Brexit：大英帝國，留下或離開的政治姿態

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上面這個英文字，是最近幾個月網路最頻繁搜尋的文字之一，足見這個議題已經全球發酵，引起各界關注。脫歐公投是英國首相卡麥隆於2015年競選連任的選舉承諾，原先預計在2017年舉行，但因應保守黨內日益升高的脫歐聲浪，以及在上次歐洲議會選舉得票第一的疑歐右翼政黨「英國獨立黨」（UKIP）的脫歐訴求，卡麥隆於是決定提前於今年6月23日舉辦公投，讓英國人民「自己的未來自己決定」。

誰可以投票？根據BBC詳細的指南，所有定居於英國、年齡18歲以上的英國、愛爾蘭與大英國協公民皆有投票權；而旅居海外未超過15年的英國公民、以及居住在直布羅陀（Gibraltar）的英國上議院成員與大英國協公民亦可參與投票；其餘國家的歐盟公民，除了愛爾蘭、馬爾他與賽普勒斯外，則皆無投票權。

許多人或許不知道，脫歐公投並非史無前例。事實上，這次的公投是英國自1973年加入歐盟以來，第二次的「任性之舉」。回顧歷史，1975年英國面臨是否續留歐洲共同市場（EEC）的抉擇，當時執政的工黨舉行了第一次的脫歐公投，結果67%的民眾支持繼續歐洲共同市場。43年後的今天，英國又再次舉行公投，頻率之高位居歐盟之冠，充分反映了英國與歐盟之間「若即若離」的特殊關係。英國留與不留歐盟，不僅是英國問題，也是歐洲問題，其影響範圍不囿於大不列顛島，整個歐洲都將受到影響。

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為了不讓自己成為「脫歐首相」，在英國歷史上留下「惡名」，也深怕英國內部再起分裂危機（蘇格蘭揚言，若英國脫歐，那蘇格蘭就要脫離英國，獨自加入歐盟），危害英國統一，卡麥隆因此竭盡全力鼓吹繼續留歐。然而，就民調的結果來看，前幾月以來，留歐雖然微幅領先，雙方差距卻始終都不是很明顯。而就在六月初，脫歐陣營首次「逆轉勝」，然後在公投前的兩周，脫歐持續十個百分點領先留歐陣營。士氣大振的脫歐派於是卯起勁來，在最後決戰幾周內祭出「移民牌」，猛烈的攻勢讓留歐陣營幾乎難以招架。

幾個月來近似五五波的投票趨勢，讓「疑歐派」與「統合派」競爭激烈，這股繃緊神經的緊張感蔓延、籠罩於整個不列顛島，直到上周四（6月16日），一名工黨籍國會議員喬．考克斯（Jo Cox）在選區遭到刺殺，雖然高喊「英國優先」（Britain First）的兇手的行兇動機仍待調查，突如其來悲劇讓留脫兩陣營在第一時間宣布停止一切宣傳活動。舉國震驚，先前兩陣營的隔空叫囂嘎然而止。而在經過兩天的短暫「熄火」後，拉票活動再次於周日（6月19日）啟動，考克斯悲劇後首次民調，卻又顯示留歐陣營民調回升，一切的變動發展極速又讓人有如霧裡看花。

究竟，這是個什麼樣的脫歐公投？各陣營裡面又都是什麼樣的人？而老調重彈的「脫歐」，對英國、對歐盟，存在著什麼樣的弦外之音？

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▎脫歐？留歐？不同調的英國政黨們

保守黨與英國獨立黨是兩個主要支持脫歐的政黨。然而相較於脫歐意向明確的獨立黨，保守黨內的脫歐意願有如英國整體民調的縮影——49%支持脫歐、41%支持留歐、10%尚未表態。保守黨是英國疑歐派大本營，也是推動脫離歐盟的主要政治力量，前保守黨首相柴契爾就是保守黨疑歐派最具代表的人物。在英國下議院坐擁330席、作為議會最大黨的保守黨，現今已有九成議員表態各自選邊站；根據今年一月英國《衛報》的調查，支持脫歐的保守黨議員有110人、支持留歐的有128人、91人尚未表態、1人選擇中立；而在卡麥隆政府的22位部長中，只有司法、勞工、就業、文化與北愛爾蘭部長支持脫歐，其他17位部長皆支持留歐。然而就目前趨勢看來，支持脫歐的議員與選民數量明顯增加。

而在英國政治光譜中脫歐意識最強的政黨——英國獨立黨——有91%支持脫歐、6%支持留歐、3%尚未表態。該黨在去年國會大選中，獲得12.6%的選票，成為得票率僅次於保守黨與工黨的一匹黑馬，該黨的脫歐聲量因此不容小覷。英國獨立黨的主要訴求就是「反移民」，順著歐洲難民危機的發展，英國獨立黨輕易地獲得九成以上選民支持脫歐。黨魁法拉吉（Nigel Farage）認為，大量移民已對英國造成嚴重影響，破壞社會與人民和諧；只要英國仍是歐盟會員國，就得接受歐陸移民、只要英國一日不離開歐盟，英國移民問題就會越來越嚴重。除此之外，法拉吉還希望英國政府能保護人民免於類似巴黎恐攻的威脅，解決之道便是離開歐盟，並恢復邊境管制。

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除了保守黨與英國獨立黨之外，民主統一黨（Democratic Unionist Party; DUP）亦是一個旗幟鮮明的疑歐政黨。在西敏寺代表北爾蘭的民主統一黨，在下議院擁有八個席位，該黨於今年二月中表態支持脫歐；而同屬代表北愛爾蘭的阿爾斯特統一黨（Ulister Unionist），卻發表留歐聲明。從保守黨到北愛爾蘭，這次的公投讓許多昔日老戰友與老盟友，分道揚鑣。

黨內不同調的情況也同樣發生在支持留歐的政黨裡。作為英國最大在野黨的工黨，在下議院擁有230席，傳統上是一個親歐政黨，前首相布萊爾執政期間積極推動歐洲軍事合作與加入歐元區等親歐政策就是最佳寫照；因此，不足為奇地，有六成五的工黨選民支持留歐。該黨黨魁柯賓（Jeremy Corbyn）在四月接受專訪時表示，工黨內部是以壓倒性多數支持英國留歐，因為他們相信，歐盟28會員國可以相互幫助，並透過集體行動來解決跨國問題；若英國繼續留歐，那麼就可以利用歐盟集體力量，共同打擊恐怖主義與氣候變遷等問題。除此之外，工黨也相信，歐盟可以透過集體力量妥善處理投資、就業、勞工、消費者保護與環境問題。

然而，工黨內表態脫歐的雖然還不及四分之一（24%），卻也非小數目。工黨內疑歐聲量最大的莫過於議員斯圖爾特（Gisela Stuart）。本月初當保守黨脫歐代表人、同時也是前倫敦市長的強森（Boris Johnson）提出脫歐後英國移民政策白皮書時，斯圖爾特甚至與強森一搭一唱，在該政策願景的聯合聲明上署名背書。

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工黨之外，留歐陣營另一個支持者便是自由民主黨（Liberal Democrats, LibDem），與民主統一黨同樣擁有八個席位的LibDem，在歐盟議題上傾向支持留歐（60%）；相較於工黨，其支持脫歐比例高出四個百分點（34%；13%尚未表態）。自由民主黨將焦點放在「國民健保」（National Health Service; NHS）上，黨魁法倫（Tim Farron）認為「勞工自由流通」（Free Movement of Workers）對英國經濟相當重要，若英國脫歐，經濟將受到嚴重打擊，進而影響已負債三兆英鎊（相當於138兆台幣），屆時NHS有可能無法負擔部份醫療開銷，民眾自付額度將因此提高。

然而，曾於2010年-2015年間與保守黨共組聯合政府的自由民主黨，在去年的大選遭逢前所未有的潰敗，在下議院一口氣失去48席，2014年的歐洲議會大選更是全面失守，原本的11席如今只剩孤零零的一席，政治顛峰已逝的自由民主黨，如今成為留歐陣營內的單薄勢力。

然而，除了工黨與自由民主黨外，英國還有一股支持歐盟的強大政治勢力不容忽視，那就是蘇格蘭民族黨（Scottish National Party; SNP）。該黨為英國下議院第三大黨，佔有54席位；在Brexit過程中，蘇格蘭民族黨強調如果英國決定脫歐的話，那麼蘇格蘭將立刻舉行第二次脫離英國公投，不惜任何代價要獨立於英國之外，然後申請加入歐盟。

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▎致歐盟：消逝的國家主權

脫歐公投雖是老調重彈，但是魅力仍在；這場公投不僅是英歐關係的決鬥，也是歐盟制度的體檢。先不論英國若脫歐成功所帶來的衝擊會有多大，脫歐公投本身即可作為歐洲邁向下一步統合，一個適時的「停看聽」的機會。其中有三個政治面向值得我們細細觀察：

首先，從歐盟既存的制度與機構設計來看，歐洲統合有明顯邁向聯邦體系的趨勢，也就是說，布魯塞爾逐漸發展成為掌控全局的中央政府，而歐盟會員國則漸漸流失主權而被矮化成為歐盟體系下的次級政府。這種發展會出現兩個問題：第一，當權力過度集中布魯塞爾，主權國家便會失去彈性的應變能力。歐債危機就是最佳寫照：當歐洲央行掌控歐元區共同貨幣政策時，歐元區會員國就無法彈性使用貨幣政策（例如：幣值升貶）來解決國內經濟問題。從英國不願使用單一貨幣即可看出，英國對於保有與捍衛國家主權的意識，比願意進一步統和的國家來得強烈；不願讓渡的主權，當然也就不只侷限在貨幣政策上。

其次，歐盟雖是全世界最大且最完整的區域組織，其治理能力卻也是有限的，不能解決共同問題。按照歐洲統合的遊戲規則，歐盟會員國讓渡主權給歐盟，由歐盟制訂對會員國具有約束力的共同政策，來解決共同問題；但在難民問題上，歐洲邊境管理署（Frontex）完全失靈，根本無法防堵中東與北非難民入境，最後迫使會員國關閉邊境「自救」。因此，歐盟會員國是否應繼續讓渡主權或授權歐盟，受到相當程度的質疑。

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再來，德國霸權是個問題。上述聯邦模式的統合方向，很明顯是德國霸權的結果。德國總理梅克爾自2007年執政以來，已經進入第三次任期；在第一與第三次任期期間，梅克爾成功組成「大聯合政府」，與過去最大敵對政黨「社民黨」（SPD）合作無間，使梅克爾在國內的地位穩若泰山。而在歐洲層面，梅克爾挾其大國優勢，再加上財政部長秀伊伯樂（Wolfgang Schäuble）的大力支持，使德國成功主導歐債危機的發展，舉凡「穩定與成長公約」（Stability and Growth Pact; SGP）、撙節政策、財政聯盟等措施皆出自德國之手。

除此之外，梅克爾的難民政策亦主導歐洲難民問題的發展。「21世紀的歐盟，是梅克爾的時代」，這種事實使英國難以接受，畢竟英國是個有光榮傳統的國家，亦是歐盟三大領導國之一，怎能屈就德國，任憑「梅克爾中心主義」在歐盟體系內無止境蔓延呢？因此，「如何平衡德國，找回英國地位」，成為英國疑歐派的心理難題。

英國是歐盟第二大經濟體，因此，如果英國真的脫離歐盟，那對歐盟整體經濟發展肯定是弊大於利，所有歐盟會員國經濟都將受到負面影響。有鑒於此，歐盟與歐盟會員國皆想盡辦法要讓英國留在歐盟，因此才會出現今年二月底的「妥協文件」，讓英國享受特殊地位待遇。

不過，這種特殊化英國的作法對歐盟是一種傷害。英國限制「歐盟移民」的社福權益，等於將中東歐國家的人民視為二等公民，引起中東歐會員國強烈不滿。而歐盟允許英國不參與歐元區、不參加政治統合等妥協方案，等於是為「點餐式統合模式」（Europe à la carte Modell）背書，歐盟會員國得以國家利益為依歸，選擇性參加歐盟政策，這勢必是歐洲統合運動的倒退。最後，卡麥隆看準歐盟會全力挽留英國的心理，強迫歐盟接受有利英國的特殊條款，這無非是一種勒索行為，實不足取；況且，其他歐盟國家（例如：法國、西班牙、瑞典等）亦將起而效尤，訴諸脫歐公投，來保護國家利益；這種「假脫歐之名，行勒索之實」的風氣，將影響歐洲政治統合的發展。

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▎「再見歐盟」的弦外之音

英國人如果選擇脫歐的話，那麼就是歐盟統合史上，第一個終止會員國地位的國家，在程序上，應按照歐盟條約第50條「退出條款」的規定，由英國政府向歐盟理事會（Council of the European Union）提出退出申請，然後進行停止條約義務的談判後，正式退出歐盟。

英國退出歐盟的負面影響很大。對歐盟來說，英國脫歐後，歐盟經濟將會規模變小（英國是歐盟經濟大國）、政治影響力減弱（英國是聯合國安理會常任理事國）、軍事行動能力下降（英國是歐盟國家中最有軍事行動能力與經驗的國家）；對德國而言，就如梅克爾常說的：「少了英國，歐盟就不完整」，況且德英貿易量可能下滑，讓德國企業愁眉苦臉；對法國來說，歐盟體系中「法德英三駕馬車」的結構將因少了英國而崩潰，更糟糕的是，法國「聯英制德」的統合戰略亦將瓦解；對美國來說，「英美特殊關係」讓英國成為美國在歐利益的捍衛者，少了英國，美國在歐之政、經、軍戰略的推行將面臨更多障礙。

其實，英國脫歐對英國本身的影響才是最劇烈的。原先暢通無阻的對歐貿易，此後將恢復關稅制度，使英國商品處於劣勢；而在停止適用歐洲單一市場「人員、商品、勞務、資金」四大自由流通後，英國失業人口將暴增300萬。再者，倫敦金融龍頭地位，將因歐盟大金融機構的撤離，而拱手讓給巴黎或法蘭克福，也因此專家預測，脫歐後的英國國內的生產毛額（GDP）將在2030年萎縮20%。這些深遠的影響，是卡麥隆主張留歐的主要考慮。

疑歐派人士然也知道這些負面影響，但是，脫歐陣營的想法也不是沒有道理，更不是完全錯誤。英國脫歐派最耿耿於懷的點就是「太強大的歐盟，壓縮了國家主權」；在最近的難民危機中，歐盟機構的強勢作為更讓英國疑歐派感到不悅——例如：歐洲執行委員會容克所提的「難民分配制度」（2015年5月13日提議：按人口數、經濟力、失業率與已收難民數等四大標準分配難民）、「難民專款」（2016年3月1日提議：調撥七億歐元專款處理難民問題）與「拒收難民處罰辦法」（2016年5月4日提議：拒絕一個難民處罰25萬歐元）等——這些都是毫無考慮各會員國立場、歐盟一意孤行的強制措施。由此可見，在這波脫歐浪潮下，歐盟應該要了解其弦外之音與言外之意，好好思考與調整其決策模式、好好重建超國家組織與主權國家新關係，那麼歐洲統合才有美好的未來。

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