零元請上車？愛沙尼亞首都不虧本的「免費大眾運輸」

2018/06/25 陳品諭

為了降低汽機車廢氣汙染以及舒緩交通壅塞問題，鼓勵民眾搭乘大眾交通運輸工具已成趨勢，台北市和新北市也自今年4月中起推出1280元的定期月票，讓通勤族一票吃到飽。然而在物價高昂的歐洲，要多搭公車和地鐵可不便宜。

根據歐盟2014年民調顯示，有49%的受訪者抱怨搭乘大眾交通運輸太過昂貴。在全球通勤最貴的倫敦，甚至一個月平均得奉獻將近6,000元新台幣在購買通勤月票上，簡直讓人大喊吃不消。

然而，愛沙尼亞首善之都塔林市的居民，早就習慣了「免費」搭乘大眾交通運輸工具上班上課。

這是因為自2013年起，所有戶籍設在塔林市的居民，只要憑電子票證（類似一卡通及悠遊卡），就能免費搭乘各路公車、無軌電車、輕軌電車和火車暢遊全市。

塔林大眾交通運輸系統不僅免費，使用者滿意度也名列前矛。根據歐盟2015年一項都會區大眾交通運輸系統滿意度調查顯示，愛沙尼亞以83.3%的高滿意度排名第5，僅次於奧地利、盧森堡、德國和芬蘭等國。

向未來看齊的科技小國愛沙尼亞，憑什麼得以獨步全球，提供免費大眾交通運輸服務呢？

▌塔林小城憑什麼？

提供免費大眾交通運輸服務的想法是由社會民主黨率先提出，後來由塔林市議會執政的中央黨於2012年交付市民公投決定，結果支持的一方呈現壓倒性的勝利，有4分之3的選民認為市政府的不收費提案相當可行。

2013年開辦後，第一年間的搭乘人次成長了14%之多，也讓塔林郊區民眾使用大眾交通運輸工具的頻率大幅提升。對低收入戶和家管、待業民眾而言，免費政策可說是一大福音，社經地位處於弱勢的民眾因此得以於市內來去自如，不用為了額外的交通支出而煩惱。

位於塔林東北的拉斯納馬耶區尤其受惠良多。當地大多數為俄裔居民，不僅失業率高、平均收入低，擁有私家車的比例也不高。在實施全面免費政策之前，有3分之1的當地居民認為塔林大眾交通運輸系統最大的問題是票價過於高昂，因此市政府的新政策可說是直接回應了他們的考量。開辦之後，由於交通成本考量不再成問題，當地居民有40%認為他們的就業機會因此增加了。

實施全面免費政策前，有3分之1的塔林居民認為大眾交通運輸系統最大的問題是票價過高... — 實施全面免費政策前，有3分之1的塔林居民認為大眾交通運輸系統最大的問題是票價過高；4分之3的選民認為市政府的不收費提案相當可行。圖／法新社

塔林大眾交通運輸系統實施全面免費，成功增加了載客量，也替經濟困窘的民眾帶來了不少方便，然而當把持市政的中央黨剛宣布推出不收費政策時，兩大反對黨祖國與共和黨與改革黨可是同聲質疑，這項政策將會使政府每年損失1,400萬歐元的售票收入，市政府要從哪裡找錢來填補財政缺口？改革黨黨團主席還不免調侃中央黨看似空中樓閣的不收費政策：

市政府又不是搞魔術的，高帽一摘就有幾百萬跑出來，還是要從民眾的口袋裡乖乖掏出財源的吧。

反對黨沒想到的是，市政府的確很有一套。雖然平均一年損失了1,200萬歐元（約4億2,000萬新台幣，低於反對黨的估計）的售票收入，但總收入卻增加了2,000萬歐元（約7億新台幣），除了添購新公車和電車之外，盈餘還能拿來補貼社福支出和市政需求。

到底中央黨是施了什麼魔法，讓民眾免費搭車卻還生出更多錢來？

秘密其實藏在細節裡——就是「免費大眾交通運輸服務」這個強大誘因，吸引原本在塔林工作或讀書的外地人將戶籍遷設到塔林。而愛沙尼亞國庫每年會按各地設籍人口數，將個人所得稅收入撥款給地方政府。因此每多一人設籍於塔林，市政府的預算就會增加1,000歐元（約新台幣3萬5,000元）。光是2013到2017年間，就有大約3萬5,000人遷戶籍到塔林，為市政府帶來了一筆不小的收入。

然而塔林這樣的做法，卻嚴重衝擊到塔林附近的小鎮財政收入。像是位於塔林西南方約25公里處的凱拉鎮鎮長，便指責「塔林搶錢搶很兇」，根本一點都不公平：

地方財源很大一部份是來自於個人所得稅。塔林從周邊鄉鎮偷走財政收入的作法，嚴重衝擊到地方社福支出、環境保護和學校教育的經費來源。

「免費大眾交通運輸服務」這個強大誘因，吸引原本在塔林工作或讀書的外地人將戶籍遷設... — 「免費大眾交通運輸服務」這個強大誘因，吸引原本在塔林工作或讀書的外地人將戶籍遷設到塔林。圖／歐新社

塔林市政府強推免費大眾交通運輸服務，不僅讓周邊鄉鎮的財政預算縮水，連市議會的反對黨也不領情，批評中央黨根本就是為了2013年底的地方選舉政策買票，而且市府還編列了26萬歐元（約新台幣913萬）的預算舉辦大眾交通運輸免費政策的公投，簡直浪費納稅人公帑。

愛沙尼亞總理、改革黨黨主席安錫普（Andrus Ansip）更是直言不諱表示，要是他來當塔林市長的話，絕對馬上取消免費政策。他還在2013年地方選舉前表示，免費大眾交通運輸服務等於是給民眾偷懶不運動的藉口：

大眾交通運輸服務要是免費的話，民眾就會失去多走路運動的動力了。有很多研究結果顯示，免費大眾交通運輸服務無法促進民眾過著健康的生活。

當然，有總理專車接送的安錫普可能沒想到，多走路對許多行動不便、提重物、或者是帶著孩童出門的人來說簡直是一大負擔，更別提在冰天雪地的北國道路上走上20分鐘會不會凍壞了。更何況總理薪水是愛沙尼亞平均薪資的4倍，2013年底他還幫自己加薪了3成之多，應該很難想像失業和待業民眾為了省錢而不敢出門的心態吧？

安錫普不食人間煙火的發言不僅被網友嘲弄為「有錢真好」，連改革黨的黨內同志也決定冷處理。改革黨的塔林市長候選人就急忙出來滅火，表示不會馬上取消免費政策，而是會再次舉辦公投（再浪費公帑？），來徵詢市民意見。愛沙尼亞財政部長利基（Jürgen Ligi）則大方承認，首都實施免費搭乘政策成效斐然，簡直出乎他意料之外。

即便仍有人時不時出言批評，然而嘗到甜頭的塔林市民已經回不去了。

社會民主黨主席密克瑟（Sven Mikser）便表示，即便塔林市長換人做，也沒有其他政黨膽敢取消全面免費政策。實施不到一年後，免費搭乘大眾交通運輸工具已成市民共識，支持度高達90%之多。2013年的塔林地方選舉結果，中央黨同樣囊括超過半數的選票，而改革黨得票率則是狂瀉6個百分點，就是最好的證明。

嘗到甜頭的塔林市民已經回不去了。圖／Visit Tallinn Faceboo... — 嘗到甜頭的塔林市民已經回不去了。圖／Visit Tallinn Facebook

▌宣傳「塔林經驗」

愛沙尼亞作為小國，一向善於向世界宣傳自身成就，塔林當然也不忘大肆推廣實施免費大眾交通運輸系統的成功經驗。市政府官網甚至還設有宣傳專頁，不僅對行銷塔林有加分作用，更展現了作為第一個大眾交通運輸系統全面免費的歐洲首都，塔林有多麼的自信和驕傲。

對於塔林市政府來說，免費大眾交通運輸系統是未來趨勢，認為全球各大都會該以塔林為模範，以期大幅提升市民的福祉。在2013年一場針對免費大眾交通運輸系統可行性的研討會上，當時的塔林市長薩維塞（Edgar Savisaar）便大膽表示：

常有人問我們為什麼要提供免費大眾交通運輸系統。不過我們該問的其實是：為什麼世界各大都市的居民還得付費搭乘？

愛沙尼亞的大膽革新，連一向以社會福利聞名的鄰國芬蘭都稱羨不已。芬蘭公共廣播公司不僅於今年5月大篇幅報導塔林如何成功推動免費大眾交通運輸服務，更討論起在赫爾辛基實行的可能性。《赫爾辛基日報》去年1月的民調更顯示有高達59%的受訪者希望赫爾辛基能仿效塔林，全面實施免費政策。

｢為什麼世界各大都市的居民還得付費搭乘？」照片中布條為前市長薩維塞（Edgar ... — ｢為什麼世界各大都市的居民還得付費搭乘？」照片中布條為前市長薩維塞（Edgar Savisaar）。圖／路透社

然而塔林的成功模範可以推行到世界各地嗎？赫爾辛基首都圈交通局長利赫特涅米（Suvi Rihtniemi）就表示，要全面不收費的話，勢必得調升地方稅率1%至2%左右。

俄羅斯莫斯科市政府交通局長利克蘇托夫（Maksim Liksutov）則認為，莫斯科有 1,200萬人口，每天還有7、800萬的外地人口跟觀光客湧入，根本不能跟只有45萬人口的塔林相比。

然而，和莫斯科人口數相仿的大巴黎地區，卻已開始研擬大眾交通運輸系統仿效塔林，希望能在2020年前取消收費的可能性。巴黎大眾交通運輸系統雖然覆蓋率相當高，但每日使用率不過20%，汽車使用率卻高達43%。巴黎市長伊達戈（Anne Hidalgo）認為，要對付都會空汙問題、減少汽機車排放污染的話，就得提升大眾交通運輸系統的使用率，而提供「免費服務」正是其中一個重要環節。

今年5月初於塔林舉行的免費大眾交通運輸系統國際研討會上，巴黎副市長格雷果（Emmanuel Grégoire）就強調巴黎實施免費政策的可能性。

他指出巴黎和塔林兩地的相仿之處：大眾交通運輸系統的經費來源，原本就有超過3分之2是來自地方政府的補助和其他財源，售票收入甚至不到3分之1。即便實施全面免費政策的話，地方政府要補貼的財政漏洞也沒有想像中來得大。