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零元請上車?愛沙尼亞首都不虧本的「免費大眾運輸」

2018/06/25 陳品諭

嗶嗶!零元請上車? 圖/歐新社
嗶嗶!零元請上車? 圖/歐新社

為了降低汽機車廢氣汙染以及舒緩交通壅塞問題,鼓勵民眾搭乘大眾交通運輸工具已成趨勢,台北市和新北市也自今年4月中起推出1280元的定期月票,讓通勤族一票吃到飽。然而在物價高昂的歐洲,要多搭公車和地鐵可不便宜。

根據歐盟2014年民調顯示,有49%的受訪者抱怨搭乘大眾交通運輸太過昂貴。在全球通勤最貴的倫敦,甚至一個月平均得奉獻將近6,000元新台幣在購買通勤月票上,簡直讓人大喊吃不消。

然而,愛沙尼亞首善之都塔林市的居民,早就習慣了「免費」搭乘大眾交通運輸工具上班上課。

這是因為自2013年起,所有戶籍設在塔林市的居民,只要憑電子票證(類似一卡通及悠遊卡),就能免費搭乘各路公車、無軌電車、輕軌電車和火車暢遊全市。

塔林大眾交通運輸系統不僅免費,使用者滿意度也名列前矛。根據歐盟2015年一項都會區大眾交通運輸系統滿意度調查顯示,愛沙尼亞以83.3%的高滿意度排名第5,僅次於奧地利、盧森堡、德國和芬蘭等國。

向未來看齊的科技小國愛沙尼亞,憑什麼得以獨步全球,提供免費大眾交通運輸服務呢?

小國愛沙尼亞,憑什麼得以獨步全球,提供免費大眾交通運輸服務呢? 圖/美聯社
小國愛沙尼亞,憑什麼得以獨步全球,提供免費大眾交通運輸服務呢? 圖/美聯社

▌塔林小城憑什麼?

提供免費大眾交通運輸服務的想法是由社會民主黨率先提出,後來由塔林市議會執政的中央黨於2012年交付市民公投決定,結果支持的一方呈現壓倒性的勝利,有4分之3的選民認為市政府的不收費提案相當可行。

2013年開辦後,第一年間的搭乘人次成長了14%之多,也讓塔林郊區民眾使用大眾交通運輸工具的頻率大幅提升。對低收入戶和家管、待業民眾而言,免費政策可說是一大福音,社經地位處於弱勢的民眾因此得以於市內來去自如,不用為了額外的交通支出而煩惱。

位於塔林東北的拉斯納馬耶區尤其受惠良多。當地大多數為俄裔居民,不僅失業率高、平均收入低,擁有私家車的比例也不高。在實施全面免費政策之前,有3分之1的當地居民認為塔林大眾交通運輸系統最大的問題是票價過於高昂,因此市政府的新政策可說是直接回應了他們的考量。開辦之後,由於交通成本考量不再成問題,當地居民有40%認為他們的就業機會因此增加了。

實施全面免費政策前,有3分之1的塔林居民認為大眾交通運輸系統最大的問題是票價過高...
實施全面免費政策前,有3分之1的塔林居民認為大眾交通運輸系統最大的問題是票價過高;4分之3的選民認為市政府的不收費提案相當可行。 圖/法新社

塔林大眾交通運輸系統實施全面免費,成功增加了載客量,也替經濟困窘的民眾帶來了不少方便,然而當把持市政的中央黨剛宣布推出不收費政策時,兩大反對黨祖國與共和黨改革黨可是同聲質疑,這項政策將會使政府每年損失1,400萬歐元的售票收入,市政府要從哪裡找錢來填補財政缺口?改革黨黨團主席還不免調侃中央黨看似空中樓閣的不收費政策:

市政府又不是搞魔術的,高帽一摘就有幾百萬跑出來,還是要從民眾的口袋裡乖乖掏出財源的吧。

反對黨沒想到的是,市政府的確很有一套。雖然平均一年損失了1,200萬歐元(約4億2,000萬新台幣,低於反對黨的估計)的售票收入,但總收入卻增加了2,000萬歐元(約7億新台幣),除了添購新公車和電車之外,盈餘還能拿來補貼社福支出和市政需求。

到底中央黨是施了什麼魔法,讓民眾免費搭車卻還生出更多錢來?

到底中央黨是施了什麼魔法,讓民眾免費搭車卻還生出更多錢來?圖為愛沙尼亞去年的聖誕...
到底中央黨是施了什麼魔法,讓民眾免費搭車卻還生出更多錢來?圖為愛沙尼亞去年的聖誕節活動。 圖/路透社

秘密其實藏在細節裡——就是「免費大眾交通運輸服務」這個強大誘因,吸引原本在塔林工作或讀書的外地人將戶籍遷設到塔林。而愛沙尼亞國庫每年會按各地設籍人口數,將個人所得稅收入撥款給地方政府。因此每多一人設籍於塔林,市政府的預算就會增加1,000歐元(約新台幣3萬5,000元)。光是2013到2017年間,就有大約3萬5,000人遷戶籍到塔林,為市政府帶來了一筆不小的收入。

然而塔林這樣的做法,卻嚴重衝擊到塔林附近的小鎮財政收入。像是位於塔林西南方約25公里處的凱拉鎮鎮長,便指責「塔林搶錢搶很兇」,根本一點都不公平:

地方財源很大一部份是來自於個人所得稅。塔林從周邊鄉鎮偷走財政收入的作法,嚴重衝擊到地方社福支出、環境保護和學校教育的經費來源。

「免費大眾交通運輸服務」這個強大誘因,吸引原本在塔林工作或讀書的外地人將戶籍遷設...
「免費大眾交通運輸服務」這個強大誘因,吸引原本在塔林工作或讀書的外地人將戶籍遷設到塔林。 圖/歐新社

塔林市政府強推免費大眾交通運輸服務,不僅讓周邊鄉鎮的財政預算縮水,連市議會的反對黨也不領情,批評中央黨根本就是為了2013年底的地方選舉政策買票,而且市府還編列了26萬歐元(約新台幣913萬)的預算舉辦大眾交通運輸免費政策的公投,簡直浪費納稅人公帑。

愛沙尼亞總理、改革黨黨主席安錫普(Andrus Ansip)更是直言不諱表示,要是他來當塔林市長的話,絕對馬上取消免費政策。他還在2013年地方選舉前表示,免費大眾交通運輸服務等於是給民眾偷懶不運動的藉口:

大眾交通運輸服務要是免費的話,民眾就會失去多走路運動的動力了。有很多研究結果顯示,免費大眾交通運輸服務無法促進民眾過著健康的生活。

當然,有總理專車接送的安錫普可能沒想到,多走路對許多行動不便、提重物、或者是帶著孩童出門的人來說簡直是一大負擔,更別提在冰天雪地的北國道路上走上20分鐘會不會凍壞了。更何況總理薪水是愛沙尼亞平均薪資的4倍,2013年底他還幫自己加薪了3成之多,應該很難想像失業和待業民眾為了省錢而不敢出門的心態吧?

有總理專車接送的安錫普可能沒想到,多走路對許多行動不便、提重物、或者是帶著孩童出...
有總理專車接送的安錫普可能沒想到,多走路對許多行動不便、提重物、或者是帶著孩童出門的人來說簡直是一大負擔。 圖/路透社

安錫普不食人間煙火的發言不僅被網友嘲弄為「有錢真好」,連改革黨的黨內同志也決定冷處理。改革黨的塔林市長候選人就急忙出來滅火,表示不會馬上取消免費政策,而是會再次舉辦公投(再浪費公帑?),來徵詢市民意見。愛沙尼亞財政部長利基(Jürgen Ligi)則大方承認,首都實施免費搭乘政策成效斐然,簡直出乎他意料之外。

即便仍有人時不時出言批評,然而嘗到甜頭的塔林市民已經回不去了。

社會民主黨主席密克瑟(Sven Mikser)便表示,即便塔林市長換人做,也沒有其他政黨膽敢取消全面免費政策。實施不到一年後,免費搭乘大眾交通運輸工具已成市民共識,支持度高達90%之多。2013年的塔林地方選舉結果,中央黨同樣囊括超過半數的選票,而改革黨得票率則是狂瀉6個百分點,就是最好的證明。

嘗到甜頭的塔林市民已經回不去了。 圖/Visit Tallinn Faceboo...
嘗到甜頭的塔林市民已經回不去了。 圖/Visit Tallinn Facebook

▌宣傳「塔林經驗」

愛沙尼亞作為小國,一向善於向世界宣傳自身成就,塔林當然也不忘大肆推廣實施免費大眾交通運輸系統的成功經驗。市政府官網甚至還設有宣傳專頁,不僅對行銷塔林有加分作用,更展現了作為第一個大眾交通運輸系統全面免費的歐洲首都,塔林有多麼的自信和驕傲。

對於塔林市政府來說,免費大眾交通運輸系統是未來趨勢,認為全球各大都會該以塔林為模範,以期大幅提升市民的福祉。在2013年一場針對免費大眾交通運輸系統可行性的研討會上,當時的塔林市長薩維塞(Edgar Savisaar)便大膽表示:

常有人問我們為什麼要提供免費大眾交通運輸系統。不過我們該問的其實是:為什麼世界各大都市的居民還得付費搭乘?

愛沙尼亞的大膽革新,連一向以社會福利聞名的鄰國芬蘭都稱羨不已。芬蘭公共廣播公司不僅於今年5月大篇幅報導塔林如何成功推動免費大眾交通運輸服務,更討論起在赫爾辛基實行的可能性。《赫爾辛基日報》去年1月的民調更顯示有高達59%的受訪者希望赫爾辛基能仿效塔林,全面實施免費政策。

「為什麼世界各大都市的居民還得付費搭乘?」照片中布條為前市長薩維塞(Edgar ...
「為什麼世界各大都市的居民還得付費搭乘?」照片中布條為前市長薩維塞(Edgar Savisaar)。 圖/路透社

然而塔林的成功模範可以推行到世界各地嗎?赫爾辛基首都圈交通局長利赫特涅米(Suvi Rihtniemi)就表示,要全面不收費的話,勢必得調升地方稅率1%至2%左右。

俄羅斯莫斯科市政府交通局長利克蘇托夫(Maksim Liksutov)則認為,莫斯科有 1,200萬人口,每天還有7、800萬的外地人口跟觀光客湧入,根本不能跟只有45萬人口的塔林相比。

然而,和莫斯科人口數相仿的大巴黎地區,卻已開始研擬大眾交通運輸系統仿效塔林,希望能在2020年前取消收費的可能性。巴黎大眾交通運輸系統雖然覆蓋率相當高,但每日使用率不過20%,汽車使用率卻高達43%。巴黎市長伊達戈(Anne Hidalgo)認為,要對付都會空汙問題、減少汽機車排放污染的話,就得提升大眾交通運輸系統的使用率,而提供「免費服務」正是其中一個重要環節。

今年5月初於塔林舉行的免費大眾交通運輸系統國際研討會上,巴黎副市長格雷果(Emmanuel Grégoire)就強調巴黎實施免費政策的可能性。

他指出巴黎和塔林兩地的相仿之處:大眾交通運輸系統的經費來源,原本就有超過3分之2是來自地方政府的補助和其他財源,售票收入甚至不到3分之1。即便實施全面免費政策的話,地方政府要補貼的財政漏洞也沒有想像中來得大。

巴黎大眾交通運輸系統雖然覆蓋率相當高,但每日使用率不過20%。圖為巴黎地鐵工藝美...
巴黎大眾交通運輸系統雖然覆蓋率相當高,但每日使用率不過20%。圖為巴黎地鐵工藝美術館站。 圖/路透社

他的想法和塔林市長亞斯(Taavi Aas)不謀而合。亞斯表示:

地方政府早已大力補貼大眾交通運輸系統的經費支出,既然有70%的經費都是由地方政府提供了,那維持售票系統還有意義嗎?

亞斯認為,免費大眾交通運輸系統除了減少車流量和幫助低收入戶之外,最重要的其實是提升行政效率。的確,精簡人力之後,塔林市政府也得以省下一筆行政支出,拿來直接補貼大眾交通運輸系統的營運,不是更有效率嗎?

雖然有研究指出,光靠提供免費服務並不能大幅提升大眾交通運輸系統的使用率,而是得搭配增加停車費、加收燃料稅等等措施,才能更有效的讓原本選擇開車的民眾改搭大眾交通運輸系統。即便如此,塔林的成功案例正逐漸成為各國熱門的討論話題。

另一方面,有了塔林的成功經驗,信心滿滿的愛沙尼亞政府,已經準備好帶領這個向未來看齊的小國,自今年7月起將免費政策推行到全國了!(...接下篇)。

精簡人力之後,塔林市政府也得以省下一筆行政支出,拿來直接補貼大眾交通運輸系統的營...
精簡人力之後,塔林市政府也得以省下一筆行政支出,拿來直接補貼大眾交通運輸系統的營運,不是更有效率嗎? 圖/法新社

——▌接續下篇/全國公車不收錢?反對愛沙尼亞免費政策的理由


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全國公車不收錢?反對愛沙尼亞免費政策的理由

陳品諭

倫敦大學學院斯拉夫與東歐研究所博士生,自愛沙尼亞揚帆啟程,向西漂流,觀察名為波羅的海/東海/西海的這片水域,如何緊密連結環海各國的政治歷史與文化。

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