西湖外交：中國導演世界政治的G20峰會

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2016年9月4日下午3點30分，中國國家主席習近平在杭州國際博覽中心敲下木槌，宣佈第11屆G20峰會正式開幕，來自全世界七十多個國家和地區的五千多位媒體記者，在杭州實況報導峰會過程。在開幕致詞時，習近平以一句「世界經濟將從杭州再出發」，框架了中國的雄心壯志，中國不僅要繼續保持經濟成長動力，而且還要進一步帶動世界經濟成長。

這樣的企圖心耐人尋味。誠如，中國外交部所言：「杭州G20峰會是今年中國最重要的主場外交」，中國將利用這個機會將如何帶動世界經濟發展的想法，推銷到全世界；在試圖表現出中國對國際社會做出更多貢獻之際，亦讓中國在國際社會中登上更高位置。

2016年9月5日下午5時許，習近平宣佈杭州G20峰會和平落幕，如潮的掌聲似乎肯定了杭州的表現，在與會嘉賓逐漸散去之後，「杭州精神」會不會隨之散播到全世界，更是一個令人好奇的大哉問。但回歸最根本的問題，到底何謂「G20」？

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▎從「危機論壇」轉變為「全方位對話平台」的

G20的誕生跟國際金融危機息息相關。1997年亞洲金融風暴催生了G20，其目是要透過已開發國家與新興國家的對話，共同解決國際經濟與金融問題，以避免再度發生類似亞洲金融風暴的國際金融危機。

G20全稱為「20國集團財政部長與中央銀行行長會議」（Group of Twenty Finance Ministers and Central Bank Governors），首屆G20會議於1999年12月在德國柏林舉行，其成員國包括G7會員國（美國、加拿大、法國、德國、英國、義大利與日本）、金磚五國（巴西、俄羅斯、印度、中國與南非）、澳洲、墨西哥、韓國、土耳其、印尼、沙烏地阿拉伯、阿根廷與歐盟。

G20會議通常在秋季舉行，除20個會員國之外，國際貨幣基金(IMF)、世界銀行(WB)、世界貿易組織（WTO）、經濟合作與發展組織（OECD）等國際組織亦派代表出席會議。

2008年美國次級房貸風暴引發國際金融海嘯，G20會員國決定將會議層級從「部長級會議」提昇為「元首級會議」，以共同解決這場國際金融危機，於是在2008年創立與召開第一屆元首層級的G20峰會；除2008與2009年各召開兩次G20峰會外，2010年起每年僅召開峰會一次，今年的杭州G20峰會，則是是為第11屆。

由此可見，1997亞洲金融風暴與2008美國金融海嘯造就了G20。誠然，G20會員國總人口佔世界三分之二，總面積佔世界60 %，貿易總額佔世界80 %，GDP佔世界85 %，這樣的巨型集團對世界政治當然具有舉足輕重的影響力。但是值得一提的是，G20峰會的討論議題並不囿於經濟與金融問題，舉凡區域衝突、反恐、氣候、食安等議題皆包含其中。譬如，「2016杭州G20峰會」就將氣候變遷、永續發展、國際貿易自由化、國際石油價格、國際貨幣制度、國際反恐合作、中東安全問題、移民問題等列為主要議題。

全方位的議題結構，使G20逐漸取代G7／8的角色，成為全球治理的主要平台。

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▎中美G2高度合作，帶頭解決全球議題

自從2013年中國拋出中美「新型大國關係論」之後，中國與美國的任何交手，都受到國際社會的重視。無庸置疑，在這次杭州G20峰會期間，習近平與歐巴馬的一言一行亦受矚目，兩位領導人在杭州峰會期間達成有關中美新型大國關係、全球經濟治理、中美軍事關係、國際反恐合作、反貪腐追逃追贓等35項共識，是會談成果最為豐碩的兩人組。其中，有四點最值得一提：

首先，中美承諾共同推動「巴黎氣候變遷協定」後續談判。在杭州峰會前夕，中國與美國這兩個大約製造全球百分之四十碳排放量的大國，竟然共同遞交批准加入「巴黎氣候變遷協定」的法律文件，宣佈中美將積極推動「巴黎氣候變遷協定」後續談判，並進一步推展綠色與低碳經濟，以減緩地球暖化的速度。

中美雙方在氣候議題上的合作，不僅讓杭州G20峰會沾上喜氣，更讓聯合國秘書長潘基文高興地表示

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其次，中美雙方共同支持G20領導人所通過之「反腐追逃追贓高級原則」，並決定在中國設立「追逃追贓研究中心」。

中美雙方同意進一步擴大反洗錢與返還貪腐資產合作，共同落實「有關反洗錢和反恐怖融資信息交流合作諒解備忘錄」等文件，並商討相互承認和執行沒收事宜與資產分享協議，以及共同推動「二十國集團2017-2018年反貪腐行動計畫」等。這一合作，將讓中美雙方在打擊國際恐怖主義與組織犯罪上，取得更有效的成果。

第三，美國將「東伊運」列為恐怖組織。中美雙方一致認為，恐怖主義對國際與區域穩定與安全的威脅逐漸上升，因此雙方同意本著相互尊重、平等合作原則，加強反恐情報交流、打擊網絡恐怖主義、防範外國聖戰士跨境流竄、反恐怖融資、反極端化等合作。除此之外，更讓中國感到滿意的是，美國將根據「美13224號行政令」把「東伊運」列為恐怖組織，並支持將東伊運列入聯合國1267委員會綜合制裁名單中。

最後，針對軍事與網路安全合作，中美雙方重申將加強戰略對話，強化風險管控，避免意外事件，並嚴格落實兩國所簽署之互信機制備忘錄（亦即「重大軍事行動相互通報機制」與「海空相遇安全行為準則」）。

中國與美國是國際政治中最主要的兩個國家，中美關係的變化直接影響國際政治的發展，這次杭州G20峰會中，中美雙方達成30多項共識，使雙邊關係再度邁入新階段，為全球政治與經濟治理奠定穩固基礎。

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▎西湖展現柔性外交，反恐維安達世界級標準

習近平善盡地主之誼，在杭州西子賓館晚宴嘉賓後，便信步引領嘉賓前往觀賞在西湖上的晚會表演。這場長達45分鐘，取名為「最憶是杭州」的水上舞台秀是由張藝謀導演，九段節目融合中西音樂名曲，起於琵琶演奏，終於貝多芬第九號交響曲「歡樂頌」；而舞蹈亦採中西合併方式表演，融合中式的採茶舞，跟西式的天鵝湖。

西湖的節目內容呼應了杭州G20峰會的主題——「創新、活力、聯動、包容」，同時緊緊扣住本屆峰會會場、餐具與藝文表演所共同展現之設計基調——「西湖元素、杭州特色、江南韻味、中國氣派、世界大國」。而張藝謀將西湖上的表演和2008年北京奧運開幕式劃上等號，在各國深陷經濟困境之際，以「歡樂頌」做結尾，頗有安撫人心與突顯「世界大同」的感動。西湖的一靜一動，讓這次杭州G20峰會中出盡風頭。

然而，在歐巴馬於西湖亭下品茗、梅克爾驚羨西湖璀璨荷花、阿根廷總統伉儷騎著紅色公共腳踏車閒遊西湖美景之際，防恐維安更是格外重要。

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G20峰會是全球主要經濟大國的聚會，因此許多反資本主義、反全球化、反貿易自由化的抗議團體，皆利用這個機會示威抗議，根據統計，過去九屆G20峰會中，除了第一屆之外，其他八屆都有發生示威抗議事件。然而，這次的杭州峰會卻沒有示威抗議，成為第二個和平落幕的G20峰會。

防止示威群眾影響峰會進行，是主要的維安措施之一。這次杭州政府為了區隔示威群眾，比照歐美國家的作法，在主會場外圍劃定專區，作為示威遊行的區域。除了防止示威群眾影響峰會秩序之外，防範恐怖攻擊更是維安工作的重點，因此，20國國家元首或政府首長下榻飯店的反恐維安就格外重要。

杭州市政府選定了西湖旁最頂級旅館作為招待20國領導人的住所，每個旅館的出入口皆設立檢查站，24小時全天候監控出入人員，車輛亦只能憑證進出，旅館內部亦嚴格執行「分棟、分層、分區」的管制方式，展現國際規格的反恐維安標準。

而對於當地民眾的管理上則採取「彈性放假」與「鼓勵市民出城」的策略，讓杭州民眾能夠儘量利用9月1-7日放假期間，憑杭州市民身分證到鄰近風景區（例如黃山等）優惠旅遊，以減少維安負擔。

除此之外，對於外來人口的管制更是嚴格，特別是新疆、西藏來的外地人，在G20峰會之前即嚴格管制，因為中國新疆南部的東伊運組織受到伊斯蘭國與蓋達組織的影響，其活動是越來越活躍，除了在烏魯木齊製造恐怖攻擊之外，更積極輸出恐攻能量到昆明與北京，這讓中國政府處處提高警覺，因此，這次杭州G20峰會的反恐維安措施就非常重視這類外來人口的監控。

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▎議題設定權與嘉賓邀請權，讓中國導演國際政治

從2015年12月1日正式接下G20峰會主辦權，至召開杭州峰會期間，中國先後舉行了四次協調人會議、三次財長與央行行長會議、四次副財長與副行長會議、以及二十三次專業部長級會議，透過密集會議慢慢地建構20國解決未來國際經濟、國際金融與全球議題的共識。

在這當中，中國以主辦國的身份，充分主導每場會議的議題設定，讓這次號稱是歷屆G20峰會成果最豐碩的峰會，通過許多由中國設計的未來藍圖，例如：有關國際經濟結構改革的「杭州行動計畫」、有關「反腐追逃追贓高級原則」、有關打擊貿易保護主義之首份「G20全球投資指導原則」等。這些由中國所倡導的國際經濟與金融新秩序，展現了中國正在逐漸增強的國際影響力。

除此之外，此次杭州G20峰會亦是歷屆最多發展中國家參與的峰會。

中國向來以發展中國家的領國國自居，因此，如何凝聚發展中國家，以及發揮中國在發展中國家集團中的影響力，就成為中國外交的重點之一。在這項指導原則下，中國除了邀請G20成員國與兩個已開發國家領導人（即新加坡總理與西班牙總理）之外，同時也邀請埃及總統、哈薩克總統、泰國總理（現任77集團輪值主席）、寮國國家主席（現任東南亞國協輪值主席）、查德總統（現任非洲聯盟輪值主席）、塞內加爾總統（現任非洲新夥伴計畫主席）等發展中國家的領導人出席杭州G20峰會。

這樣的與會成員結構，有兩個點值得觀察：第一，更多的發展中國家參與，反映更多發展中國家的聲音與需求，讓全球治理更加全面；第二，讓這些發展中國家出席世界頂級峰會，頗有提昇雙邊關係，鞏固中國外交基本盤的意涵。

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▎雙邊對話頻繁，各國各有口袋議題

基本上，G20是一個解決全球議題的多邊機制，主辦國皆會針對大會設定的議題安排共同的、多邊的會議，並在會議中尋求共識，以作為未來解決全球議題的方針。

然而，除了多邊會談之外，在G20會議期間，與會各國或國際組織皆會利用這個機會，與重要的合作對象進行雙邊會談，因此，我們可以觀察到，2016年9月3-5日間，中國、美國、俄羅斯、德國、土耳其等領導人是特別忙碌，他們不停地抓緊時間與其他國家會談，這些頻繁的雙邊會談也成為G20峰會的一大特色。

當然，每個國家的國家利益不盡相同，因此都有各自預先設定的口袋議題，例如：德國總理梅克爾要談的是難民議題、土耳其總統厄多安有興趣的是伊斯蘭國（ISIS）與庫德族問題、加拿大總理則聚焦於移民問題等。

綜觀這幾天的雙邊會談結果，美國與中國的雙邊會談成果最佳，這當然是一件好事，不過，與其他國家的雙邊會談，卻有兩點相當可惜。第一，歐巴馬與普丁的會面並沒有談出任何正面結果，特別是有關敘利亞與烏克蘭問題的解決，雙方仍然沒有達成共識，因此，中東與東歐的區域衝突在短期之內依舊無法化解。

第二，歐巴馬與土耳其總統厄多安的會談也幾無結果。歐巴馬認為敘利亞境內的庫德族是打擊伊斯蘭國的主力，應該給予支持，但對後者而言，庫德族是威脅土耳其國家統一，應該將之殲滅，美土雙方各持己見，毫無交集。在美俄、美土會談無果的情況下，國際社會所關心的伊斯蘭國與敘利亞問題的解決，仍然遙遙無期。

短短兩天的G20峰會，讓中國的聲音更加響亮。峰會落幕之後，我們在可預見的未來，將可望看到兩股勢力的升起，除了中國的國際地位將更上一層樓，其影響與領導全球治理的能力更獲得肯定，杭州的地位也將迅速提昇，其優越的硬體與軟體條件，將使杭州成為中國一線城市，以及登上國際大城之列。

2022年杭州將舉辦亞運會，屆時杭州將再度驚豔全球。

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