小國焦慮的「打車」政策：新加坡為何不讓開車？

2017/11/28 萬宗綸

為了避免免蕞爾小島發生像是其他東南亞國家遭遇的嚴重交通堵塞，新加坡長年以來限制汽車銷量。最近，新加坡政府宣布預計從明年開始，不再讓新加坡新增任何一台私家車。

星國凍結私家車數量成長尚未有明確的時間表，這代表著這項凍結令目前不知道何時會結束；而政府會依照市場上報廢的車輛數，來決定「擁車證」的核准數。

前陣子我和新加坡朋友到一個遠在島嶼西北部、連公車和地鐵都到不了的農場旅遊，整趟旅程仰賴遊覽車的私人團體行程，我的朋友抱怨：

我們家沒有車，在新加坡養一台車實在太貴了。

新加坡買車有多貴？在新加坡要買一台車，必須先擁有一張「擁車證」（Certificate of Entitlement）。「擁車證」有效期限為十年，由於平均養一張需花費120萬新台幣，所以不是想拿就拿的到。一台車，加上一張擁車證，在新加坡需要花上美國四倍的價格才能入手。

即便如此，還是有為數不少的新加坡人想要有一台自己的車。截至2016年底，新加坡約有55萬輛私人汽車，以及14萬台摩托車；若是加上5萬多輛的租賃汽車，和2萬7千輛德士（計程車），數字則會更高。

在10月24日的聲明稿中，新加坡陸路交通管理局指出，新加坡的國土已經有多達12%是用來劃設道路，實在是沒有更多空間給那麼多車在路上跑——換言之，政府不會再為這些車開闢道路，因為這座城市的車輛密度，已經達到了政府認為「不能接受」的狀況。

然而星國政府聲稱的「擁擠」，似乎跟這座城市的人感受不同。相較於通勤時擁擠又時常故障的地鐵系統，新加坡的馬路跟許多亞洲城市相比起來，顯得還算寬敞舒適。

若參考臺北市主計處資料做比較，臺北市每輛汽機車平均享有的道路面積不過只有14平方公尺；而新加坡，若以政府聲稱的12%道路面積去計算，就算保守地扣除了裕廊島、德光島和烏敏島等離島後，每輛汽機車仍有多達80平方公尺的道路面積，足足是台北市的五倍寬敞。

即便根據美國導航系統製造商Tomtom Traffic Index的地理資訊數據，新加坡的交通壅塞程度排名全世界不過第55名，而台南（9）、高雄（20）、台北（24）和台中（36），通通都排在它前面；世界其他大都會如洛杉磯（12）、上海（22）、倫敦（25）、巴黎（35）和香港（44），也塞得比新加坡嚴重許多。

也就是說，其實新加坡道路不論是從東南亞的角度，還是全球其他發達城市來看，都不算真正的壅塞，（去過其他東南亞國家首都，就會知道新加坡根本路上常常空得可以直接穿越馬路）；但是，星國政府卻拿道路空間不足當做理由，祭出全球最嚴格的汽車政策之一。陸交局更指出，政府將會在接下來五年支出280億新幣（約6,000億台幣）在精進「大眾交通運輸」之上，好讓政府有更好的基礎來「打車」。

新加坡交通壅擠程度不過世界排名第55，相較於周邊鄰國（如圖中的泰國），根本小巫見... — 新加坡交通壅擠程度不過世界排名第55，相較於周邊鄰國（如圖中的泰國），根本小巫見大巫，也讓人疑惑星國政府大力打車的目的為何。圖／路透社

再怎麼喊著國家小、要善用土地資源，不願為市民開闢道路的新加坡政府，還是願意為FI... — 再怎麼喊著國家小、要善用土地資源，不願為市民開闢道路的新加坡政府，還是願意為FI比賽打造賽車場。圖／美聯社

▌建國之後：國家很小的恐慌

新加坡在1965年建國之後，將大部分的心思都放在解決住房和就業問題的爛攤子上。從新加坡政府在1960年就成立了住屋發展局（HDB），但卻一直等到1995年才建立陸交局，便可看出當時的政府並沒有太關注交通議題，反而是傾全力在打造出來的「小國恐慌」中，盡可能地將原本散佈在水平地表、卻其實可以不用出現在路上的東西，通通收納到垂直建築物裡頭（比如小販中心和組屋的出現）。

然而隨著經濟快速成長，新加坡的私家車數量也從1960年的七萬輛，快速成長到1970年的14萬輛；但同期間計程車與公車的數量，只成長了六成之多。當時道路的鋪設遠遠不及於交通工具的增衍，十年間的道路僅多鋪了12%（26公里），新加坡的市容於是變得愈來愈擁擠。

意識到問題嚴重性的新加坡政府，遂籌組「交通顧問委員會」，先後將巴士公司合併為三家區域性公司，再併成一間上市公司（亦即今日仍在營運的「新捷運公司」（SBS）），希望透過提供大眾運輸服務來降低人們以私家車移動的需求。

打造公共交通之餘，新加坡政府也開始對私家車祭出限制，如大幅增加道路稅和牌照費。1975年，星國政府啟動「高乘載管制」，明定早上7點半到10點15分間的尖峰時段（後來也在下班的尖峰時刻比照辦理），未載滿四人的私家車如欲進入市中心區域，則必須繳交十新幣的費用才能通過（依當年匯率約150臺幣，很貴）。

新加坡在1965年建國之後，將大部分的心思都在解決住房和就業問題的爛攤子上，沒有... — 新加坡在1965年建國之後，將大部分的心思都在解決住房和就業問題的爛攤子上，沒有太關注交通議題。圖為50年代連接星馬兩國的交通要道。圖／路透社

每日往返星馬兩國間的通勤民眾，讓新加坡連接馬來西亞柔佛新山的新柔長堤，成為新加坡... — 每日往返星馬兩國間的通勤民眾，讓新加坡連接馬來西亞柔佛新山的新柔長堤，成為新加坡最壅塞的交通幹線。圖／路透社

星國政府雙管齊下的政策施行，恰好碰上70年代的「石油危機」，私家車的數量因此獲得良好的控制，直到80年代年才又再次攀升。1980至1985年間，私家車數量迅速成長45%，可說是完全沒有在政府的掌控之中；但由於高速公路與一般道路同步快速興建，讓這波增長潮對於市區的壅塞，並沒有很顯著影響。

儘管如此，新加坡政府仍決心「打車」，於是1982年在聯合國與世界銀行等組織的諮詢下，砸下50億新幣（1,100億台幣）開始興建地鐵。1987年地鐵正式啟用，同年成立新加坡地鐵公司（SMRT），隔年政府再次提高道路稅，並直白了當地告訴社會大眾：政府以後不會再興建任何一條主要和快速道路。

花招百出的新加坡，油也比別人貴。1989年星國國會通過關稅法案，規定所有從新加坡開往馬來西亞的汽車，油箱至少半滿，以免人民跑去馬來西亞加便宜的油後，再回到新加坡來開，這樣政府提高汽油稅就沒意思了。

這些做法，包含高額的過路費和牌照費，在當時都是為了要增進都市計劃上的效能，拿有限的土地去做更有報酬和效能的開發，而不是為了環境友善或行人友善等考量。就算有，也是附加上去的好理由。

▌開路與不開路，假議題？從公墓毀滅開始說起

新加坡的打車政策，是該國官方與學術界對於新加坡「成功」交通轉型的典型敘述，暗示了星國政府如何在建國後窘迫的條件下，找到厲害的治理方式、藥到病除，一步步割掉城市發展的毒瘤。

若在學術資料庫中鍵入Singapore和transport的關鍵字，不難發現一票學者們使用「世界級交通系統」（a World Class Transport System）、「亞洲國家的模範」，或者是「永續交通的經驗」等語彙來描述新加坡。

新加坡祭出限車令已不是一兩天的事情，政府聲稱因土地稀有、道路壅塞，限車令看似合理且勢在必行；不過，這會不會是假議題？又，為什麼我說任何限車令連帶的環境與永續理由，聽起來其實都是額外附加上去的？

我們可以從新加坡非常知名的咖啡山公墓拆遷爭議來切入。

為了加入更多勞動人口進新加坡，並打造更多有產值的住宅，向來對加開道路躊躇不絕的新... — 為了加入更多勞動人口進新加坡，並打造更多有產值的住宅，向來對加開道路躊躇不絕的新加坡政府，仍毅然決然將鏟子對準過世人的安息之地。圖為咖啡山公墓的開挖工程。圖／路透社

位在武吉布朗（Bukit Brown）的咖啡山公墓有超過十萬的人長眠於此，在1922到1973年間，這裡是大量華人移民在海外過世後安身的地方，因此它除了是新加坡規模最大的自然綠地之一，也是大批華人移民史研究學者，透過墓碑碑文找尋華人遷徙軌跡的重要寶藏（這裡也有一些金門人的墳）。

新加坡政府在2011年宣布要規劃一塊約200餘甲的土地，以作可容納五萬人的公私住宅混合區之用。這項計畫會在30多年左右後落成，而建成之後，旁邊已日漸堵塞的泛島高速公路可能不堪使用，政府為了舒緩流量，因此決定在咖啡山公墓上興建一條八線道的高速公路。

消息公布後，卻罕見地引來新加坡各界的不滿，認為咖啡山公墓儲存著新加坡歷史，甚至是世界文化遺產觀察名單上的重要墓地，怎麼可以拿去開發道路？隨後政府出面消毒並指出，整個規劃只會移除五千座墳，而且那些被移除的墳墓——

不是名人。

姑且不論咖啡山公墓的歷史與人文意義，在寸土寸金的窘境下，咖啡山公墓案例活生生上演... — 姑且不論咖啡山公墓的歷史與人文意義，在寸土寸金的窘境下，咖啡山公墓案例活生生上演著活人向已逝之人爭奪土地的故事。圖／新華社

反對開發公墓的新加坡網友，迅速在社群上串連「拯救武吉布朗」運動。圖／「拯救武吉... — 反對開發公墓的新加坡網友，迅速在社群上串連「拯救武吉布朗」運動。圖／「拯救武吉布朗」臉書

事實上，新加坡的住宅並沒有明顯的短缺問題，八成的國民住在政府提供的組屋中，而沒有購置組屋的民眾，除了因為沒有抽到理想地點而作罷外，也有不少是願意掏腰包去住私人社區。此外，因為這個住宅計畫是以三十年為期在規劃，分析師指出，星國政府不斷興建住宅區是為了一個重要的長期目標：就是要迎合政府擘劃的「七百萬人口藍圖」（不斷從國外吸引專業移民進來）。

當時，「拯救武吉布朗」（SOS Bukit Brown）組織就認為，政府聲稱只會移除公墓的百分之五，極有可能只是在試水溫，最終目的仍是要開發整個咖啡山公墓，將墓地轉變成為有產值的住宅區。

儘管民間抗議聲四起，咖啡山住宅區計劃還是如火如荼地展開。根據2016年底的最新公告，已有3,746座墳墓遭到移除。根據星國政府官員對《衛報》記者的回應：政府在墓地上「開路」，是「發展武吉布朗區域的第一步」，國家有意讓整個武吉布朗區在2030年以前都變成屋子；而先人的遺骸，會被移到其他佔地較小的墓地、或火化，後代親戚如想探望，可以去後來移送的靈骨塔。

所以，開路不開路跟人民交通打不打結，似乎沒有什麼關係，而是跟政府有沒有土地可以開發，更有連結性。對國家創造經濟利益無關的道路，政府不會開，如果大家嫌堵，就不要開車。

新加坡並沒有明顯住宅短缺的問題，不斷興建住宅區的用意，是為了達到政府擘劃的「七百... — 新加坡並沒有明顯住宅短缺的問題，不斷興建住宅區的用意，是為了達到政府擘劃的「七百萬人口藍圖」。圖／路透社

▌顛倒小國劣勢，需要「智慧」

新加坡政府到底在想什麼？有什麼信心支撐他們繼續堅信不移、推動更嚴格的限車令？除了政府一再重申的「無意開路」之外，無人駕駛車的願景可能是另外一個強化此政策方向的新科技。

麻省理工大學團隊組成的無人駕駛新創公司nuTonomy透露，新加坡政府已投注了「數百萬美金」與他們合作，希望將新加坡打造成為全世界第一個完全採用無人車的城市；此外，政府最終計劃，要讓手機叫車的無人駕駛取代計程車服務。

在李顯龍政府的想像裡，這完全是一個把小國劣勢顛倒過來用的計畫：過去因為國家範圍太小，所以不希望太多私家車占據城市可開發的空間，現在反而正是因為國家太小，讓新加坡成為nuTonomy可以大展身手的表演舞台——把這一個小國（而且是政府說到就可以做到的小國），變成全世界第一個「完全使用無人車的智慧型國家」，簡直輕而易舉。