鬱悶的官僚菁英：日本防疫災難中的「政官鬥爭」

2020/03/02 陳威臣

面對疫情災難，日本的防疫作戰卻也隱約透露出「政治高官」和「官僚菁英」之間長期角力... — 面對疫情災難，日本的防疫作戰卻也隱約透露出「政治高官」和「官僚菁英」之間長期角力的對抗結構——政治的判斷錯誤，造成了官僚的無作為。圖為庵野秀明的電影《正宗哥吉拉》（シン・ゴジラ）劇照，哥吉拉的第二型態登陸到東京都的蒲田，在這部電影裡中央內閣的應對緩慢，指揮系統冗長失靈，也被日本社會輿論認為和這次防疫應對如出一轍，最寫實的政治諷刺。而登陸日本肆虐的哥吉拉，在現實上代換成了新型冠狀病毒。圖／《シン・ゴジラ》劇照

時序進入3月，距離武漢封城已超過一個月，但日本的武漢肺炎（COVID-19，新型コロナウイルス）疫情卻沒有隨著時間而降低，反而每天都「穩定」地增加，讓日本人逐漸意識到其危機。

面對嚴峻的疫情，彌留許久的日本政府也終於「甦醒」，安倍政權在2月底突然使出殺手鐧——對外宣布多項措施，包括各界停辦各項大型活動、企業員工在宅工作等，並自3月2日開始，籲請全國高中以下的學校「全面停課至春假結束」。

由於影響了1,300萬在校學生的權益、且政令太過突然，因此引發各界議論，不但有些地方自治體不願跟隨中央要求立即停課，就連「永田町」——日本的政治中樞之內，也是反對聲浪不斷。

身為安倍首相側近的文部科學大臣萩生田光一，就在記者的詢問之下，表示自己並未贊同這項全國停課政策。萩生田認為「總理過於獨斷」，而3月2日安倍在國會答詢時，也坦承這項決策其實並沒有徵詢過專家的意見，而是他「個人的決斷」，是為了要減少武漢肺炎的擴散，安倍甚至表示「願意扛起所有的政治責任」。

不過即便首相願意負全責，但身為防疫核心的厚生勞動省，自武漢肺炎的疫情開始爆發，其作為（或是無作為）就一直為人詬病，也讓三天兩頭出來開記者會的大臣加藤勝信，與安倍一樣成了箭靶。而在日本的防疫作戰背後，同時也隱約透露出政治高官和官僚之間長期角力的對抗結構——政治的判斷錯誤，造成了官僚的無作為。

3月2日安倍在國會答詢時，也坦承這項停課決策其實並沒有徵詢過專家的意見，而是他「... — 3月2日安倍在國會答詢時，也坦承這項停課決策其實並沒有徵詢過專家的意見，而是他「個人的決斷」，是為了要減少武漢肺炎的擴散，安倍甚至表示「願意扛起所有的政治責任」。圖／歐新社

▌繼續補洞的感染症對策本部

日本政府期望以強化相關的措施，抑制病毒的擴散。首先是呼籲不要前往易感染的高風險地區（但沒有強制性），並考慮衡量近兩週內是否要舉辦各類集中人數的活動（例如體育賽事、演唱會、祭典等）。其次是要求各個公司行號，調整自家員工的上下班時間，避開人潮擁擠的尖峰時間，甚至於推動在宅工作等，同時希望如果有感冒症狀者，就盡可能不要出門。

不過先前日本處理「鑽石公主號」時，不但出現七百多人感染武漢肺炎的狀況，多名上船檢查的檢疫官與厚勞省職員染病，甚至於已康復的旅客返國後，卻又出現確診症狀，也因此受到國內外批評，指責日本防疫不力、過程草率。甚至在中國疫情相當嚴重時，並沒有針對中國疫區進行管制對策，至今僅禁止湖北與浙江省的人士入境，其餘完全不設防。

日本政府籲請大眾考慮衡量，近期內是否要舉辦各類集中人數的活動（例如體育賽事、演唱... — 日本政府籲請大眾考慮衡量，近期內是否要舉辦各類集中人數的活動（例如體育賽事、演唱會、祭典等）。圖為疫情風險下的大相撲活動，也面臨觀眾大幅減少、是否照常比賽的兩難。圖／美聯社

圖為原訂2月25、26日在東京舉辦的Perfume演唱會，也臨時因為疫情緣故而取... — 圖為原訂2月25、26日在東京舉辦的Perfume演唱會，也臨時因為疫情緣故而取消；但仍有不少歌迷粉絲前往會場外拍照。圖／美聯社

大意的下場，就是各地出現許多毫無頭緒、不知感染來源的確診病例，也讓許多民眾認為——在防疫問題上對中國採取溫和態度，是不是為了習近平4月訪日，而刻意營造出「日中友好」？如今習近平已經確定延後訪日，被犧牲的卻是日本民眾的健康。

此外在減緩確診病例增加的同時，日本政府針對確診數可能大量增加的情況，進行以重症者為主的醫療體制整備，並且規劃日本國內的醫療體系，將一般醫療機關納入收治武漢肺炎患者。但最具爭議的，則是醫療收治機構將以重症患者為主，輕症者在家隔離療養。只不過這些基本對策主要是抑制大規模群聚感染，降低病毒的擴散，但明明是確診患者，卻只能在家隔離，讓不少民眾感到恐慌，因此質疑日本政府的作法。

同時許多人質疑的是：厚勞省的加藤，幾乎天天出來開記者會，卻也都只是照本宣科。甚至於像是《朝日電視》與《TBS》等，都還以台灣針對武漢肺炎的各項措施製作了專題報導，來對照日本厚勞省的草率，並且批判日本的官僚體制，「過去不是相當強大嗎？怎麼這次面對一個傳染病，卻顯得相當無能？」

厚勞省大臣加藤勝信，幾乎天天出來開記者會，卻也都只是照本宣科。媒體和輿論也質疑厚... — 厚勞省大臣加藤勝信，幾乎天天出來開記者會，卻也都只是照本宣科。媒體和輿論也質疑厚勞省的草率：「過去不是相當強大嗎？怎麼這次面對一個傳染病，卻顯得相當無能？」圖／法新社

▌政官對抗：政治 VS. 官僚

過往日本的官僚給人強烈的「菁英」印象，即便日本在二戰終戰後，一片荒蕪的狀態下，能在短短的十幾年便完全復興，並維持了數十年的「日本神話」；但度過了一段承平許久的日子，從311的福島核災到現在的武漢肺炎，卻盡顯官僚應對能力的失敗，這種落差讓不少人失望感嘆。

事實上這樣的轉變，可以說是長達二十多年的「政官對抗」的結果。過去在官僚主導的年代，無論政務任命的大臣、副大臣等如何更迭，底下都是能力超群的優秀官僚，他們為國家制定方針、政策，並推動立法與執行，雖然帶動了日本的發展，但久而久之他們反而開始成黨結派，形塑出「菁英中的菁英」圈子，也看不起那些政務任命的政客。

至於選舉出身的大臣們，他們只能照本宣科，底下的官僚要他說什麼，他只能說什麼，甚至於這些大臣有時任期僅有數個月，對比長期掌控實權的官僚們，這些大臣位子還沒坐熱就打包走人，自然更讓官僚們嗤之以鼻。

過往日本的官僚給人強烈的「菁英」印象，即便日本在二戰終戰後，一片荒蕪的狀態下，能... — 過往日本的官僚給人強烈的「菁英」印象，即便日本在二戰終戰後，一片荒蕪的狀態下，能在短短的十幾年便完全復興，並維持了數十年的「日本神話」。圖為電影《正宗哥吉拉》當中負責應對怪獸來襲的專業官員們，與不做實事的政治高官形成強烈對比，也被日本社會看做極為寫實的政治諷刺。圖／《シン・ゴジラ》劇照

90年代之前，政務官對於省廳的人事權相當限縮，不但無權過問省廳人事，就連自己的秘書都無法跟著進去，凡事都要詢問官僚；這也形成了公務體系最高位階的「事務次官」，權力比民選大臣更大的狀況。這對選舉出身的大臣們來說，自然是十分吃味，但在那個年代，任內只要不出錯也就相安無事。

在那個官僚幾乎都是東大畢業生掌握的時代，包括大藏省等更是人中之龍，當時有種說法——「官僚集團控制內閣、大藏省控制官僚集團」——這些官僚們大多認為民選大臣都是笨蛋，也不得不聽他們的；長此以往下來，官僚們的氣焰日益囂張，不過由於大臣們具有民意基礎，雙方便處於這種相互制衡的狀態下。

然而過去不少政界人士，試圖改變由官僚控制民選議會的狀態，卻都鎩羽而歸；直到橋本龍太郎擔任首相時，才開始推動行政改革。1998年所謂天下第一省的大藏省，發生了大規模貪汙事件、牽連上百人，這個契機才讓日本政界找到破口，順勢推動文官制度的改革，制定中央省廳改革法，除進行中央省廳的合併，強化內閣府（過去稱為總理府）的權力，也打破過去大藏省主控中央政府預算，改由內閣府統籌。

2001年就任首相的小泉純一郎（圖中站立者），充分運用新法所賦予的權限，改變了原... — 2001年就任首相的小泉純一郎（圖中站立者），充分運用新法所賦予的權限，改變了原本由官僚制定政策與法案，再由民選大臣們乖乖奉行的方式，改為從內閣中央發號施令、由上而下的政策指示，也讓原本的官僚內閣，轉變成所謂的議會內閣制。圖／路透社

這些做法削弱了官僚的權力，加上2001年就任首相的小泉純一郎，充分運用新法所賦予的權限，改變了原本由官僚制定政策與法案，再由民選大臣們乖乖奉行的方式，改為從內閣中央發號施令、由上而下的政策指示，也讓原本的官僚內閣，轉變成所謂的議會內閣制。

不過根本性的轉變，則是要到安倍晉三第二次擔任首相後，大幅掌握內閣府的人事任命，並挾民意自重，掌握內閣話語權與政策權——自此不再是官僚優先，好處是施政得以立即反映民意，並且靈活面對變化快速的國內外局勢，這也是安倍政權能夠長期執政的主因之一。

從橋本龍太郎、小泉純一郎的改革演變，發展到安倍晉三的官僚生態，也能夠發現內閣官房長官的角色越來越吃重。對比分別頒布新年號的兩位內閣官房長官——1989年「平成大叔」小淵惠三與2019「令和大叔」菅義偉——兩人所扮演的位置重要性、負責的任務範圍和政治順位都已有落差。

然而人事權被民選首長拿走之後，官僚就成了聽從指令辦事的機器，加上數次的政治危機，像是森友學園事件等，官僚反而變成了政客們的擋箭牌。這樣的政治生態下，不願成為犧牲品的官僚們為求自保，也就演化出「等內閣指示我才運作，乖乖聽話比較不會中槍」的官場生存術。

1989年「平成大叔」小淵惠三（左）與2019「令和大叔」菅義偉（右）——兩人所... — 1989年「平成大叔」小淵惠三（左）與2019「令和大叔」菅義偉（右）——兩人所扮演的位置重要性、負責的任務範圍和政治順位都已有落差。圖／維基共享

至於長期掌控國會與內閣的安倍政權，在面對武漢肺炎的危機當中，由於沒有過往的案例可參考，加上官僚沒有建議權，下場就是施政荒腔走板。光以厚生勞動省來說，大臣加藤勝信本身雖然學經歷相當亮眼，但本身根本不是醫藥專業（加藤為東大經濟學部畢業），也難怪自疫情爆發伊始，老是讓人覺得出來說幹話的原因了。

至於政二代橋本岳（厚勞省副大臣，橋本龍太郎之子）與小泉進次郎（環境大臣，小泉純一郎之子）等，也在這次疫情當中，成了輿論砲火猛打的對象，橋本岳與感染症專家岩田健太郎筆戰、自己還在網路上發出錯誤的鑽石公主號內部照片，小泉進次郎則是在社會氣氛嚴峻的時刻，沒有參加感染症對策會議，反而跑去參加後援會舉辦的新年會，自然都在網路上被罵翻。

不僅如此，原本在3月8日要舉辦黨大會的執政黨自民黨，如今因疫情擴大，每年有將近三千人參加的黨大會，不得不朝延期舉辦規劃。然而遭殃的還有自民黨內各個派系，原本自民黨大會之後，各大派閥也會舉辦自家的募款大會，如今包括竹下派、岸田派等已決定延期，至於細田派與二階派也傾向延後。

而黨內第二大派閥麻生派，由於已決定4月9日舉辦，如今也只能硬著頭皮了，只是到時候疫情會如何發展，誰也拿不準。執政黨苦不堪言，在野黨也沒好到哪裡，像是也將舉辦黨大會的國民民主黨，則決定縮小舉辦規模以減少衝擊。

由此可知安倍政權與執政黨，在這場疫情之下，根本是火燒屁股，甚至也牽動了整個日本的政壇走向，不但朝野政黨都預測，今年很有可能國會解散改選，因此都在磨刀霍霍，因應未來局勢的演變進行布局。多位有機會問鼎首相大位的政治家，最近也是動作頻頻，像是安倍最大的競爭對手——眾議員石破茂——近來透過媒體的發言不斷，不少觀察家便認為是在為首相大位鋪路。

根據《產經新聞》與《富士電視台》在2月22日與23日所做的民調顯示，目前石破茂的支持度為21.2%（去年底為18.5%），是目前首相人選當中最高的，大勝現任首相安倍晉三的15%（去年底為18.2%），至於自民黨的明日之星小泉進次郎，因沒有參加感染症對策會議，民調掉到第三，僅有8.6%（去年底為14.5%），至於在野黨方面，支持度最高的立憲民主黨代表枝野幸男，目前為6%排名第四。

安倍最大的競爭對手——眾議員石破茂（右）——近來透過媒體的發言不斷，不少觀察家便... — 安倍最大的競爭對手——眾議員石破茂（右）——近來透過媒體的發言不斷，不少觀察家便認為是在為首相大位鋪路。目前石破茂的支持度為21.2%（去年底為18.5%），是目前首相人選當中最高的。圖／美聯社

只不過石破茂能否獲得黨內各大派系的支持，現階段仍是個大問號。但表現貧弱的在野黨，能否成為挑戰安倍政權的有力者，恐怕結果也是令人失望。更何況日本人是只要政府發令，便會乖乖遵守，也因此26日政府一宣布相關措施，三月中之前的各大活動便陸續取消，但自一月底疫情爆發以來，日本政府卻毫無作為，不夠果決，導致日本社會無所適從。難怪許多日本網友只能無奈哭訴，為何日本政府沒能像台灣政府如此「作為有感」。

如今因武漢肺炎疫情逐漸擴大，安倍政權也面臨相當嚴峻的考驗，即便下猛藥提出多項措施，甚至脫口說出不排除宣布「緊急事態」；而先前亟欲塑造的「日中友好」，替習近平的訪日鋪路，卻換來習近平延後訪日的結局，如今看來不但相當諷刺，這場傳染病搞得日本政界一團亂，恐怕也是史上罕見。