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全國公車不收錢?反對愛沙尼亞免費政策的理由

2018/06/26 陳品諭

免費大眾運輸的「塔林經驗」推廣全國? 圖/Flickr<a href=
免費大眾運輸的「塔林經驗」推廣全國? 圖/Flickr@Tauno Tõhk / 陶诺

愛沙尼亞首都——塔林——實行「搭乘大眾交通運輸工具免費」政策以來已經過了5年半,不僅提升了搭乘率、減少社經弱勢民眾的負擔,同時也積極提升載客服務品質,更增加了市政預算,「免費大眾交通運輸模範首都」的美名可說是當之無愧。

一向積極創新的愛沙尼亞政府也準備將塔林的成功經驗推廣到全國各地,預計自今年7月1日起推出各縣縣營公車全面不收費政策,讓免費大眾交通運輸不再只是首都民眾獨享的福利。

沒想到,政府的一片美意卻踢到了鐵板——全國15縣竟然有4縣不予採用,甚至連路線涵蓋率最高的第一大縣哈琉縣(相當於大塔林地區與周邊鄉鎮)的縣營公車也將繼續收費,形成了「一國兩制」的尷尬局面。不僅有部分縣政府不配合,民眾似乎也不領情。根據《信差報》5月底的民調顯示,贊成的比例僅有37%,卻有高達46%的受訪者反對。

究竟這個看似立意良善的創新政策,為什麼會招致部分縣市的反對呢?問題到底出在哪裡?

「一國兩制」的尷尬局面,問題到底出在哪裡? 圖/Visit Tallinn Fa...
「一國兩制」的尷尬局面,問題到底出在哪裡? 圖/Visit Tallinn Facebook

▌縮小城鄉差距

塔林能成為免費大眾交通運輸的模範首都,讓「塔林經驗」得以成功行銷國際,不可不感謝長期把持市政的中央黨。然而中央黨由於長期作為國會反對黨,反而難以在愛沙尼亞全境推行免費政策。要等到2016年底,中央黨才終於順利主導組閣,成為執政聯盟的最大黨。新官上任三把火,新政府馬上宣布計畫在2018年實行全國縣營公車的不收費計畫。

新政府推動全國各縣免費政策的動機和塔林相仿,都是因為成本和運量的考量。光是在2016年度,縣營公車就有超過3分之2的經費來源是中央政府補助款。離島地區和東南部偏鄉地區的情況更為嚴峻,售票收入不過只占11%到18%左右的營運經費來源而已。

愛沙尼亞經濟部更悲觀預估,中央要負擔的補助額度只會持續增加。在補助款遠高於售票收入的情況下,光是繼續維持售票系統運作和聘僱職員查票就會消耗大量行政成本,能帶來的經濟效益也相當有限。

而儘管財政高度依賴中央補助,縣營公車的載客量卻不甚理想,過去幾年來數字甚至持續下滑。2016年的乘客人次與前年相比下降了9%,2017年又下滑了5%,2年間人次便從1,700多萬跌到剩1,500萬不到。乘客人數下滑、售票收入持續下降,代表中央也得挹注更多經費來補助公車營運,形成了惡性循環。因此,提升縣營公車使用率,並且藉由不收費政策來降低行政成本,自然變成了新政府的第一要務。

儘管財政高度依賴中央補助,縣營公車的載客量卻不甚理想,過去幾年來數字甚至持續下滑...
儘管財政高度依賴中央補助,縣營公車的載客量卻不甚理想,過去幾年來數字甚至持續下滑。提升縣營公車使用率,並且藉由不收費政策來降低行政成本,自然變成了新政府的第一要務。 圖/法新社

經濟暨交通部長馨森(Kadri Simson)就認為,鄉村地區已經面臨缺乏店家、郵局和藥局等問題,加上交通不便,又難以通勤至附近城鎮工作,導致鄉村人口持續外移至都市。正因如此,他才大力推動免費縣營公車服務,以期提升非都會區和偏鄉的居住品質。在接受南部3縣地方報紙《南部人》訪問時,他更表示讓南部鄉親生活更好過,是他施政的重要目標:

鄉村地區已經失去許多原本由政府提供的服務了,許多和生活息息相關的事物也都要到縣內大城辦理才行。我的目標很簡單,就是要讓住在鄉村的民眾不用再多增加開銷。

馨森表示,去年政府補助縣營公車營運總額為2,200萬歐元(約新台幣7億7,000萬),今年政府決定大幅加碼至3,500萬歐元(約新台幣12億3,000萬),以便全面補助縣營公車營運。而且會增加班次密集度,提升民眾搭乘意願。不過拒絕配合中央實行不收費政策的縣市,將不會全額支領中央補助款,得面臨自籌經費來補助縣營公車營運的窘境。

鄉村地區交通不便,難以通勤至附近城鎮工作,導致鄉村人口持續外移至都市。圖為位於塔...
鄉村地區交通不便,難以通勤至附近城鎮工作,導致鄉村人口持續外移至都市。圖為位於塔林東南200公里的卡內皮鎮(kanepi)。 圖/路透社

▌免費公車不搭嗎?

即便政府半逼半誘,仍有4縣決定縣營公車繼續收費。例如哈琉縣政府列出了一長串反對理由,其中包括縣營公車和部分鐵路重疊,將導致原本搭乘火車的民眾大量改搭縣營公車。由於哈琉縣環繞首都塔林,每年大眾交通運輸的運量都穩定上升,一旦縣營公車停止收費,恐怕運量將超過負荷。哈琉縣交通局局長溫博雅(Andrus Umboja)就尖銳質問:

要是公車可以免費搭乘,造成乘客過多的話,誰要來付加開班次的錢?

哈琉縣政府更擔心縣營公車不收費的話,私營公車的運量將大減,造成政府與私人企業不公平的競爭。然而哈琉縣這樣的煩惱,凸顯的其實是全國第一大縣和其他地方的城鄉差距。

哈琉縣不僅鐵道較為密集、火車班次也多,更因為人口眾多而有許多私營的公車路線。相較之下,像是東部的耶傑瓦縣,只有一條鐵道貫穿南北,火車站也不多,自然沒有這樣的問題;塔圖縣雖然人口較多,但私營公車也屈指可數,配合中央實施公車不收費政策的意願自然相對較高。

哈琉縣政府擔心縣營公車和部分鐵路重疊,將導致原本搭乘火車的民眾大量改搭縣營公車。...
哈琉縣政府擔心縣營公車和部分鐵路重疊,將導致原本搭乘火車的民眾大量改搭縣營公車。圖為哈琉縣的凱拉(Keila)車站。 圖/維基共享

雖然這樣的城鄉差距,正是促使新政府推動縣營公車不收費的首要動力,但是也有一些偏鄉民眾認為政府根本搞錯重點。問題不在於公車票價太高,而在於公車班次和路線規畫不良。

離島薩雷馬縣一名民眾就抱怨,自己雖然支持推動公車免費政策,然而公車班次安排多是以市區觀點來規劃,要坐公車到市中心還算方便,但是最後一班從市中心出發往郊區的公車竟然是訂在晚上7點15分。這麼早就出發,晚上要是得加班,或是想留在市中心休閒購物的話,就還是得自行開車不可,根本一點都不便民。

一名東南部小鎮的鎮議長也批評,與其全面補助免費公車,不如把錢拿來規劃更好的公車班表。他指出當地人口雖有3,000多名,但鎮民根本不可能搭公車通勤,因為每天只有一台下午2點35分出發的公車開往全國第二大城塔圖市。他更表示:

安茲拉鎮民很多是在塔圖市和弗魯市上班上課,所以鎮民真正需要的是開往這兩處的快車。

大眾交通運輸安全督導處的高級專員蓋帕特(Tiit Keppart)向我解釋,全國各縣所面臨的問題大不相同,無法一概而論。有些偏鄉地區平均每班乘客只有3人,但當地居民可能希望每小時都能開一班公車,這的確是難以辦到。

不過他也承認,某些縣的公車班表的確設計不良,像是耶傑瓦縣縣營公車的班表是依國中小學童的需求來設計,對早上8點要準時報到的通勤族來說相當不方便。然而,班表規劃是各縣公路局的職權所在,交通部方面其實難以直接干涉。

有一些偏鄉民眾認為政府根本搞錯重點。問題不在於公車票價太高,而在於公車班次和路線...
有一些偏鄉民眾認為政府根本搞錯重點。問題不在於公車票價太高,而在於公車班次和路線規畫不良。圖為塔林自由廣場公車站牌。 圖/Flickr@Guillaume Speurt

▌手機呼叫智慧公車

由於經費有限,民眾的期待和現實有所落差,縣營公車又無法滿足住在偏遠地區的每個縣民的需求,有些人便提出了以新興的「共乘公車」服務,來取代7月上路的縣營公車免收費政策。

總統卡琉萊德(Kersti Kaljulaid)便在受訪時表示,解決辦法不是將大量經費挹注在依賴固定班表的公車之上,而是應該和私人企業合作,發展一套可以讓有交通需求的民眾使用的系統,再依民眾需求派車前往。這樣隨叫隨到的公車,才值得致力於數位化發展的愛沙尼亞政府投資。

他更表示,「現在連阿公阿嬤那一輩的都會用網路了」,因此就算是住在偏鄉的高齡人口,對這樣的智慧服務應該也能很快上手才對。

社會民主黨黨主席歐西諾夫斯基(Jevgeni Ossinovski)也支持卡琉萊德的想法,認為票價事小,能否符合民眾的需求才是重點,因此政府必須改變僵化的思考,不應該是讓人等車,而是要在民眾需要時派車前來才對。他更表示,離島薩雷馬縣預計今年秋季開始測試共乘公車的可能性,令人拭目以待。

目前共乘公車服務已經在美國德州、佛羅里達州和加州部分城鎮上路,新北市最近也透過手機應用程式推出「跳蛙公車」,讓上班族多了通勤的新選項。

總統卡琉萊德認為,應該發展「隨叫隨到的公車」。圖為總部位在愛沙尼亞的Taxify...
總統卡琉萊德認為,應該發展「隨叫隨到的公車」。圖為總部位在愛沙尼亞的Taxify公司,透過手機App提供載客車輛租賃和實時共乘服務。 圖/路透社

▌免費公車拚選舉?

即便在各界一片不看好的情況之下,中央黨主導的新政府仍然決定強推縣營公車免費計畫,難免被政敵視為是2019年初的國會大選提前開打,準備拚選舉了。

一名不願具名的中央黨地方首長更向我抱怨,決定不照中央政策走的西維魯縣和哈琉縣等等,都是新自由主義掛帥的改革黨在搞鬼,為了反對而反對。

塔林市長亞斯(Taavi Aas)也不免出面護航黨內同志,拿出塔林的成功經驗當作擋箭牌,表示反對黨根本就在瘋狂跳針。他指出,當初塔林剛推出免費大眾交通運輸服務時被罵得狗血淋頭,結果後來反對黨還不是摸摸鼻子,承認免費政策成效簡直出乎意料,市民滿意度更高達88%。面對反對黨的質疑聲浪,經濟暨交通部長馨森更是語中帶刺的表示:

根據我的了解,那些罵得最大聲的人,都是一些平常不搭公車的人。

塔林剛推出免費大眾交通運輸服務時被罵得狗血淋頭,結果後來政策成效出乎意料,市民滿...
塔林剛推出免費大眾交通運輸服務時被罵得狗血淋頭,結果後來政策成效出乎意料,市民滿意度高達88%。 圖/Visit Tallinn Facebook

然而,縣營公車和塔林大眾交通運輸系統的差異仍然難以忽視。塔林人口密集,大量人口帶來高度稅收,才得以由市政府全面補助大眾交通運輸系統的營運。但是縣營公車不僅面臨懸殊的城鄉載客率問題,路線也從都會區中心一路拉到偏遠的鄉鎮,更得服務人口稀少的偏鄉地帶,雖然說目前車票營收也不多,但要由國庫全面補助的話,真有辦法長期維持穩定經費來源嗎?

儘管如此,縣營公車免費政策的確能替學生、失業及待業民眾,還有低收入戶節省一大筆支出。根據民調,學生族群有超過半數支持縣營公車免費政策。東維魯縣更估計新上路的政策一年可以平均幫民眾省下600到900歐元(約新台幣2萬1,000到3萬1,000元),對於去年平均月薪為947歐元(約新台幣3萬3,000元)的東維魯縣民而言,新上路的免費政策可謂一大利多。

隨著科技的日新月異,讓人重新思考大眾交通運輸規劃,日後隨叫隨到的共乘公車可能會在世界的更多角落上路,提升公車觸及率,讓偏鄉民眾也能簡單使用。而我們是不是也可重新思考「大眾交通運輸服務」的「大眾」兩字,拋棄「天下沒有白吃的午餐」和「使用者付費」這樣的成見,讓交通成為社會福利政策不可或缺的一環,也讓社會上每一個人都能毫無負擔地來去自如呢?

愛沙尼亞雖然想摘下「全世界第一個提供全國性免費公車國家」這樣的頭銜,然而面臨4縣不配合,野心也因此化為泡影。7月上路之後,真正成效如何、4縣又會不會跟進呢?讓我們拭目以待吧!

「天下沒有白吃的午餐」和「使用者付費」的再思考:交通能否成為社會福利政策不可或缺...
「天下沒有白吃的午餐」和「使用者付費」的再思考:交通能否成為社會福利政策不可或缺的一環,讓社會上每一個人都能毫無負擔地來去自如呢? 圖/法新社


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倫敦大學學院斯拉夫與東歐研究所博士生,自愛沙尼亞揚帆啟程,向西漂流,觀察名為波羅的海/東海/西海的這片水域,如何緊密連結環海各國的政治歷史與文化。

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