公開支持俄羅斯入侵的政府。

俄羅斯入侵烏克蘭至今一個多月,造成無數平民死亡。以東協各國的立場而言,雖然大多數...
俄羅斯入侵烏克蘭至今一個多月,造成無數平民死亡。以東協各國的立場而言,雖然大多數東協國家都在聯合國「贊成」譴責俄羅斯侵略烏克蘭,但如果仔細閱讀東協各國發出的外交聲明卻能發現,除了新加坡之外,東協各國有意在措辭中保持中立,尤其避免提及俄羅斯。 圖/法新社

2021年10月28日,普丁與東協各國的視訊峰會。峰會前夕,東協宣布將緬甸軍方敏...
2021年10月28日,普丁與東協各國的視訊峰會。峰會前夕,東協宣布將緬甸軍方敏昂萊排除在峰會之外,被激怒的緬甸因此拒絕派代表出席。 圖/美聯社

▌緬甸:和俄羅斯是互相力挺的好友?

俄羅斯是當前緬甸軍政府在國際上少有的朋友。東協國家之中,唯有緬甸軍政府清晰表態支持俄羅斯入侵烏克蘭的行動:

「俄羅斯捍衛主權是正確的做法,這也向世界展示其作為世界大國的形象。」

2021年2月1日緬甸發生政變後,俄羅斯是首個公開承認軍政府合法性的大國,更是少數幾個在國際平台上為軍政府辯護的國家之一。軍政府領導人緬甸國防總司令敏昂萊(Min Aung Hlaing)親俄立場鮮明,在奪權前曾六次訪問俄羅斯,政變後更宣稱俄羅斯是一個「真正的朋友」。同樣,俄羅斯也重視與緬甸軍政府的關係,國防部長紹伊古指緬甸是俄羅斯在東南亞和亞太地區「久經考驗的戰略夥伴和可靠盟友」。

俄羅斯在緬甸的利益關切主要圍繞在軍事方面,尤其將政變視為加強其對緬甸軍售的契機。過去礙於西方國家的武器禁運,緬甸主要的武器進口對象是中國和俄羅斯。根據斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)今年3月發布的《2021年國際軍售趨勢報告》顯示,2017-2021年間中國是緬甸最大的武器進口國,約佔36%;俄羅斯排名第二,約佔27%。俄羅斯主要向空軍軍售,在這期間,緬甸的30架戰鬥機裡面有20架來自俄羅斯。

2月18日,緬甸克耶邦遭空襲,就算是平民也成了軍方的攻擊目標。一名當地救援人員表...
2月18日,緬甸克耶邦遭空襲,就算是平民也成了軍方的攻擊目標。一名當地救援人員表示,軍方在空中和地面展開的攻擊與為二戰以來最嚴重密集。聯合國為此也譴責持續為軍方提供武器、用以鎮壓平民的中國和俄羅斯。 圖/路透社

3月27日,緬甸舉行第77屆閱兵儀式,圖為敏昂萊。 圖/美聯社
3月27日,緬甸舉行第77屆閱兵儀式,圖為敏昂萊。 圖/美聯社

有分析認為,敏昂萊的親俄傾向是試圖減少緬甸對中國的軍事依賴,俄羅斯也希望通過武器交易加強和緬甸軍方的關係。因此政變以後,俄羅斯拒絕制裁軍政府或暫停軍事領域接觸的行動,也對聯合國人權專家停止軍售予緬甸的呼籲置之不理,還高調反對單方面制裁緬甸。甚至,俄羅斯還加大了對緬甸的武器出口和軍事技術合作。

此外,俄羅斯與緬甸軍方之間過去存在密切的聯繫。俄羅斯向緬甸軍方提供培訓和獎學金,2018年約有600名緬甸軍人在俄羅斯學習。政變發生後,雙方還加強了會晤,俄羅斯國防部副部長福明(Alexander Fomin)在2021年政變發生不久後的3月26日,力排眾議出席緬甸軍人節的閱兵儀式;同年6月,軍政府領導人敏昂萊也訪問俄羅斯,出席第9屆莫斯科國際安全會議,並與俄羅斯國防部長和安全會議秘書會面;同年8月,俄羅斯副防長與緬甸武裝部隊總參謀長進行會談。

由此來看,俄羅斯是被孤立的緬甸軍政府少有的盟友,緬甸軍政府也高度倚賴俄羅斯的武器支持,因此緬甸軍政府在本次烏克蘭局勢中力挺俄羅斯也毫不意外。

此外,俄羅斯與緬甸軍方之間過去存在密切的聯繫。圖為緬甸在2020年9月參與俄羅斯...
此外,俄羅斯與緬甸軍方之間過去存在密切的聯繫。圖為緬甸在2020年9月參與俄羅斯的聯合軍事演習,其他參與國家包括白俄羅斯、中國、巴基斯坦和亞美尼亞。 圖/美聯社

▌越南:俄羅斯的傳統盟友?

若說緬甸是俄羅斯新近的盟友,那麼越南則是俄羅斯在東南亞的傳統盟友。緣於意識形態的親近,越南在軍事、能源、貿易等方面都與過去的蘇聯及今天的俄羅斯有密切的合作。當前越南政府與俄羅斯的關係可以追溯到1950年1月蘇聯在北越設立大使館。兩國關係的高峰期是在1978年越柬戰爭爆發、中共切斷對越南的援助以後,越南外交出現「一邊倒」的親蘇政策。

兩國合作首先反映在軍事方面,越南接受俄羅斯提供的大量武器裝備及人員培訓。1978年11月雙方簽訂《蘇越友好合作互助條約》,蘇聯以經濟及軍事援助換取越南海空軍基地的使用權。在武器軍備上,美國在2014年以前對越南實施武器禁運和制裁,以至於俄羅斯是越南武器最大的供應國,越南軍隊約有九成俄製武器。

據《2021年國際軍售趨勢報告》透露,儘管近十年的份額有在減少,但越南在2017-2021年間仍有56%的武器進口來自俄羅斯。過去10年裡,俄羅斯對越南軍售的項目包括「基洛」級柴電攻擊潛艇、「獵豹」級護衛艦、「狼蛛」級護衛艦等。兩國最近一筆的大合同於2019年簽署,價值3.5億美元,俄羅斯向越南提供了12架雅克-130先進噴氣教練機/輕型戰鬥機。兩國軍隊更是保持緊密的對話和各級接觸機制,包括在東協國防部長會議暨擴大會議框架內的合作。

1973年,在俄羅斯軍事學校學習的越南學生參觀列寧紀念博物館。 圖/美聯社
1973年,在俄羅斯軍事學校學習的越南學生參觀列寧紀念博物館。 圖/美聯社

在南海爭議上,中國一直以「九段線」主張為主。圖為2017年衛星拍攝到的永暑礁。永...
在南海爭議上,中國一直以「九段線」主張為主。圖為2017年衛星拍攝到的永暑礁。永暑礁原是南沙群島中部的一個岩礁,後來因為中國的填海計劃(建造機場和碼頭等),而成為南沙群島中的第三大島。 圖/美聯社

其次,能源產業亦是兩國重要的合作項目。自80年代開始,越蘇便合作在南沙群島進行油氣開採,而在當前與俄羅斯石油合作項目佔越南石油開採量的約85%。在越南進行開採的兩國合資公司及俄羅斯石油公司包括:1981年成立的「越蘇石油公司」(Vietsovpetro)、「俄越石油公司」(Rusvietpetro)、「越南合資公司」(Gazpromviet)、「海外石油公司」(Zarubezhneft)等。俄越雙邊石油貿易額也從2009年的18.3億美元增長至2012年7月的330億美元。另外,越南的電力產業也有俄羅斯的影子,最典型的例子是「和平水電站」與「治安水電站」,俄羅斯從設計、人力、資金到技術轉讓都提供了大量的協助。

類似於「遠交近攻」的概念,地緣政治也是越南與俄羅斯維持緊密關係的重要因素之一。越南與中國長期在邊境問題上有矛盾,雖然雙方在1999年簽訂《中越陸地邊界條約》解決了陸地領土爭議,但是兩國在南中國海域的「西沙群島」與「南沙群島」之間長期的爭端仍未解決。雙方在2012年都把西沙群島(越方稱「黃沙群島」)列入各自的法定管轄範圍,且也在2014年、2018年及2020年因鑽井平台及撞船事件陷入對峙狀態。

1979年的越中戰爭也歷歷在目,越南與俄羅斯的合作除了提升了武器裝備上的應戰能力,也借助俄羅斯在南中國海的石油利益及域外大國的力量牽制中國的影響力。過去,蘇聯需要越南作為其「亞洲集體安全體系」的橋頭堡,金蘭灣(Cam Ranh Bay)軍港也因此成為俄羅斯控制太平洋與印度洋交通的戰略要地,而今天,俄羅斯的「東進政策」依然是將越南視為與東協區域合作及強化亞太影響力的重要窗口。

當前,越南也是俄羅斯在東協最大的貿易夥伴。2021年1月至11月,越俄進出口總額達到63億美元,同比增長了21.7%,但自2016年以來美國與越南關係出現變化對傳統的越俄關係造成影響。因應中國在南海的態度不斷強硬,美越關係近年也跟著不斷升溫。例如,越南與新加坡便是去年美國副總統賀錦麗東南亞之行唯二的訪問對象,2021年美國已經晉升為越南第二大貿易夥伴。由此可見,越南或許也試圖加強與美國的關係,來避險對俄國與中國在軍事及經濟上的依賴。

2019年,時任越南總理阮春福(圖中)參與在莫斯科的無名烈士墓的鮮花儀式。 圖/...
2019年,時任越南總理阮春福(圖中)參與在莫斯科的無名烈士墓的鮮花儀式。 圖/路透社

▌馬來西亞:俄羅斯與東協的關係修復者?

與其他國家一樣,軍售也是馬來西亞與俄羅斯兩國合作的重要基石。在馬哈迪擔任首相期間,為了擺脫對美國軍備供應的高度依賴,兩國從90年代開啟軍事合作。馬來西亞分別在1994年、2003年對俄羅斯進行大宗軍備採購,前者簽署了6億美元合同購買了16架米格-29殲擊機以及2架米格-29戰鬥教練機;後一次則花了9億美元購買了18架蘇-30MKM型多功能戰鬥機,該次是馬來西亞空軍有史以來最大筆的軍購合同。

馬來西亞是繼越南和緬甸之後,於1999年至2018年期間購買俄羅斯武器最多的東協國家。截至2019年,馬來西亞空軍服役中的62架多功能戰鬥機中,共有28架為俄製戰機;消防與救援部門目前有4架俄製米爾式直升機在服役;而陸軍據說在過去曾採購蘇聯時期的防空和反坦克導彈。

此外,馬來西亞也希望通過軍購推動國內航空工業的發展與技術轉移,以及藉機推銷俄羅斯大宗採購本地的油棕。由馬俄合資、成立於1994年的航空技術系統公司(Aerospace Technology Systems Corp)便是該年與俄軍購配套的一部分,為國內的米格和蘇氏軍機提供維修與升級服務。為了回報馬方2003年的大宗軍購案,俄羅斯於2007年也協助培訓馬來西亞太空人,並將太空人投送到國際太空站,俄方也購買了11億令吉(約2.6億美元)的油棕。不僅如此,俄羅斯也在2009年同意利用橡膠與油棕作為軍購的結算方式。

圖為馬來西亞空軍。 圖/路透社。
圖為馬來西亞空軍。 圖/路透社。

2007年,馬來西亞第一位太空人(左邊)乘坐俄羅斯聯盟宇宙船飛往國際太空站。 圖...
2007年,馬來西亞第一位太空人(左邊)乘坐俄羅斯聯盟宇宙船飛往國際太空站。 圖/路透社

值得一提的是,馬來西亞也是促成俄羅斯與東協國家恢復關係的重要夥伴之一。這是因為在時任首相馬哈迪於1980年代上台後,其反美立場讓馬來西亞的外交政策漸漸趨向多元,蘇聯解體為俄馬兩國深化合作的契機。而這也間接促成了冷戰結束後,幫助恢復俄羅斯與東協之間一度中斷的合作關係。此外,作為伊斯蘭合作組織(OIC)和東協創始成員國,馬來西亞在協助強化俄羅斯與伊斯蘭世界和東南亞國家的交流方面,扮演重要的引路作用。

2003年,馬哈迪首次邀請普丁出席在布城(Putrajaya)舉辦的伊斯蘭國家首腦會議,並發表開幕辭為俄羅斯與伊斯蘭國家合作提供機會,俄羅斯隨後也加入成為該組織的觀察員國,自2009年起俄羅斯每年召開喀山峰會(Kazan Summit)與伊斯蘭合作組織的成員國交流;同樣,也是在馬來西亞擔任輪值主席國的時候,俄羅斯受邀出席在2005年12月東協在吉隆坡舉辦的首屆東亞峰會,以及同期進行的首屆東協-俄羅斯峰會。往後,俄羅斯也成了東亞峰會的固定參與者。

除了在聯合國議案中投下「贊成票」,馬來西亞不願就入侵烏克蘭一事上清晰表態,或許與其強調多邊主義和不結盟的外交偏好有關,亦有可能因為馬來西亞購買多架俄製軍機需要倚靠俄羅斯的後勤維修,束縛了其外交選項。

馬來西亞過於保守的態度一直為人所詬病,甚至在馬航客機MH-17事件的處理之上,為了維持與俄國的關係,2018年馬來西亞交通部長稱「沒有確鑿證據指向俄羅斯」,時任首相馬哈迪表示,沒有證據指控俄羅斯涉及該事件,更稱對俄羅斯的單獨指控隱含政治議程。

圖為MH17當時的墜機現場。 圖/美聯社
圖為MH17當時的墜機現場。 圖/美聯社

普丁為馬來西亞時任首相頒發「俄羅斯友誼勳章」。 圖/路透社
普丁為馬來西亞時任首相頒發「俄羅斯友誼勳章」。 圖/路透社

▌為何東協國家不敢冒犯俄羅斯?

如果從東協與俄羅斯的貿易量來看,截至2016年,雙方貿易總額僅為133億美元,與中國的3450億美元和美國的2120億美元形成鮮明對比。在疫情期間,東協與俄羅斯的貿易還處於負增長狀態,從2019年的182億美元降至2020年的140.8億美元;俄羅斯流向東協的外國直接投資(FDI)也從2019年的8345萬美元降至2020年的7182萬美元。據馬來亞銀行3月8日發表的最新報告指出,俄羅斯在2021年占東協貿易總額僅為0.4%,可見俄羅斯在東協的貿易微乎其微,因此從貿易或經濟因素來解讀東協國家的謹慎行為似乎不太具有說服力。

至於俄羅斯軍事合作方面,雖然自2010年以來普丁試圖擴大其軍售對象,但是似乎除了緬甸以外,其成果極為有限。目前較大的突破是2021年12月俄羅斯與東協於蘇門答臘島進行的首次聯合軍演。那麼,究竟是什麼原因促使東協國家在俄羅斯入侵烏克蘭一事上相對保守和謹慎?

第一,這是東協傳統不結盟政策的遺緒。多數東協國家雖然不滿意俄羅斯對另一國主權的侵犯,但又視美歐主導的制裁是站隊及干涉主權獨立的行為。印尼在2月24日及越南和馬來西亞在3月22日皆聲明不會對俄羅斯進行制裁即是明證。作為今年G20主辦國的印尼亦想維持「中立」的角色,不想在成員國之間站隊,處境尷尬。因此,除了在聯合國表決之外,東協國家不斷呼籲雙方克制、遵守《聯合國憲章》、透過談判達成和平,不願多做評論。

第二,東協國家不放棄俄羅斯作為避險的選項。從務實的角度來考量,面對近年中美在東南亞的劇烈競爭,其他東協國家不似新加坡有能力進行「平衡外交」,因此他們不放棄任何可以成為他們推動多邊外交的域外大國。俄羅斯的存在除了在軍事方面提供東協多元化的合作選項以外,還可以成為與中美兩國談判的籌碼。況且俄烏兩國的貿易對東協影響有限,因此藉由「中立」,對遠在天邊的烏克蘭局勢保持旁觀的態度。

這樣的現實似乎在回答國際關係的大哉問:小國之間是否會因利益趨同而反對大國的行為?是力挺「主權獨立」原則嗎?還是以「中立」之名靜待勝利者的出現?這可能要看小國怎麼看待利益了。

作為今年G20主辦國的印尼亦想維持「中立」的角色,不想在成員國之間站隊,處境尷尬...
作為今年G20主辦國的印尼亦想維持「中立」的角色,不想在成員國之間站隊,處境尷尬。印尼為油棕大國,過去也曾以油棕作為與俄羅斯軍購的結算方式。 圖/路透社


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國立政治大學東亞研究所博士生,馬來西亞華人。本業是中國研究,平時也關注馬來西亞的政治動態。

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