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總理呼叫緊急狀態?日本「防疫修法」的政治逆轉謀略

2020/03/16 許仁碩

《特措法》中授權總理透過宣告「緊急狀態」,可採取更強硬之防疫措施,遭批判有過度侵...
《特措法》中授權總理透過宣告「緊急狀態」,可採取更強硬之防疫措施,遭批判有過度侵害人權之虞。而安倍特地大費周章修法的理由,背後實則有著環繞防疫的政治攻防脈絡。圖為東京一名警察正在幫澀谷車站外著名的「忠犬八公像」戴上口罩。 圖/路透社

日本國會在一週內迅速通過了《新型流感等防疫特別措施法》(正式名稱:新型インフルエンザ等対策特別措置法。下稱《特措法》),將新冠肺炎納入該法對象。當中最受矚目的,就是《特措法》中授權總理透過宣告「緊急狀態」,可採取更強硬之防疫措施,遭批判有過度侵害人權之虞。

但另一方面,日本政府從三月初起防疫轉趨積極,至少在官方數據上,病例數至今並未發生爆發性的增長,暫時撐過了專家會議所指出,從二月底到三月中的「兩週關鍵期」。那又為何要在此時急著通過「緊急狀態」相關修法?

所謂「緊急狀態」,一般指在面對突發、重大變故時,允許臨時性擴張行政權或中央政府權限以應變的規定。在日本,例如《警察法》中規定在大規模災害、騷亂而有維持治安之必要時,總理可直接指揮調度全國警察。而《災害防救法》(災害對策基本法)中則規定,若發生重大災害,且對經濟、公益發生極劇烈之影響時,總理可進行物資調度、物價平抑、以及金錢債務展延等措施。而日前將新冠肺炎宣告為「歷史緊急狀態」一事,其根據為公文書管理準則,效果為必須留下所有決策會議記錄以供檢證。

在日本,例如《警察法》中規定在大規模災害、騷亂而有維持治安之必要時,總理可直接指...
在日本,例如《警察法》中規定在大規模災害、騷亂而有維持治安之必要時,總理可直接指揮調度全國警察。 圖/法新社

這次修訂的《特措法》,是源自於2009年新型流感疫情的反省,在2011年311震災後完成立法。當中規定:對具高度傳染性疾病、有爆發大規模感染、對民生經濟產生重大影響之虞時,授權總理可指定特定區域與期間,宣告緊急狀態。在緊急狀態下,中央政府可直接調度水電瓦斯、公共交通、必要物資以供防疫、提供全面公費接種、要求特定場所關閉、活動停止、要求媒體播放官方防疫資訊、徵收私人建物或土地以供臨時醫療設施之用等等。

當時在立法時,就預想到病毒變異問題,因此以「新型流感『等』」為對象,留下未來擴張適用到類似傳染病的餘地。但對於在野黨認為可將新冠肺炎直接納入特措法的主張,執政黨卻堅持一定要修法解決。一般來說,若有需要,行政權應該是樂見可直接應用現行法的,但卻特地大費周章修法的理由,背後實則有著環繞防疫的政治攻防脈絡。

修訂的《特措法》,是源自於2009年新型流感疫情的反省。圖為2009年新型流感警...
修訂的《特措法》,是源自於2009年新型流感疫情的反省。圖為2009年新型流感警戒中的東京成田紅十字醫院。 圖/路透社

在緊急狀態下,中央政府可直接調度水電瓦斯、公共交通、必要物資以供防疫、提供全面公...
在緊急狀態下,中央政府可直接調度水電瓦斯、公共交通、必要物資以供防疫、提供全面公費接種、要求特定場所關閉、活動停止...等等。圖為2009年新型流感疫情在日本爆發,當時正在參觀國會的小學生也都戴起了口罩防疫。 圖/路透社

今年一、二月時,日本在考量東京奧運以及日中關係之下,主要跟隨著WHO的見解行動;然而從防疫物資的調度到檢驗能量的擴充,以及官方防疫相關會議的召開等,都被批評應變過於遲緩。一連串的疫情衝擊——防疫物資缺貨、鑽石公主號出現大量感染者、內閣支持率下降、在野黨的質詢焦點從弊案轉向防疫、且國際奧委會委員表達了對東京奧運的疑慮之下,東京奧運,乃至於政權均陷入危機。

因此從二月底開始,安倍轉而展開了一連串的鐵腕政策,包括了呼籲大型活動與娛樂設施關閉、全國高中以下停課、取締口罩囤積哄抬、對中韓封關等等。這裡特地使用「安倍」而非「內閣」或「政府」,是因為這些決策有不少並非出自內閣部會或是專家會議,而是由安倍及其親信決定,安倍本人也不斷強調這一點。從此可看出即便政策轉向突然,缺乏配套與說明而招致批評,安倍也希望能擺脫兩個月來「優柔寡斷」的惡評,凸顯出個人果斷的領導者形象。

在這樣的脈絡下,就能理解為何要堅持以「修法」而非「解釋」來讓新冠肺炎適用特措法。首先,在野黨近期的批判主軸,已經隨著防疫方針的改變,從批判政府「不作為」的「防疫怠惰」,改為「做過頭」的「缺乏配套」與「侵害人權」。但特措法是民主黨執政時的立法,作為民主黨的後繼政黨,現今的立憲民主黨很難自打嘴巴。而在修法通過後,不僅塑造出安倍團結朝野積極防疫的印象,在野黨在對特措法投下贊成票後,之後若繼續批評行政「做過頭」,說服力也會降低。

安倍也希望能擺脫兩個月來「優柔寡斷」的惡評,凸顯出個人果斷的領導者形象。圖為3月...
安倍也希望能擺脫兩個月來「優柔寡斷」的惡評,凸顯出個人果斷的領導者形象。圖為3月11日安倍在國會接受質詢。 圖/法新社

安倍此次「緊急狀態」的修法,也被認為是為了未來修憲擴權鋪路。每當觸碰到與修憲有關...
安倍此次「緊急狀態」的修法,也被認為是為了未來修憲擴權鋪路。每當觸碰到與修憲有關的議題時,「自衛隊入憲」又是令朝野和輿論敏感的題目;圖為停靠港口邊的海上自衛隊。 圖/美聯社

反對該修法的意見認為,原本的特措法過度擴張行政權:緊急狀態發動要件模糊,期間又長達兩年,且只要向國會報告就可再延一年,程序過於寬鬆;對場所與集會的禁止涉及對集會自由、宗教自由的侵害;對傳媒的管制將限制萎縮中的新聞自由;且當前情勢下修法根本不急,而是應該優先解決學校、勞工、中小企業、醫療現場等各方面的防疫實際問題。而最令人擔憂的,是自民黨長年主張應將總理的「緊急命令權」入憲,因此雖然要件與效果並不同,但這番「緊急狀態」的修法,也被認為是為了未來修憲擴權鋪路。

從當年就反對特措法的日本共產黨,到許多在野議員,包括最大在野黨立憲民主黨(立憲黨)的法務委員會召委山尾志櫻里在內,基於上述觀點,公開批判立憲黨中央「不戰而降」。而黨團則表示,作為該法的始作俑者,以及國會席次居於少數,反對並不務實。透過協商,已成功加入了在宣言前需對國會報告的附帶決議,並且成功要求執政黨撤回傳媒管制及於民營電視台的解釋,已經盡全力防止行政濫權。

實際上確有不少因立憲黨「中間偏『左』」價值定位而支持該黨的選民,紛紛表示對黨團「棄守價值」的失望。而數月來陷入整合困難的在野聯盟各黨間,以及黨內各派間,都再次產生了許多裂痕。

當前情勢下修法根本不急,而是應該優先解決學校、勞工、中小企業、醫療現場等各方面的...
當前情勢下修法根本不急,而是應該優先解決學校、勞工、中小企業、醫療現場等各方面的防疫實際問題。雖然全國高中以下停課,但仍有部分小學開闢空間給無法自行在家的學童,例如圖中位於名古屋的一間小學。 圖/路透社

圖為3月13日,在日本「朝野一致的努力」下通過了修法,但也引發在野黨的政治人物批...
圖為3月13日,在日本「朝野一致的努力」下通過了修法,但也引發在野黨的政治人物批評在野的立憲民主黨「不戰而降」。 圖/美聯社

安倍在法案通過隔天(3月14日)的記者會上,感謝了在修法上朝野一致的努力,但也強調較之疫情急速爆發的歐洲各國,目前日本雖然確診數仍持續攀升,但成功拖延了爆發,因此並無宣布緊急狀態的必要,即便有萬一,宣布前也會聽取專家意見,並向國會與國民說明。同時也再次強調備受批評的鑽石公主號防疫工作,是「空前困難的任務」,但日本仍舊成功了。

而令人注目的是,安倍一向鮮少召開記者會,會上的問答也全部都是由官方事前選定發問記者與問題,並由幕僚擬妥答案的「套招」,結果通常是實問虛答。但這次安倍在預擬的問答流程結束後,居然點了名單外的記者發問,該記者表示:「多年來從未被選中過,舉手也是形式,沒想到有可以發問的一天。」安倍似乎想要證明「在宣布緊急狀態前,會以記者會形式向大眾說明。」的保證所言非虛,也改變長年來記者會「套招」造成的負面印象,增加大眾信任。

雖然前述對修法缺乏急迫性、行政濫權的批評並非空穴來風,安倍政權在透明性與遵守正當程序的記錄也確實不佳。但從安倍在記者會上的表現來看,目前其主要的目的應是希望藉此扭轉從鑽石公主號以降,因防疫政策所造成的不利政治情勢,而非在短期內實際宣告緊急狀態來擴張中央政府權限。修法這步棋,在政治效果上同時樹立防疫政績、緩和在野黨攻勢、以及裂解在野陣營,可謂一石三鳥。

安倍在3月14日的記者會上強調,備受批評的鑽石公主號防疫工作,是「空前困難」的任...
安倍在3月14日的記者會上強調,備受批評的鑽石公主號防疫工作,是「空前困難」的任務,但日本仍舊成功了。 圖/路透社

「多年來從未被選中過,舉手也是形式,沒想到有可以發問的一天。」安倍似乎想要證明「...
「多年來從未被選中過,舉手也是形式,沒想到有可以發問的一天。」安倍似乎想要證明「在宣布緊急狀態前,會以記者會形式向大眾說明。」圖為14日當天的記者會,現場舉手發問的記者們。 圖/路透社

然而,在未宣言特措法上的緊急狀態之下,近來從北海道鈴木知事呼籲居民避免外出的「緊急狀態」宣言,到安倍一連串要求停止活動、停課的發言,這些在實質效果上,幾乎已等同於特措法中緊急狀態下的強硬防疫措施,其缺乏法源依據的問題依舊沒有解決。現狀下這些措施,實際上僅僅是政治人物的「呼籲」,沒有任何法律根據與強制力,其效果均倚賴各地方政府、教育主管機關、業者乃至個人的「自主配合」。

在疫情當前下,實際上大部分的單位還是盡量配合,考量到潛伏期,其實際防疫效果則尚待往後檢證。但在缺乏法源依據下,所謂「自主配合」的界線該如何劃定,實質上所造成的權利限制與經濟損失又該如何處理,以及在時間拖長後,可預期會開始出現無法或不願配合的情形,又該如何解決,這次修法仍未解決這些制度問題。

近來從北海道鈴木知事呼籲居民避免外出的「緊急狀態」宣言,到安倍一連串要求停止活動...
近來從北海道鈴木知事呼籲居民避免外出的「緊急狀態」宣言,到安倍一連串要求停止活動、停課的發言,這些在實質效果上,幾乎已等同於特措法中緊急狀態下的強硬防疫措施,其缺乏法源依據的問題依舊沒有解決。圖為宣布緊急狀態後的北海道札幌。 圖/美聯社

同樣的,在台灣這次的防疫政策當中,也出現了許多在法源依據、人權保障與正當程序上有疑慮的政策,例如健保資料與出入境等其他個人資料的逕自串連、對醫護人員和學校師生的出境管制、對居家隔離與檢疫者的電子監控等等。

與日本相同的是,在防疫當前之下,雖有許多學者、NGO指出相關問題,可惜並未得到足夠關注,但遲早仍須解決。越是緊急狀態,越是須留意如何在盡可能完善的程序下,兼顧人權保障與防疫效果,並且防止權力濫用。政府若在平常慣於便宜行事,在疫情當下看似揮灑自如,長期來看卻是後患無窮。正本清源之道,仍是記取教訓,平時確實未雨綢繆,完善基礎建設,無論是醫療體系或是防疫法制,都是如此。

越是緊急狀態,越是須留意如何在盡可能完善的程序下,兼顧人權保障與防疫效果,並且防...
越是緊急狀態,越是須留意如何在盡可能完善的程序下,兼顧人權保障與防疫效果,並且防止權利濫用。 圖/美聯社


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日本北海道大學法學博士,日本北海道大學法學研究科助教。專長領域為法律社會學,主要研究主題為東亞的警政以及社會運動。同時為東亞公民網絡台灣秘書處成員,持續推動東亞的人權、歷史以及和平議題交流。

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