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英國脫歐分手信:dear John,談判還有很多難題

2017/03/30 張福昌

分手信的開頭寫著:致親愛的圖斯克主席,在去年的6月23日,英國人民透過投票決定脫...
分手信的開頭寫著:致親愛的圖斯克主席,在去年的6月23日,英國人民透過投票決定脫離歐盟。但就如同我先前所說的,這樣的決定並非是對歐盟同胞的否定...... 圖/路透社

2017年3月29日是歷史性的一天,英國首相梅伊向歐洲高峰會(European Council)遞交退出文件,正式昭告天下英國要獨自單飛,離開歐盟。世人一直瞪大眼睛在看的英歐分手大戲,終於正式上演。

自從去年六月英國脫歐公投結果出爐至今,英國與歐盟渡過了風風雨雨的279天,反對脫離歐盟的英國人,曾經多次上街遊行,展現擁抱歐盟的熱情,但素有「現代柴契爾夫人」之稱的梅伊,仍然不為所動,明快果決地貫徹多數英國人的意志,依照英國的民主遊戲規則,由英國國會投票通過脫歐案,授權梅伊政府與歐盟展開脫歐談判。

這次梅伊所啟動的,是歐盟條約第50條的「脫歐條款」(Article 50)。根據該條款規定,會員國可以依照各自的自由意願,決定退出歐盟,其他會員國都應尊重該國的決定,不得拒絕。原本歐盟條約裡,並沒有退出歐盟的文字,直到里斯本條約在2009年生效,才決定在第49條「入會條款」之後,加上一條「脫歐條款」。批評人士認為,這個條款是在為疑歐派開方便之門,變相鼓勵退出。這種論調並不成立,因為早在1975年英國就曾經舉辦過脫歐公投,只是公投結果失敗,英國繼續留在歐盟。

歷史性的一刻:英國首相梅伊在星期二(3月28日)晚間簽下與歐盟道別的「分手信」。...
歷史性的一刻:英國首相梅伊在星期二(3月28日)晚間簽下與歐盟道別的「分手信」。 圖/路透社

在英國提出脫歐文件之後,歐盟即應排定談判日程,由雙方代表坐下來討論如何終止英國與歐盟的會員國關係,預計談判的時間為兩年。而英國與歐盟能不能在兩年之內完成談判,簽署「退出協定」,實在是一大挑戰,因為總共要談的內容高達21,000項,扣除後續英國國會與歐盟立法機構審查與批准「退出協定」的時間後,實際上大約只有500天的時間可以運用,也就是說,雙方平均每天要完成42項談判,這實在不是一件容易的事。

但是,脫歐條款卻也有一套彈性時間的設計,如果英國與歐盟在兩年之內無法完成談判的話,經過雙方的同意,可以延長談判時間。很多人認為,兩年要完成兩萬多項的談判是「mission impossible」,剛獲得連任的歐洲高峰會主席圖斯克就預測英歐談判可能要花上十年時間。不管是兩年或十年,這都是未來的事,眼前最重要的是,儘速就定位,開始談判。

於是,英國脫歐大臣戴維斯迅速的於今年2月初,提出了一份長達77頁的「脫歐白皮書」,在這份談判戰略文件中,戴維斯強調將與歐盟維持「正向夥伴關係」,並表明英國會退出歐洲內部市場與關稅聯盟。很明顯地,這份白皮書的內容與今年1月梅伊所定調的「硬脫歐」,完全相同。由此推論,內部市場與關稅聯盟議題將是英歐雙方的談判重點,但除了貿易,還有移民、金融服務、蘇格蘭二次公投,以及學術出走潮等五大問題,困擾著英國。

歐洲高峰會主席圖斯克在星期三(3月29日)從英國駐歐盟大使巴羅手中拿到了啟動脫歐...
歐洲高峰會主席圖斯克在星期三(3月29日)從英國駐歐盟大使巴羅手中拿到了啟動脫歐的「分手信」,他感性地對英國說:「我們已經開始想你了,謝謝,再見!」 圖/美聯社

▌海外英國人的「歸化潮」

首先是移民問題。梅伊要跟歐盟內部市場切割清楚的「硬脫歐」策略,說穿了,就是要停止適用人員、商品、勞務與資金四大自由流通,其中有關於人員自由流通部分,最為複雜棘手。如果要全面停止適用「人員自由流通」的話,那麼在英國居住的330萬歐盟公民,就面臨被迫離開英國的命運;而在歐盟其他27國境內居住的100萬左右的英國人,也同樣會被驅趕離境。因此,如何儘速讓人安心,是英歐談判的優先項目。

根據德國內政部的統計,在德國居住的英國人因為擔心被迫離開德國,開始出現了特殊的「歸化潮」,在柏林、漢堡與慕尼黑等前三大城市,申請入籍德國的英國人明顯增加;就慕尼黑而言,從去年6月英國脫歐公投到今年1月,總共有144英國人申請歸化,這是去年同期的6倍。

然而,在英國的歐盟人員問題更大。悉知,入境英國的外國人並沒有登記的義務,因此英國內政部手中並沒有這330萬歐盟公民的名冊,所以英國政府並不清楚誰可以留在英國,誰必須離開英國。是故,如果這些歐盟公民要向英國政府提出居留訴訟,那將是龐大的負擔,並且可能會導致不可收拾的司法亂象。

對應英國人在歐洲的「歸化潮」,居住在英國的歐盟人士,也在脫歐公投之後出現大量申請「永久居留權」的現象,為的就是在未知的脫歐未來,先保住自己在英國居住的權益。

「爸爸英國人、媽媽法國人」:英國境內有超過三百萬的歐盟公民,除了有前來尋找更好工...
「爸爸英國人、媽媽法國人」:英國境內有超過三百萬的歐盟公民,除了有前來尋找更好工作機會的新移民,有更多的是已在英國落地生根的家庭。 圖/路透社。

面對未知的未來,部分在歐洲的英國人選擇「歸化」,在英國的歐盟人士則趕著申請永久居...
面對未知的未來,部分在歐洲的英國人選擇「歸化」,在英國的歐盟人士則趕著申請永久居留。 圖/歐新社

▌瑞士模式,與晃動的倫敦金融地位

梅伊政府已經表明將退出歐洲內部市場,因此四大自由流通的規定將不適用在英國。接下來,英國會以與歐盟簽署自由貿易協定(FTA)做為談判目標——很明顯地,英國採取的是「瑞士模式」。同時,英國也將與歐盟簽訂一個新的關稅協定,其合作內容可能完全廢除現存的關稅聯盟架構,或者保留其中一部分。無論如何,脫歐後的英國,將不得享受歐盟會員國的權利,因此,英國對歐盟的貿易量,也將會因為四大自由流通與關稅聯盟被廢除,而明顯減少。如何減少貿易量縮減帶來的負面影響,是英歐談判的重點之一。

除了貿易,倫敦的金融地位會不會被法蘭克福、巴黎或阿姆斯特丹取代,這也讓英國人很是擔心。沒有十足把握的梅伊政府,只能安撫似的向金融機構表示,「將盡全力與歐盟談判出一個最有利的條件」,希望目前已在倫敦設置營業據點的大銀行,不要關閉營業據點或抽離資金,影響倫敦的金融地位。但是,商人無祖國,哪裡有利益他們就會往哪裡跑,「資金自由流通」的廢止,肯定會直接重擊倫敦。梅伊政府要如何透過談判維持現今的倫敦金融優勢,亦是一大挑戰。

英國脫歐後,倫敦的金融地位是否會被法蘭克福、巴黎或阿姆斯特丹取代? 圖/路透...
英國脫歐後,倫敦的金融地位是否會被法蘭克福、巴黎或阿姆斯特丹取代? 圖/路透社

▌來自蘇格蘭的威脅

除了經貿談判,來自蘇格蘭的獨立公投威脅,更是首相梅伊不可輕忽的政治壓力。蘇格蘭與愛爾蘭是兩個支持留歐的地區,特別是蘇格蘭有超過62%的人支持留歐。為了捍衛蘇格蘭的民意與權益,蘇格蘭首席部長史特金三番兩次表明要「舉行二次公投,脫離英國,加入歐盟」,甚至提出要一起參與和歐盟的談判,以維護蘇格蘭的利益。但是,首相梅伊至今絲毫還沒有讓步的跡象,且還堅定表示:

蘇格蘭在脫歐議題上,沒有否決權。

倫敦政府和蘇格蘭的關係會不會越走越差,蘇格蘭會不會真的通過脫英公投,造成英國的分裂,是各界關注的焦點。而在梅伊的談判策略中,亦釋出善意,向蘇格蘭、北愛爾蘭與威爾斯保證,目前歐盟法給予的權限(例如:農業與環境保護等),未來英國政府也會繼續提供。英國脫歐而衍生的英國分裂問題,是英國人必須承擔的分險與成本。

蘇格蘭與英格蘭的隔閡因脫歐爭議而更加深化,雙方至今皆不肯相互退讓。  圖/法...
蘇格蘭與英格蘭的隔閡因脫歐爭議而更加深化,雙方至今皆不肯相互退讓。 圖/法新社

▌出走歐洲的英國學術圈

英國是一個學術大國,牛津大學還同時與法國巴黎大學、義大利波隆納大學並列為世界三大最古老大學,其學風與學術地位堪稱世界一流。也因此,在歐盟研究總署(DG Research)所推行的國際學術合作計畫、教授與學生交流計畫等項目中,英國學術研究機構皆獲得歐盟巨額補助。以歐盟的角度來看,既然英國不再是歐盟會員國了,所有學術補助當然都要停止。

擔心補助被砍,牛津大學甚至在今年2月考慮「出走歐洲」,透過開設「歐盟分校」來確保補助得以延續。梅伊政府要如何與歐洲國家談判簽訂優惠的學術合作條件,攸關著英國學術研究機構的未來發展。

英國學術圈在脫歐後,也將面臨歐盟補助遭砍的困境。 圖/路透社
英國學術圈在脫歐後,也將面臨歐盟補助遭砍的困境。 圖/路透社

▌藕斷絲連,不如快刀斬亂麻

英國脫歐對英國保守黨政府而言,是歷史任務的終結,對歐盟則是重建家園的開始。兩種不同的心情,卻有相同的期待,就是儘速完成談判,減少不確定因素的負面影響。因此,英歐都打出「速戰速決」策略,希望儘速結束所有程序,以恢復正常運作。

今年1月底前,歐盟的「首席談判官」的巴尼耶(Michel Barnier)已走訪剩餘的27個會員國,聽取他們的意見,對於英歐談判他信心滿滿地說:

英歐談判將很快進行,可能在15-18個月內就能夠談完,接下來就可以進行批准了。

在最近幾次的歐洲高峰會中,歐盟27國領袖皆一再表達盡快結束英國脫歐程序,以防止英國脫歐骨牌效應的發生,進而重新塑造歐盟內部的團結。

梅伊雖然已簽署了「退出歐盟告知文件書」,但這並不表示英歐談判立刻展開,按照歐盟的程序規定,歐洲高峰會主席圖斯克必須在接到英國告知文件後的48小時內,完成一份「談判指導方針」草案,該草案必須由歐盟會員國國家元首與政府首長在歐洲高峰會中表決通過,然後才能正式啟動英歐談判。預計這個程序需要6-8週的時間,因此,我們可以合理地堆算,英國與歐盟的談判可能在5月中或5月底正式舉行。在此之前,就讓我們靜觀其變!

離開歐盟,對英國保守黨政府來說,是歷史任務的終結,但對歐盟而言,或許是重建家園的...
離開歐盟,對英國保守黨政府來說,是歷史任務的終結,但對歐盟而言,或許是重建家園的開始。 圖/路透社


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張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授。德國科隆大學政治學暨歐洲問題博士,研究專業主攻歐盟共同外交與安全政策、歐盟司法與內政合作、歐盟政治制度、國際恐怖主義、國際安全問題等。曾主持大愛電視台「全球視野」節目。 

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