川普關稅陰影下：「英國製造」為何困難？鋼鐵業城鎮生存與轉型之戰

2025/07/29 賴昀

美國對英國課徵的對等關稅協議尚未敲定，其中鋼鐵原產地的規範談判陷入僵局，恐讓英國鋼鐵產業雪上加霜。圖／法新社

英國的鋼鐵業，長期以來是國家工業的基石，大量的鋼鐵廠員工聚居在工作地附近，便形成了曾經人丁興旺的產業城鎮。但如今，英國鋼鐵業正遭受美國鋼鐵關稅政策的嚴峻考驗——即使美國總統川普5月上旬宣布對英國課徵的對等關稅稅率，為目前全球最低的10%，且雙方大部分的協議內容已於6月底生效，但是關於協議中將鋼鐵關稅降為0%的部分，卻因鋼鐵材料原產地的談判陷入僵局，而尚未落實，目前英國鋼鐵出口到美國的關稅仍維持在25%。

這對於英國鋼鐵業和周邊的鋼鐵業城鎮而言，絕非好消息。川普在2025年1月20日重新上台不久，旋即宣布對全世界國家課徵25%的鐵鋁關稅，到了6月4日又將鐵鋁關稅拉高到50%。即使英國在現階段保有「較低的」25%鐵鋁關稅，但產業仍嚴重承壓，尤其近年國際鼓吹的減碳壓力，已經讓英國鋼鐵廠和周圍城鎮面臨轉型需求，如今更是加重了其求生壓力。

當前美國尚未全部完成與各國之間的貿易談判，至7月27日歐盟與美國之間才談妥協議，美國將對歐盟商品課徵15%基準關稅（從先前川普揚言的30%砍半），另外歐盟同意將向美國採購總值7,500億美元的能源產品，但鋼鐵產品的關稅仍為50%；《衛報》引述布魯塞爾外交官消息，在協議談妥前數日，美歐雙方磋商的談判提案裡已經不包括取消或是降低鋼鐵關稅的部份。

美國對英國的對等關稅談判中，鋼鐵的關稅一直尚未定案，其中涉及鋼鐵製程是否符合原產地資格。圖／美聯社

▌降不下來的鋼鐵關稅

至於英國，由於美國堅持「熔煉和澆鑄」（melted and poured，即在高爐或電弧爐中鍛造）規則，要求所有鋼鐵必須在出口國完成熔煉和澆鑄，才能符合原產地資格，而英國卻難以符合，因此尚無法將鋼鐵關稅降到英美貿易協議裡爭取到的0%。

之所以窒礙難行，是因為英國最大的鋼鐵製造商塔塔鋼鐵（Tata Steel），其位於南威爾士的托巴特港（Port Talbot）鋼鐵廠在2024年就關閉了高爐，塔塔鋼鐵現在從印度和歐洲的姊妹公司進口鋼坯和熱軋卷，然後在英國加工成高價值、專業產品後出口給美國客戶，而非全程都在英國生產。

塔塔鋼鐵預計，受關稅影響的業務約達1.5億英鎊，塔塔鋼鐵已敦促英國政府盡快達成協議，並表示願意向美國政府提供其供應鏈中的鋼鐵來源和加工過程的保證。

英國官員希望能夠為塔塔鋼鐵爭取到豁免，特別是因為塔塔鋼鐵不從中國進口任何鋼鐵原材料。然而，儘管英美雙方已同意減少英國出口到美國的汽車和航空航天產品的關稅，鋼鐵部分的協議卻仍卡關。這種不確定性已導致英國鋼鐵業失去了來自美國的訂單，並使業界人士感到不安。

此圖攝於2023年塔塔鋼鐵的托巴特港廠區，為因應減碳計劃，圖中兩座高爐已於2024年關閉。如今卻陷入了無法在英國本地完成熔煉和澆鑄、因而不符美國關稅規範的窘境。圖／美聯社

▌英國鋼鐵業的掙扎與挑戰

托巴特港的命運與鋼鐵業息息相關，該城鎮的象徵地標，就是高聳的鋼鐵廠煙囪。

然而，托巴特港陷入的挑戰，並不是從川普的鋼鐵關稅開始——2024年，為了響應英國政府減少碳排的政策，塔塔鋼鐵關閉在托巴特港工廠的兩座高爐、並興建一座更環保的電弧爐，換得英國政府補貼5億英鎊。塔塔鋼鐵計劃在2027年底前啟用新的電弧爐，在此期間將繼續進口鋼材。然而，由於電爐製程煉鋼操作的人數需求遠比高爐製程少，此舉減少當地約2,000個就業機會，因此鋼鐵廠員工強烈抗議，更將其視為「托巴特港百年鋼鐵製造歷史的終結」。

不只是塔塔鋼鐵，曾為國營企業、後來在前英國首相柴契爾夫人（Margaret Thatcher）執政期間的1988年私營化的英國鋼鐵公司（British Steel），也同樣遭遇難題，甚至英國鋼鐵公司的問題要更為複雜且敏感。

雖然英國鋼鐵公司在斯肯索普（Scunthorpe）的工廠是目前英國唯一仍在用高爐生產原生鋼的地方，經營英國僅存的幾座高爐，符合美國的原產地要求，但是英國鋼鐵公司2020年就被中國的敬業集團從塔塔鋼鐵手中買下，雖然當前是由英國政府控制英國鋼鐵公司（因為敬業集團未能訂購維持高爐運作的關鍵物資，英國政府被迫介入），但是該公司在法律上仍歸敬業集團所有，因此美國擔憂英國鋼鐵公司會成為中國產品進入美國的「後門」。

英國政府仍嘗試在7月底與美國達成協議，並評估白宮短時間內不會對英國鋼鐵產品課徵50%關稅，但是美國目前忙於和其他國家進行談判，有無足夠精力處理與英國之間協議當中的細則尚屬未知；而因英國鋼鐵業的未來充滿不確定性，英國國內也有呼籲政府將英國鋼鐵公司再次完全國營化，以擺脫「替中國洗產地疑慮」的聲音。

斯肯索普地區是英國唯一還在使用高爐的鋼鐵廠，圖為2025年4月英國鋼鐵在斯肯索普廠區的工人。但英國鋼鐵也已在2020年被中國敬業集團收購。圖／美聯社

▌鋼鐵業城鎮的生存與轉型之路

當鋼鐵廠陷入難關，英國鋼鐵業重鎮的托巴特港，也正在經歷生存和轉型的挑戰，當地對於城鎮的未來有不少爭論。

例如，托巴特港當地工會領袖認為，鋼鐵業是提供穩定就業的基石，應該透過投資綠色技術來維持和復興；這些從業者認為，沒有鋼鐵工人的托巴特港是「不可想像的」，因而堅持著鋼鐵業的延續。

另一些人則認為，對鋼鐵業懷舊的「浪漫主義」阻礙了客觀思考，這派觀點建議諸如托巴特港這些城鎮應轉向未來的產業，例如位於約克郡海岸的濱海小鎮雷德卡（Redcar）就是一個例子。雷德卡的鋼鐵廠曾經創造輝煌歷史，當地生產的鋼材用於建造雪梨海港大橋、奧克蘭海港大橋等知名建築，後來在2015年由於全球鋼鐵貿易環境不佳以及鋼材價格下跌，工廠封存、高爐關閉。如今，雷德卡轉向新產業，當地鋼鐵廠的舊址正在轉型為可再生能源和碳捕獲與儲存中心，目標是創造2萬個工作機會。