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鬱悶的官僚菁英:日本防疫災難中的「政官鬥爭」

2020/03/02 陳威臣

面對疫情災難,日本的防疫作戰卻也隱約透露出「政治高官」和「官僚菁英」之間長期角力...
面對疫情災難,日本的防疫作戰卻也隱約透露出「政治高官」和「官僚菁英」之間長期角力的對抗結構——政治的判斷錯誤,造成了官僚的無作為。圖為庵野秀明的電影《正宗哥吉拉》(シン・ゴジラ)劇照,哥吉拉的第二型態登陸到東京都的蒲田,在這部電影裡中央內閣的應對緩慢,指揮系統冗長失靈,也被日本社會輿論認為和這次防疫應對如出一轍,最寫實的政治諷刺。而登陸日本肆虐的哥吉拉,在現實上代換成了新型冠狀病毒。 圖/《シン・ゴジラ》劇照

時序進入3月,距離武漢封城已超過一個月,但日本的武漢肺炎(COVID-19,新型コロナウイルス)疫情卻沒有隨著時間而降低,反而每天都「穩定」地增加,讓日本人逐漸意識到其危機。

面對嚴峻的疫情,彌留許久的日本政府也終於「甦醒」,安倍政權在2月底突然使出殺手鐧——對外宣布多項措施,包括各界停辦各項大型活動、企業員工在宅工作等,並自3月2日開始,籲請全國高中以下的學校「全面停課至春假結束」。

由於影響了1,300萬在校學生的權益、且政令太過突然,因此引發各界議論,不但有些地方自治體不願跟隨中央要求立即停課,就連「永田町」——日本的政治中樞之內,也是反對聲浪不斷。

身為安倍首相側近的文部科學大臣萩生田光一,就在記者的詢問之下,表示自己並未贊同這項全國停課政策。萩生田認為「總理過於獨斷」,而3月2日安倍在國會答詢時,也坦承這項決策其實並沒有徵詢過專家的意見,而是他「個人的決斷」,是為了要減少武漢肺炎的擴散,安倍甚至表示「願意扛起所有的政治責任」。

不過即便首相願意負全責,但身為防疫核心的厚生勞動省,自武漢肺炎的疫情開始爆發,其作為(或是無作為)就一直為人詬病,也讓三天兩頭出來開記者會的大臣加藤勝信,與安倍一樣成了箭靶。而在日本的防疫作戰背後,同時也隱約透露出政治高官和官僚之間長期角力的對抗結構——政治的判斷錯誤,造成了官僚的無作為。

3月2日安倍在國會答詢時,也坦承這項停課決策其實並沒有徵詢過專家的意見,而是他「...
3月2日安倍在國會答詢時,也坦承這項停課決策其實並沒有徵詢過專家的意見,而是他「個人的決斷」,是為了要減少武漢肺炎的擴散,安倍甚至表示「願意扛起所有的政治責任」。 圖/歐新社

▌繼續補洞的感染症對策本部

日本政府期望以強化相關的措施,抑制病毒的擴散。首先是呼籲不要前往易感染的高風險地區(但沒有強制性),並考慮衡量近兩週內是否要舉辦各類集中人數的活動(例如體育賽事、演唱會、祭典等)。其次是要求各個公司行號,調整自家員工的上下班時間,避開人潮擁擠的尖峰時間,甚至於推動在宅工作等,同時希望如果有感冒症狀者,就盡可能不要出門。

不過先前日本處理「鑽石公主號」時,不但出現七百多人感染武漢肺炎的狀況,多名上船檢查的檢疫官與厚勞省職員染病,甚至於已康復的旅客返國後,卻又出現確診症狀,也因此受到國內外批評,指責日本防疫不力、過程草率。甚至在中國疫情相當嚴重時,並沒有針對中國疫區進行管制對策,至今僅禁止湖北與浙江省的人士入境,其餘完全不設防。

日本政府籲請大眾考慮衡量,近期內是否要舉辦各類集中人數的活動(例如體育賽事、演唱...
日本政府籲請大眾考慮衡量,近期內是否要舉辦各類集中人數的活動(例如體育賽事、演唱會、祭典等)。圖為疫情風險下的大相撲活動,也面臨觀眾大幅減少、是否照常比賽的兩難。 圖/美聯社

圖為原訂2月25、26日在東京舉辦的Perfume演唱會,也臨時因為疫情緣故而取...
圖為原訂2月25、26日在東京舉辦的Perfume演唱會,也臨時因為疫情緣故而取消;但仍有不少歌迷粉絲前往會場外拍照。 圖/美聯社

大意的下場,就是各地出現許多毫無頭緒、不知感染來源的確診病例,也讓許多民眾認為——在防疫問題上對中國採取溫和態度,是不是為了習近平4月訪日,而刻意營造出「日中友好」?如今習近平已經確定延後訪日,被犧牲的卻是日本民眾的健康。

此外在減緩確診病例增加的同時,日本政府針對確診數可能大量增加的情況,進行以重症者為主的醫療體制整備,並且規劃日本國內的醫療體系,將一般醫療機關納入收治武漢肺炎患者。但最具爭議的,則是醫療收治機構將以重症患者為主,輕症者在家隔離療養。只不過這些基本對策主要是抑制大規模群聚感染,降低病毒的擴散,但明明是確診患者,卻只能在家隔離,讓不少民眾感到恐慌,因此質疑日本政府的作法。

同時許多人質疑的是:厚勞省的加藤,幾乎天天出來開記者會,卻也都只是照本宣科。甚至於像是《朝日電視》與《TBS》等,都還以台灣針對武漢肺炎的各項措施製作了專題報導,來對照日本厚勞省的草率,並且批判日本的官僚體制,「過去不是相當強大嗎?怎麼這次面對一個傳染病,卻顯得相當無能?」

厚勞省大臣加藤勝信,幾乎天天出來開記者會,卻也都只是照本宣科。媒體和輿論也質疑厚...
厚勞省大臣加藤勝信,幾乎天天出來開記者會,卻也都只是照本宣科。媒體和輿論也質疑厚勞省的草率:「過去不是相當強大嗎?怎麼這次面對一個傳染病,卻顯得相當無能?」 圖/法新社

▌政官對抗:政治 VS. 官僚

過往日本的官僚給人強烈的「菁英」印象,即便日本在二戰終戰後,一片荒蕪的狀態下,能在短短的十幾年便完全復興,並維持了數十年的「日本神話」;但度過了一段承平許久的日子,從311的福島核災到現在的武漢肺炎,卻盡顯官僚應對能力的失敗,這種落差讓不少人失望感嘆。

事實上這樣的轉變,可以說是長達二十多年的「政官對抗」的結果。過去在官僚主導的年代,無論政務任命的大臣、副大臣等如何更迭,底下都是能力超群的優秀官僚,他們為國家制定方針、政策,並推動立法與執行,雖然帶動了日本的發展,但久而久之他們反而開始成黨結派,形塑出「菁英中的菁英」圈子,也看不起那些政務任命的政客。

至於選舉出身的大臣們,他們只能照本宣科,底下的官僚要他說什麼,他只能說什麼,甚至於這些大臣有時任期僅有數個月,對比長期掌控實權的官僚們,這些大臣位子還沒坐熱就打包走人,自然更讓官僚們嗤之以鼻。

過往日本的官僚給人強烈的「菁英」印象,即便日本在二戰終戰後,一片荒蕪的狀態下,能...
過往日本的官僚給人強烈的「菁英」印象,即便日本在二戰終戰後,一片荒蕪的狀態下,能在短短的十幾年便完全復興,並維持了數十年的「日本神話」。圖為電影《正宗哥吉拉》當中負責應對怪獸來襲的專業官員們,與不做實事的政治高官形成強烈對比,也被日本社會看做極為寫實的政治諷刺。 圖/《シン・ゴジラ》劇照

90年代之前,政務官對於省廳的人事權相當限縮,不但無權過問省廳人事,就連自己的秘書都無法跟著進去,凡事都要詢問官僚;這也形成了公務體系最高位階的「事務次官」,權力比民選大臣更大的狀況。這對選舉出身的大臣們來說,自然是十分吃味,但在那個年代,任內只要不出錯也就相安無事。

在那個官僚幾乎都是東大畢業生掌握的時代,包括大藏省等更是人中之龍,當時有種說法——「官僚集團控制內閣、大藏省控制官僚集團」——這些官僚們大多認為民選大臣都是笨蛋,也不得不聽他們的;長此以往下來,官僚們的氣焰日益囂張,不過由於大臣們具有民意基礎,雙方便處於這種相互制衡的狀態下。

然而過去不少政界人士,試圖改變由官僚控制民選議會的狀態,卻都鎩羽而歸;直到橋本龍太郎擔任首相時,才開始推動行政改革。1998年所謂天下第一省的大藏省,發生了大規模貪汙事件、牽連上百人,這個契機才讓日本政界找到破口,順勢推動文官制度的改革,制定中央省廳改革法,除進行中央省廳的合併,強化內閣府(過去稱為總理府)的權力,也打破過去大藏省主控中央政府預算,改由內閣府統籌。

然而過去不少政界人士,試圖改變由官僚控制民選議會的狀態,卻都鎩羽而歸;直到橋本龍...
然而過去不少政界人士,試圖改變由官僚控制民選議會的狀態,卻都鎩羽而歸;直到橋本龍太郎(圖中央跑步者)擔任首相時,才開始推動行政改革。 圖/法新社

2001年就任首相的小泉純一郎(圖中站立者),充分運用新法所賦予的權限,改變了原...
2001年就任首相的小泉純一郎(圖中站立者),充分運用新法所賦予的權限,改變了原本由官僚制定政策與法案,再由民選大臣們乖乖奉行的方式,改為從內閣中央發號施令、由上而下的政策指示,也讓原本的官僚內閣,轉變成所謂的議會內閣制。 圖/路透社

這些做法削弱了官僚的權力,加上2001年就任首相的小泉純一郎,充分運用新法所賦予的權限,改變了原本由官僚制定政策與法案,再由民選大臣們乖乖奉行的方式,改為從內閣中央發號施令、由上而下的政策指示,也讓原本的官僚內閣,轉變成所謂的議會內閣制。

不過根本性的轉變,則是要到安倍晉三第二次擔任首相後,大幅掌握內閣府的人事任命,並挾民意自重,掌握內閣話語權與政策權——自此不再是官僚優先,好處是施政得以立即反映民意,並且靈活面對變化快速的國內外局勢,這也是安倍政權能夠長期執政的主因之一。

從橋本龍太郎、小泉純一郎的改革演變,發展到安倍晉三的官僚生態,也能夠發現內閣官房長官的角色越來越吃重。對比分別頒布新年號的兩位內閣官房長官——1989年「平成大叔」小淵惠三與2019「令和大叔」菅義偉——兩人所扮演的位置重要性、負責的任務範圍和政治順位都已有落差。

然而人事權被民選首長拿走之後,官僚就成了聽從指令辦事的機器,加上數次的政治危機,像是森友學園事件等,官僚反而變成了政客們的擋箭牌。這樣的政治生態下,不願成為犧牲品的官僚們為求自保,也就演化出「等內閣指示我才運作,乖乖聽話比較不會中槍」的官場生存術。

1989年「平成大叔」小淵惠三(左)與2019「令和大叔」菅義偉(右)——兩人所...
1989年「平成大叔」小淵惠三(左)與2019「令和大叔」菅義偉(右)——兩人所扮演的位置重要性、負責的任務範圍和政治順位都已有落差。 圖/維基共享

至於長期掌控國會與內閣的安倍政權,在面對武漢肺炎的危機當中,由於沒有過往的案例可參考,加上官僚沒有建議權,下場就是施政荒腔走板。光以厚生勞動省來說,大臣加藤勝信本身雖然學經歷相當亮眼,但本身根本不是醫藥專業(加藤為東大經濟學部畢業),也難怪自疫情爆發伊始,老是讓人覺得出來說幹話的原因了。

至於政二代橋本岳(厚勞省副大臣,橋本龍太郎之子)與小泉進次郎(環境大臣,小泉純一郎之子)等,也在這次疫情當中,成了輿論砲火猛打的對象,橋本岳與感染症專家岩田健太郎筆戰、自己還在網路上發出錯誤的鑽石公主號內部照片,小泉進次郎則是在社會氣氛嚴峻的時刻,沒有參加感染症對策會議,反而跑去參加後援會舉辦的新年會,自然都在網路上被罵翻。

不僅如此,原本在3月8日要舉辦黨大會的執政黨自民黨,如今因疫情擴大,每年有將近三千人參加的黨大會,不得不朝延期舉辦規劃。然而遭殃的還有自民黨內各個派系,原本自民黨大會之後,各大派閥也會舉辦自家的募款大會,如今包括竹下派岸田派等已決定延期,至於細田派二階派也傾向延後。

而黨內第二大派閥麻生派,由於已決定4月9日舉辦,如今也只能硬著頭皮了,只是到時候疫情會如何發展,誰也拿不準。執政黨苦不堪言,在野黨也沒好到哪裡,像是也將舉辦黨大會的國民民主黨,則決定縮小舉辦規模以減少衝擊。

原本在3月8日要舉辦黨大會的執政黨自民黨,如今因疫情擴大,每年有將近三千人參加的...
原本在3月8日要舉辦黨大會的執政黨自民黨,如今因疫情擴大,每年有將近三千人參加的黨大會,不得不朝延期舉辦規劃,也影響了黨內各派閥的安排。 圖/路透社

由此可知安倍政權與執政黨,在這場疫情之下,根本是火燒屁股,甚至也牽動了整個日本的政壇走向,不但朝野政黨都預測,今年很有可能國會解散改選,因此都在磨刀霍霍,因應未來局勢的演變進行布局。多位有機會問鼎首相大位的政治家,最近也是動作頻頻,像是安倍最大的競爭對手——眾議員石破茂——近來透過媒體的發言不斷,不少觀察家便認為是在為首相大位鋪路。

根據《產經新聞》與《富士電視台》在2月22日與23日所做的民調顯示,目前石破茂的支持度為21.2%(去年底為18.5%),是目前首相人選當中最高的,大勝現任首相安倍晉三的15%(去年底為18.2%),至於自民黨的明日之星小泉進次郎,因沒有參加感染症對策會議,民調掉到第三,僅有8.6%(去年底為14.5%),至於在野黨方面,支持度最高的立憲民主黨代表枝野幸男,目前為6%排名第四。

安倍最大的競爭對手——眾議員石破茂(右)——近來透過媒體的發言不斷,不少觀察家便...
安倍最大的競爭對手——眾議員石破茂(右)——近來透過媒體的發言不斷,不少觀察家便認為是在為首相大位鋪路。目前石破茂的支持度為21.2%(去年底為18.5%),是目前首相人選當中最高的。 圖/美聯社

只不過石破茂能否獲得黨內各大派系的支持,現階段仍是個大問號。但表現貧弱的在野黨,能否成為挑戰安倍政權的有力者,恐怕結果也是令人失望。更何況日本人是只要政府發令,便會乖乖遵守,也因此26日政府一宣布相關措施,三月中之前的各大活動便陸續取消,但自一月底疫情爆發以來,日本政府卻毫無作為,不夠果決,導致日本社會無所適從。難怪許多日本網友只能無奈哭訴,為何日本政府沒能像台灣政府如此「作為有感」。

如今因武漢肺炎疫情逐漸擴大,安倍政權也面臨相當嚴峻的考驗,即便下猛藥提出多項措施,甚至脫口說出不排除宣布「緊急事態」;而先前亟欲塑造的「日中友好」,替習近平的訪日鋪路,卻換來習近平延後訪日的結局,如今看來不但相當諷刺,這場傳染病搞得日本政界一團亂,恐怕也是史上罕見。

自一月底疫情爆發以來,日本政府卻毫無作為,不夠果決,導致日本社會無所適從。圖為2...
自一月底疫情爆發以來,日本政府卻毫無作為,不夠果決,導致日本社會無所適從。圖為2月29日的東京。 圖/美聯社


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陳威臣

媒體工作者,資深政治幕僚,專長天上飛的、地上跑的、水中游的,喜歡透過鏡頭看世界,現居日本東京當家庭煮夫,順便觀察日本政經及文化史地。

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