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跌跤的鐵娘子:梅克爾的領導危機

2016/09/29 張福昌

「德國鐵娘子」梅克爾,急遽惡化的難民問題可能造成政治領導危機。 圖/美聯社
「德國鐵娘子」梅克爾,急遽惡化的難民問題可能造成政治領導危機。 圖/美聯社

梅克爾是德國戰後第一位女總理,執政已經進入第三任,明年是否能夠連任第四次,成為熱門話題。在過去11年中,梅克爾卓越的領導能力讓人看得見,不管是國內事務(例如廢核),還是歐洲議題(例如歐債危機),甚至全球問題(例如氣候變遷問題),梅克爾都有不錯的表現,因此媒體常稱她為「德國鐵娘子」,富比世雜誌更6度將「全球最有權勢女性」的頭銜封賜給她。

這樣一位「德國第一、歐洲之首,世界之最」的重量級人物,原本第四次連任應該沒問題,但是,2015年夏天急遽惡化的難民問題,卻可能成為她締造四連任紀錄的絆腳石,原因何在,耐人尋味。

▎以「歡迎政策」面對難民潮

2015年8月底專業化經營的人蛇集團,將大批敘利亞難民從土耳其載運到希臘,再穿過馬其頓、塞爾維亞等國家進入匈牙利(此即所謂的「巴爾幹路徑」),頓時之間,匈牙利首都布達佩斯車站滿滿都是難民,面對龐大的難民,匈牙利政府擔心財力難以招架,又怕產生社會融合問題,因此龜速處理庇護申請程序,甚至不處理安置難民的事,眼看滯留在匈牙利的難民挨餓受凍,梅克爾遂向難民招手,歡迎他們來德國避難。梅克爾的「歡迎政策」(Welcome Policy)一公佈之後,難民們立刻以手機轉傳德國的接納政策,造成進入歐盟的難民幾乎都要前往德國,根據德國「聯邦移民與難民局」(Bundesamt für Migration und Flüchtlinge; BAMF) 的統計,2015年大約有132萬難民進入德國。

梅克爾堅持推行「歡迎政策」的理由有三:第一,她來自牧師家庭,深信扶助弱者是應盡義務,況且德國人過去亦曾受到他國照顧,現在該是回報的時候。第二,她對德國的經濟與財政實力信心滿滿,認為強大的德國應該可以處理好難民問題。第三,她判斷,以她在歐盟的影響力,應該可以說服其他歐盟會員,讓他們也跟隨德國的做法,接受難民。在這樣的理念下,梅克爾慢慢將其難民哲學定調為以下四點:

  1. 我們辦得到(Wir schaffen das!)
  2. 人權無上限(Menschenrecht kennt keine Grenze)
  3. 堅守歐洲價值(Wir sollen Europäisches Wert halten)
  4. 尋找共同的歐洲辦法(Wir müssen eine gemeinsame Europäische Lösung schließen)

由此可見,梅克爾並非要唱獨角戲,而是要尋找一個「歐洲辦法」,由28歐盟會員國共同解決難民問題。

今年四月梅克爾與土耳其前總理達悟特奧盧探訪尼濟普(Nizip)難民營。 圖/路透...
今年四月梅克爾與土耳其前總理達悟特奧盧探訪尼濟普(Nizip)難民營。 圖/路透社

▎歐盟「東西分裂」,「歡迎政策」窒礙難行

梅克爾的「歡迎政策」,一開始受到廣大的迴響。瑞典、奧地利等國家紛紛響應「歡迎政策」,德國人民亦張開雙手歡迎難民,歐洲執行委員會(European Commission)也全力支持梅克爾,在各方的擁戴下,梅克爾這位「難民總理」搖身一變,成為受難者的「救世主」。受到梅克爾「歡迎政策」的鼓舞,再加上土耳其(約接收300萬敘利亞難民)、黎巴嫩(約120萬)與約旦(約60萬)難民營環境惡化;伊斯蘭國繼續屠殺異教徒、經濟難民數量增加等原因,使得希臘、匈牙利、奧地利、羅馬尼亞、保加利亞等歐盟外圍邊境國家的警力無法處理難民登記、遣返、安置等工作。

在這種環境下,梅克爾的「歡迎政策」開始變了調。瑞典破例進行邊境管制、奧地利設立難民上限、波蘭公開表示拒絕穆斯林難民入境、匈牙利/波蘭/捷克/斯洛伐克/波羅的海三國/羅馬尼亞/保加利亞等歐盟東歐會員國聯合反對梅克爾政策。

匈牙利總理奧班(Viktor Orban)更是火力全開,強烈批評梅克爾的歡迎政策「是撕裂歐盟的元凶」、「難民問題不是歐洲的問題,也不是匈牙利的問題,而是德國的問題」,再多次高峰會後,匈牙利總理還是堅持拒收難民,他的名言:「對匈牙利來說,一個難民都是太多」,重重回擊梅克爾的「歡迎政策」。在東歐會員國的反抗下,歐盟內部氛圍逐漸形成「東西對抗」的局面,取代了歐債危機以來「南北對立」(南歐窮國與北歐富國間的摩擦)的格局。

「對匈牙利來說,一個難民都太多」,匈牙利總理奧班批評梅克爾的歡迎政策「是撕裂歐盟...
「對匈牙利來說,一個難民都太多」,匈牙利總理奧班批評梅克爾的歡迎政策「是撕裂歐盟的元凶」。 圖/美聯社

▎梅克爾的兩個貴人

縱使支持梅克爾的國家越來越少,反對的聲浪越來越高,梅克爾還是堅持初衷,繼續「單獨行動」(Alleingang),貫徹她的「歡迎政策」。2016年8月30日德國學界與新聞界熱烈討論歡迎政策一週年的成敗,結論是一面倒的悲觀。在這一年當中,梅克爾最大的支持者有兩人:第一個人是歐洲執行委員會主席容克(Jean-Claude Juncker),首先,容克在2015年5月13日提出歐盟「難民分配制度」,建議歐盟各國依照人口數、經濟力、失業率與已收容難民數為四大指標,進行難民分配;其次,容克更進一步於2016年3月1日提出「難民專款」計劃,打算在2016-2018年間,提撥7億歐元來協助解決難民問題。

最後,為了歐盟會員國能夠團結一致,共同分擔難民、解決難民問題,容克2016年5月3日還提出一項強制措施,規定「拒收一個難民,處罰25萬歐元」(相當於875萬台幣,目前一歐元約35台幣)。這三項「容克計劃」雖然最後都被擋了下來,但容克對梅克爾的支持是毋庸置疑的。

第二個支持梅克爾的人是嘉布瑞爾(Sigmar Gabriel):梅克爾「大聯合政府」的頭號合作夥伴、社民黨(SPD)黨魁嘉布瑞爾。在目前的聯邦政府中,嘉布瑞爾的職位是副總理支兼經濟能源部長,地位重要。他對於梅克爾的「歡迎政策」一直採取支持的態度,其持的力道常常不亞於基民黨黨員,因此有人批評嘉布瑞爾已經忘本,忘記身為社會民主黨魁的使命。不過,嘉布瑞爾這種做一個「忠誠副手」的態度,確實在梅克爾內外受敵的時候,有最佳的穩定與支持效果。

梅克爾的貴人第一號:歐洲執行委員會主席容克,希望歐盟會員國能夠團結一致,共同分擔...
梅克爾的貴人第一號:歐洲執行委員會主席容克,希望歐盟會員國能夠團結一致,共同分擔難民問題。 圖/路透社

梅克爾的貴人第二號:社民黨(SPD)黨魁嘉布瑞爾,也是梅克爾最佳穩定與支持效果的...
梅克爾的貴人第二號:社民黨(SPD)黨魁嘉布瑞爾,也是梅克爾最佳穩定與支持效果的「忠誠副手」。 圖/路透社

▎犯罪難民毀了梅克爾的美意

在容克與嘉布瑞爾的力挺下,梅克爾撐過了一波又一波的難關,但是有兩個致命的點卻讓梅克爾防線逐漸潰堤。第一個致命點,是難民持續湧入德國與歐洲,德國人不安全感不斷增加:為了解決難民問題,梅克爾到處奔波,除了透過歐洲高峰會(European Council)途徑尋求歐洲層面的支持外,梅克爾還創紀錄地在10個月內拜訪土耳其總統五次,她深知,土耳其是圍堵敘利亞難民進入歐洲的門閥,是解決歐洲難民的重要關卡,因此,極力促成了兩次「歐盟與土耳其高峰會」(2015年11月29日與2016年3月7日),並簽署「歐盟與土耳其協定」,歐盟答應給予土耳其60億歐元、免簽證待遇、以及加速土耳其入歐談判,以換取土耳其收容巴爾幹難民的承諾。

2016年3月20日歐土難民協定生效後,土耳其確實積極履行協定義務,讓經由巴爾幹途徑進入歐盟的難民數量急速下降,德國「聯邦移民與難民局」預估,2016年進入德國的難民數量大約落在15-35萬之譜,兩相比較,2016年的難民總數將起2015年減少100萬左右;但是,舊難民尚未完全解決,新難民又接踵而來,德國人的心理壓力仍然居高不下。

第二個致命點是犯罪難民暴增、反難民氣氛升高:德國是一個遵守國際法的國家,梅克爾政府依照「日內瓦難民地位公約」與「歐盟基本權利憲章」的規定,善盡難民接納國的責任與義務,在住宿、醫療、教育等方面給予難民最佳的待遇(每個月每位難民甚至還有300多歐元零用錢)。但是這些措施仍然不能滿足所有難民的需求,再加上冗長的庇護申請程序,讓許多難民失去耐心,在心理不平衡下,爆發了難民與難民、難民與當地、難民與警察相互衝突事件,最嚴重的事件就是「2015科隆除夕夜性侵害事件」與「2016年7月巴發利亞邦Würzburg與Ansbach恐怖攻擊事件」,經過調查,這些犯案者多有難民身份,這使得許多德國民眾相當不諒解梅克爾的難民政策,一些激進者甚至以「引狼入室」、「製造社會不安」來怪罪梅克爾的「歡迎政策」。

灰底為最高得票率,以及德國政壇黑馬——「德國選擇黨」——五邦亮眼的得票結果。...
灰底為最高得票率,以及德國政壇黑馬——「德國選擇黨」——五邦亮眼的得票結果。資料參考/德國第二電視台(ZDF);圖表/作者與編輯台共製

▎邦選舉五連敗,難民總理陷入執政危機

難民議題是政治議題,也是安全議題,更是選舉議題。德國最近的五邦選舉,就是難民政策的殊死戰。反對梅克爾難民政策的「德國選擇黨」(Alternative für Deutschland, AfD)在五邦選舉中,皆首次參選、大獲全勝,而且得票率都達到兩位數字,成為德國政壇上的一批黑馬。「德國選擇黨」在Sachsen-Anhalt邦的得票率最為亮眼(詳見圖表灰底數據),逼近四分之一,成為第二大黨;就連梅克爾的故鄉梅克倫堡—前波莫瑞邦(Mecklenburg-Vorpommern),「德國選擇黨」也擊敗基民黨(CDU)成為第二大黨,首都柏林邦也有14.2%的選民支持「德國選擇黨」,而基民黨則創下二戰以來得票率最低的紀錄。在這五次勝選之後,「德國選擇黨」已經在德國16個邦的10個邦議會中擁有席位,該黨的氣勢如日中天,目標更提升到進軍聯邦眾議院(Bundestag),希望2017年9月國會大選能夠再度獲勝,進入國會殿堂。

「德國選擇黨」是一個單一議題政黨,該黨完全聚焦在反移民、反穆斯林的議題上,毫無保留地批評梅克爾的難民政策,2016年3月13日「德國選擇黨」在薩克森—安哈特(Sachsen-Anhalt), 萊茵蘭—普法爾茨邦(Rheinland-Pfalz)與巴登—符登堡邦(Baden-Württemberg)獲得歷史性勝選時,梅克爾認為她的難民政策沒有錯。到了2016年9月4日「德國選擇黨」在梅克爾的故鄉梅克倫堡—前波莫瑞邦(Mecklenburg-Vorpommern)擊敗基民黨成為第二大黨時,當時人在中國杭州參加G20峰會的梅克爾,才顯得有點吃驚與焦急。

但是,梅克爾還是認為她的難民政策沒有錯。為了慎重起見,2016年9月18日柏林邦選舉時,梅克爾人留在柏林,沒有去參加當時正在紐約舉行的「聯合國難民政策高峰會」(UN-Gipfel für Flüchtlingspolitik),但是選舉結果還是很不理想,基民黨的得票率只有17.6 %,創下二戰以來得票率最低的一次,使得基民黨失去與社民黨合組聯合政府的機會,柏林這一敗,讓梅克爾醒了過來,終於首度公開承認她的難民政策有問題。

難民議題是政治議題,也是安全議題,更是選舉議題。 圖/法新社
難民議題是政治議題,也是安全議題,更是選舉議題。 圖/法新社

▎觸底反彈:梅克爾起死回生的三件事

在柏林邦選舉後,梅克爾在媒體面前表示:

如果我能夠的話,我願意將時光倒流到很多年以前,這樣聯邦政府就能夠為這次難民危機做更好的準備,不致於出現2015年夏季末那樣措手不及的窘境......我是黨主席,我不會逃避責任。

梅克爾首度承認去(2015)年8月底開始的難民政策有許多錯誤,並承諾「過去開放邊境所引發的混亂情況,不會再度重演」,但這些保證,選民買不買單,還不得而知。光說不練,是挽回不了民心的,要讓德國選民重新信任梅克爾的執政能力,讓梅克爾順利第四次連任成功,有三個關鍵點:

第一,儘速與姊妹黨基社黨(CSU)修好,創造團結形象:其實,傷梅克爾最重的,不是「德國選擇黨」,而是基社黨。基民黨與基社黨是傳統的盟黨,他們有相近的政策主張,共同推舉總理候選人,當基民黨獲得執政機會時,基社黨得自動進入聯邦政府,分得聯邦部長職位,例如:目前的交通部長、農業部長與經濟合作發展部長等三個聯邦部長職位就由基社黨擔任。但是,令人感到遺憾的是,基社黨魁澤爾霍夫(Horst Seehofer)幾乎從頭到尾都在和梅克爾唱反調,他毫無保留地在報章媒體上批評梅克爾的難民政策,甚至控告梅克爾違憲、威脅要獨立推派候選人參加明年總理大選,這些反梅克爾的言論,雖然最後都沒有付諸實踐,但已經破壞團結、統一的形象。

梅克爾要想順利連任,第一件事就是要儘速與基社黨(CSU)修好。圖為基社黨黨魁澤爾...
梅克爾要想順利連任,第一件事就是要儘速與基社黨(CSU)修好。圖為基社黨黨魁澤爾霍夫。 圖/路透社

現在梅克爾已經要修改難民政策方向,澤爾霍夫也應該要以大局為重,不要再堅持「難民上限20萬」。畢竟現在進入德國的難民數量已經大幅減少,基民黨認為這個時候還要設置難民上限,實在不必要。竟然如此,澤爾霍夫若能退一步,既能留點面子給梅克爾,又能塑造基民黨與基社黨的團結形象,實屬一舉兩得。

第二,鞏固與社民黨(SPD)的聯盟關係,避免社民黨黨魁嘉布瑞爾篡位: 嘉布瑞爾不僅是社民黨黨魁,同時他也是基民黨與社民黨所組成的「大聯合政府」中的副總理與經濟部長,在社民黨與聯邦政府扮演重要角色。不過,在過去三年多的「大聯合政府」中,梅克爾再度施展「吸精大法」,把嘉布瑞爾的氣勢全部帶走,讓他成為梅克爾忠誠的擁護者,因此當梅克爾黨內同志開炮批評梅克爾難民政策時,嘉布瑞爾還是站在梅克爾這一邊,成為「梅克爾難民政策的最大支持者」。但是這隻暫時沉睡的睡獅,從2016年9月初開始有逐漸甦醒的跡象,值得我們觀察。

過去一年,可以說是嘉布瑞爾最不光彩的一年,先是「宣佈社民黨可能不提候選人與梅克爾角逐總理大位」、接著又以74.3%的低得票率當選黨魁創下「1995年以來最低支持率紀錄」、最後更遭同黨同志嚴厲批評「在難民政策上完全沒有社民黨立場」,這些刀刀見骨的批評讓嘉布瑞爾處境難堪。

柏林邦選舉海報。 圖/美聯社
柏林邦選舉海報。 圖/美聯社

不過,自從Mecklenburg-Vorpommern選舉後,嘉布瑞爾開始公開批評梅克爾難民政策,再加上2016年9月18日社民黨在Wolfsburg大會上,社民黨黨員支持嘉布瑞爾以經濟部長身份所推動簽署的「歐盟-加拿大貿易協定」(CETA),又加上柏林邦「紅-紅-綠」(Rot-Rot-Grüne)聯合政府的可能組合,讓嘉布瑞爾結合「左派政黨」(Die Linke)與綠黨的力量,擊敗梅克爾的信心大增,在這種氣勢下,嘉布瑞爾很可能代表社民黨披掛上陣,與梅克爾角逐總理大位。

第三,儘速落實「社會融合法」(Integrationsgesetz),降低犯罪難民事件,以重拾民心:這半年來的5邦選舉,難民是主流議題,基民黨所強打的經濟牌淪為次要議題。經過這五次敗選之後,梅克爾競選第四次連任的策略應該聚焦在減低難民問題帶來的負面影響,特別是難民安置問題與難民犯罪問題的解決。為此,2016年7 月31日生效的「社會融合法」應該儘速落實,要求難民積極學習德文,參加社區活動,投入德國就業市場,融入德國社會、認同德國。這些讓德國人民有感的做法,才是梅克爾重拾民心的最佳保障。

總而言之,強人也有跌跤的時候,最近半年來,德國選民用選票否決了梅克爾的難民政策,讓梅克爾苦吞五次敗選,這會不會是「梅克爾執政黃昏」的警訊,引起各界關注。然而,回顧歷史,梅克爾曾經在2011年3月日本福島核災之後,經歷七邦選舉敗選的慘痛教訓(其中還輸掉基民黨執政58年之久的Baden-Württemberg邦),但她卻能即時修改廢核政策,最後還是重拾民心,獲得第三次連任。現在距離明年大選,剛好還有一年時間,梅克爾能否再度發揮「觸底反彈」的功力,在5邦選舉挫敗之後,有效調整難民政策,重新找回德國選民的信任,而完成第四次連任的夢想,值得觀察。

強人也有跌跤的時候,梅克爾能否再度發揮「觸底反彈」的功力值得觀察。 圖/美聯社
強人也有跌跤的時候,梅克爾能否再度發揮「觸底反彈」的功力值得觀察。 圖/美聯社


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張福昌

淡江大學歐洲研究所副教授。德國科隆大學政治學暨歐洲問題博士,研究專業主攻歐盟共同外交與安全政策、歐盟司法與內政合作、歐盟政治制度、國際恐怖主義、國際安全問題等。曾主持大愛電視台「全球視野」節目。 

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