不准拆的絕育環：從敷衍到殘酷...中國在新疆的「維吾爾計畫生育」

2020/07/23 Kita

除了新疆拘留營，中國在新疆的「維吾爾計畫生育」議題，近日又成為國際關注的人權問題... — 除了新疆拘留營，中國在新疆的「維吾爾計畫生育」議題，近日又成為國際關注的人權問題。圖為新疆一對母女，示意圖。圖／路透社

在中國的維吾爾人之間，沒有發生所謂的，普遍且大規模的強制絕育措施。

近日維吾爾議題再次成為英、美關注中國人權問題的熱點，除了大規模運作的拘留營，此輪交鋒還論及強制實施的生育控制政策，而中國駐英大使劉曉明於19日播送的《BBC》節目專訪中，如此回覆主持人的輪番質問，矢口否認中國政府有計劃地針對維吾爾族施行人口控制。

此波質疑起於6月底，《美聯社》發佈一篇名為〈中國以子宮環、墮胎、絕育來斷絕維吾爾新生兒〉的長篇調查報導（以下簡稱「調查報導」）。這份報導是基於一份分析中國政府公開文件的研究報告（以下簡稱「報告」），以及 30 名曾待過新疆拘留設施的當事人訪談，交互對證撰寫而成。

調查報導指出，與逐漸深化的拘留營體系同期，中國近年加強針對以維吾爾族為主的新疆少數民族生育控制；且執行層面比以往外界所知的更為廣泛、更具系統性。執行內容包括：全面清查違法生育案件、婦女全面孕檢，針對違規婦女強制裝置子宮內避孕器（子宮環，IUDs）、施行絕育手術、終止妊娠、注射長效避孕針藥等，進而推論維吾爾族正遭受政府主導的「人口學的種族滅絕」（demographic genocide）。

就此，中國外交部發言人曾在記者會中表示，中國人口政策對少數民族極為優待：「1978 年至 2018 年，新疆地區維吾爾族人口已從 555 萬增長到 1168 萬。」倘若該報導為真，「何來新疆維吾爾族人口的大幅增長？」

中國外交部更進一步加碼公開一份〈關於涉華人權問題的各種謬論及事實真相〉，抨擊主筆該研究報告的中國事務學者鄭國恩（Andrian Zenz，任職於「共產主義受難者紀念基金會」）為「極右原教旨主義基督徒」，認為其論點毫無根據，並透過《環球時報》放話，揚言將對鄭提告。

近年經「新疆電文」、「墨玉名單」等跨國組織合作取得的外洩文件與報導，外界對於設立於新疆的「職業技能教育培訓」已有初步認識。然而，該如何理解這一輪在生育控制議題上的交鋒？媒體調查報導真的毫無根據嗎？又該如何以新疆的計劃生育、社會關係等脈絡來瞭解這一輪的政策影響？

▌「計畫生育」作為基本國策

自 1970 年代起作為中國的基本國策，計劃生育在過去30年以「一孩政策」為主軸，至 2015 年末正式修法改變方針為「全面二孩」。根據修法後執行的《人口與計劃生育法》，現行的計劃生育以推動每個家庭二孩為主，符合其他法律、身份條件者，則可以再安排生育子女，其餘具體細節由「省、自治區、直轄市人民代表大會」規定；此外也明文禁止黨政機關因執行計劃生育政策而侵害當事人的人身權益。

根據新疆於 2017 年修法通過實施的主管法規《自治區人口與計劃生育條例》（以下簡稱《條例》），無論民族，現今的城鎮居民每對夫妻最多可生2孩，農村居民則是每對最多可生3孩，夫妻一方為城鎮居民的，則以城鎮生育條件為依歸。

而在修法前，漢族夫妻屬城鎮居民者最多可生一孩、屬農村居民者最多兩孩，少數民族原則上在修法前後生育數目不變。此外，政府對於各胎生育的時間間隔也有所規範，對特殊身份、職業、再婚者，有其餘較為寬待的規定。

簡言之，過去計劃生育政策對少數民族有所優待，現行政策則可化約為「城二農三」，亦即沒有民族區別，只有城鎮／農村身份的差異。再者，超過規定生育額度者將被徵收「社會撫養費」，額度約為該地方上一年度人均收入的3至8倍；違法生育的判定包括已懷孕、未出生的案例，且溯及既往。

根據新疆於2017年修法通過實施的主管法規：無論民族，現今的城鎮居民每對夫妻最多... — 根據新疆於2017年修法通過實施的主管法規：無論民族，現今的城鎮居民每對夫妻最多可生2孩，農村居民則是每對最多可生3孩，夫妻一方為城鎮居民的，則以城鎮生育條件為依歸。圖為新疆新生兒的資料照片。圖／路透社

調查報導指出，自 2015 年起，政府正針對維吾爾人系統性地清算這筆計劃生育的舊帳。根據中國政府發布的統計年鑑，以維吾爾族為主體族群的和田、喀什地區，兩地區的出生率於 2015 至 2018 年間減少了6成（每千人的新生嬰孩數由 21.84 降至 8.17 人），遠遠超越同時期新疆（31.4%）和全中國的出生率降幅（9.3％）。

出生率降低的潛因很多，例如家庭空間的私密性因政府的「訪匯聚」政策（黨政事業單位幹部與少數民族家戶「配對結親」，幹部定期進入家戶「同吃住，同勞動」）而被壓縮，即是可能因素之一。此外，報告根據《中國衛生健康統計年鑑》，整理出了幾個相關數據指標：

相較於中國其餘地區正在下降中的使用量，新疆的子宮環使用量劇增，自 2014 年的 20 萬只，穩定增長至 2018 年到 33 萬只；在 2014 年，只有 2.5% 的上環案例發生新疆，但在 2018 年有超過8成的上環案例發生於新疆，縱使新疆人口只佔整個中國的 1.8 %。安裝節育環的婦女每季需定期健檢「查環」；另外，節育環不可任意卸除，需要獲得相關機關批准才可施行手術。

值得留意的是，報告在此出現了一項數據計算上的瑕疵。中國官方背景的《環球時報》指出，2018 年新疆子宮環使用量應僅佔全國用量的 8.7%，而非 80%。筆者就此也複檢了該報告的數據來源，確實應為 8.7%。

「習近平總書記與新疆各族人民心連心。」以維吾爾族為主體族群的新疆和田、喀什地區，... — 「習近平總書記與新疆各族人民心連心。」以維吾爾族為主體族群的新疆和田、喀什地區，出生率相較其他地區明顯下降。圖／美聯社

再者，中國每十萬人中施行絕育手術的當年度人次，於 2018 年已降至 32.78 人，但新疆每十萬人絕育人次由 2015 年的 42.52 人，穩定增長至 2018 年的 243.02 人。換算下來，2018 年新疆計有約 5.5 萬人施行絕育手術。

部分可查詢的政府公告顯示，無論有無超生，推行長效絕育措施的工作基礎原則是「已生育一個子女的首選上環措施，已生育兩個以上子女的首選結紮措施」。而調查報導和報告更進一步指出，所有不符合「城二農三」生育規範、超生的適孕婦女（18 至 49 歲），一經清查，須繳交高額的「社會撫養費」、接受長效絕育措施外，部分地區居民還需進入形同拘留營的「教育轉化設施」，接受「職業技能教育培訓」。

超生子女就要被送進拘留營，這樣的「民族改造」措施，與年初媒體揭露的「墨玉名單」相符合，但該研究報告也承認，目前只有三個縣份（且末、尼勒克、察布查爾）的政策文件明確公示「教育培訓」為懲罰違法生育的手段，尚無法從書面資訊了解絕大多數地區的實施情況。

對外媒的新疆報導，中國政府一貫斥之為毫無事實根據的抹黑，《環球時報》也抓緊前述的計算瑕疵，指稱該報告是通篇謊言。然無可否認的是，儘管基於數據而衍生的論述（例如「種族滅絕」一說）尚有討論空間，但就大方向而言，與其他省份的趨勢不同——新疆確實正逐年加大生育控制政策的施行力度。

且此次調查報導和報告的基礎數據，大多來自新疆各級政府的公開報告、行政規範、統計年鑑，既非洩密文件，一般網路使用者也可搜尋獲得。因此在事實面上，該報告提供的分析資訊是站得住腳的，很難稱得上是「毫無事實根據」。

我們甚至可以進一步探問：這整個計劃生育政策工作，是如何推動的？

儘管基於數據而衍生的論述（例如「種族滅絕」一說）尚有討論空間，但就大方向而言，與... — 儘管基於數據而衍生的論述（例如「種族滅絕」一說）尚有討論空間，但就大方向而言，與其他省份的趨勢不同——新疆確實正逐年加大生育控制政策的施行力度。圖／美聯社

▌「違法生育專項治理」

需注意的是，新疆各級政府鮮少將人口生育任務指標、執行手段細則上網公示，僅有部分縣城會將零碎的資訊公開，因此無論是《美聯社》的調查報導、根據報告（以及本文），都是仰賴這些官方文告，來拼湊出可能的整體圖像。這是新疆報導與研究一貫的限制與現實。

如前所述，計劃生育的方針由國家立法設定框架，細節由自治區、地區／市／州、縣等三級政府機關層層交辦執行，具體工作內容會因各地被賦予的人口發展規劃，而有不同需達成的人口指標（可參考這份溫泉縣的工作報告）。因此「城二農三」、超生付罰款等原則是確定的，但要如何執行、達標、是否施行額外獎懲，會因不同區域處境而在手段上有所殊異。

執行過程中，黨體系也針對該辦法給予指導意見（其實就是命令）。自治區黨委曾在《條例》通過後，要求對維吾爾人聚居的南疆四地州（和田、喀什、克孜勒蘇、阿克蘇）「加強計劃生育工作的執行」。

這一連串計劃生育政策的高峰，導因於 2018 年初，自治區衛生計生委發佈了一份名為《關於持續深入開展違法生育專項治理工作的通知》的文件，要求各地對違法生育事件進行「拉網式」的徹查，並落實自治區的人口生育規劃，緊接著各地區、縣市也隨之發佈了細部的實施方案。

「城二農三」、超生付罰款等原則是確定的，但要如何執行、達標、是否施行額外獎懲，會... — 「城二農三」、超生付罰款等原則是確定的，但要如何執行、達標、是否施行額外獎懲，會因不同區域處境而在手段上有所殊異。圖為新疆一處牆上的標語，其完整原話應為「降低孕產婦死亡，消除新生兒破傷風」。圖／路透社

基於前述現況，僅部分縣把實施細則公開上網，但可查閱到的文件遍及南北疆各行政區，且文件引述的法源、命令文件均一致，故可推論這輪的「違法生育專項治理」工作有其全面、系統性。大致上各地對於專項治理的共同基本要求為：對往年違法生育的清查率達 99% 以上，立案率至少要 80％，期限內的結案率至少要 75% 以上。

為了讓生育數據在期限內達標，除了前文提過的上環、「查環」和繳納罰款外，各地方政府往往採用不同的達成手段：沙雅縣主推多重的結紮獎勵；且末縣則要求針對多生育的婦女「採取長效節育措施並進行職業技能教育培訓」；位於北疆的尼勒克縣更為嚴厲，要求「公安機關對相關人員進行集中教育，促使政策外懷孕人員終止妊娠」。

為鞭策各地都能完成生育指標，負責的黨政幹部除了也納入檢驗標準外，還受到「一票否決」制的規範：執行計劃生育工作的幹部倘若有所疏失，未來在任何選拔任用、晉升職務的評選中，該疏失都可作為否決晉用的絕對理由。

至此，或許有些瞭解中國計劃生育政策的讀者，會對上述政策工具、語彙感到熟悉。因為只要稍加對照過往三十年其他省份的計劃生育政策（可參考轉角舊文），不難發現上述手段，除了「職業技能教育培訓」之外，從設立地區生育指標、上環節育、絕育，到強制引產、一票否決等等，其實在其他省份都推過。

也就是說，新疆的計劃生育內容並不是新的手法，而是其他省份過往執行經驗的移植與「在地化」。

既然不是全新的政策作為，那麼為什麼過去新疆沒有如此大規模地落實計劃生育呢？選在這個時機點，溯及既往地嚴格執行計劃生育政策，其意義又為何？

▌「基本國策，地方落實」的長久拉鋸

儘管過去沒有如此大規模地施行，但事實上，中國政府欲在新疆落實計劃生育的企圖是一致的。

在官方主流論述中，人口增長是諸多「新疆問題」的根源，認為落後扭曲的伊斯蘭信仰造成人口持續增長，進而導致資源耗竭、就業困難、社會貧困，隨之滋生所謂的宗教極端思想與不滿於社會的情緒，致使政府無法有效發展、掌控全疆局勢。故在中共眼中新疆的人口與生育結構嚴重「滯後」於其他省份，而計劃生育是治疆的重要解方之一，卻遲遲無法貫徹實施。

相較新疆漢人於 1975 年開始強制遵行生育控制，少數民族至 1980 年代中期才開始施行較寬鬆的生育政策，這一部分是因中國的民族政策具源自蘇聯的理念脈絡，認為少數民族較為弱勢，需要在邁向社會主義的道路上從優對待，另一部分則因來自地方的反彈極大，政府難以承受強推政策所致的治理成本。

最具指標性的例子是 1985 年 12 月烏魯木齊發生了為期數日的示威，上千名學生上街表達對於黨的政策方向、自治區人事安排的不滿。其中的一項訴求，即是要求自治區停止將計劃生育加諸於新疆少數民族，因為「少數民族有權利選擇自己的家庭大小，且不受限任何已施行於漢族身上的限制」。儘管計劃生育還是上路實施，但在新疆少數民族間尚屬相對有限度的執行。

九零年代起西方人類學家開始有機會進入新疆，進行較長期的田野調查。相關學術著作均顯示，無分城市或農村，維吾爾人普遍不滿政府強加生育限制，想盡辦法躲避政府規範。

在南疆進行田野的 Ildikó Bellér‐Hann 即曾指出，人們普遍認為「生育孩子是阿拉的賞賜」（如今，根據《條例》與某些地方規範，持有此類看法的人會被劃歸為具有「宗教極端思想」），並埋怨著：

過去食物是配給制，現在連嬰兒都是配給制！？

村民想方設法合作躲避計生幹部的管制、取締。例如：當時的孕婦更傾向在自家、親戚家生產，不願就醫，以免未經同意而被醫護人員加裝避孕環。

基層幹部自知不受地方歡迎，往往在政策推動上有所顧忌，以避免衝突，這使得當時農村地區的計劃生育，更像是只用於約束幹部的上級政策。

過去新疆農村地區的計劃生育，因各種現實因素遲遲無法強力貫徹，更像是只用於約束幹部... — 過去新疆農村地區的計劃生育，因各種現實因素遲遲無法強力貫徹，更像是只用於約束幹部的上級政策。圖／路透社

城鎮方面，英國人類學者 Joanne Smith Finley 在其探討維漢關係、維吾爾人日常抵抗的民族誌提到，計劃生育的民族差異（當時尚未改制）是維漢關係的的巨大衝突點之一：維吾爾人認為政府計劃性地引入越來越多的漢人，在語言文化上的管制也日漸嚴苛；漢人則認為政府「偏袒」少數民族，不滿其生育條件與政府管制均較更為少數民族嚴苛，也認為維吾爾族人「不知好歹」越生越多，既不受政府節制又動輒「鬧事」。

即使無法全面落實到位，當時計劃生育的施行方式已與當今類似。Smith Finley 在 1996 年田野工作就曾遇過因政策而服用長效避孕藥、裝避孕環，並因此不適、衍生其他疾病的的維吾爾婦女；其他像是引產、超生罰款等執行手段，也是維吾爾人們眼中來自外來政權的壓迫形式。

到了本世紀，新疆落實計劃生育的拉鋸因為漢族移民大量增加，官方民族論述日益向中華民族論述靠攏，而開始有了轉變。

另一方面，研究新疆漢人的民族誌也指出近年政府對於推動計劃生育的堅持。作者 Tom Cliff 認為前自治區黨委張春賢（2010—2016）的施政方針是讓新疆逐步「常態化」——亦即掌權者可以用「內地」處理事情的方式來處理諸多的「新疆問題」，使國家權力在新疆社會的運作無異於其他省份。

然政府達成新疆常態化的施政關鍵並不是贏取維吾爾社群的支持，而是贏取不同時期移入的漢族群體的支持，讓他們認識到漢人在新疆的日子，不只是生活，還有著做政府施政靠山、穩定社會的天職。

對此張曾在中共黨刊《求是》中撰文表示，若新疆要在民生改善取得突破，必須得「實行各民族平等的計劃生育政策，降低並穩定適度生育水平」。換句話說，趁著「嚴打暴恐專項行動」的維穩成果加緊執行計劃生育，既能贏取漢人的支持，又能在社會文化層面完成新疆社會的「常態化」進程。顯而易見地，自 2016 年陳全國上台，發達的科技監控體制配上拘留營體系，成為國家落實計劃生育政策的施力點。

概而論之，針對少數民族落實政策指標、進行冷酷的生育控制是新疆的進行式，但這樣的控制意圖並不是新事，而是一段為期數十年的拉鋸過程。因此，在拘留營體系作為施政後盾下，調查報導所揭示的現況，更像是一項基本國策在歷經地方長久抵抗後，執意落實到底的「收官之戰」，完成對新疆少數民族人口生育的全面控制。