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德國「瘋狂房租」時代(下):租金是政府心裡最軟的一塊

2018/04/03 黃哲翰

「瘋狂房租」的捲襲,德國政府出手了嗎? 圖/法新社
「瘋狂房租」的捲襲,德國政府出手了嗎? 圖/法新社

面對「瘋狂房租」的捲襲,德國聯邦政府直到2015年6月才拿出具體對策——「房租煞車」(Mietpreisbremse)。這套新法對現有房租的漲幅、調漲週期都做了一系列的限制。且規定在舊房客解約後、房屋再次出租時,房租漲幅不得高於該區租金水平的10%。但是目前在德國超過12,000個市鎮級行政區中,只有313個地區引入房租煞車政策。

這項被當時的聯邦司法部長海科.馬斯(Heiko Maas)信心滿滿地宣布為「里程碑」的對策,實施至今被證實為跛腳法規。

其最大的漏洞是,立法者為了避免遏阻到必要的住房投資,將新建住宅和經過大規模整修(即整修費用必須高於30%建物價值)的住宅,排除在限漲的適用範圍之外。結果造成尷尬的局面:一般個人房東通常無力也無意願進行大規模整修,但未達30%門檻的小規模整修支出又無法靠調整租金來平衡,所以往往把房子放著擺爛;而對於大型住商財團盛行「去租化、大規模整修或重建、哄抬價格」的投機三部曲手法,房租煞車卻又完全莫可奈何。

換言之,透過這一收一放,房租煞車恰好助長了當前租屋市場兩極化的現象:租屋族在租屋廣告上看到的,不是租金破表的新裝潢屋、就是狀況極差的瑕疵屋。

德國聯邦政府直到2015年6月才拿出「房租煞車」的具體對策,卻反而助長了當前租屋...
德國聯邦政府直到2015年6月才拿出「房租煞車」的具體對策,卻反而助長了當前租屋市場兩極化的現象。 圖/路透社

並且,至今租屋族對這項新法的細節與適用情況普遍仍不熟悉,房東與仲介因而常利用資訊不對等來誤導房客。德國公視(ARD / ZDF)記者維爾納(Renate Werner)曾喬裝成房客在科隆看屋,發現房東開出超過法定上限的租金價碼,幾乎是市場常態。隱藏式攝影機就拍下了記者當場拿出法規質疑房租違法時,房東和仲介斬釘截鐵地告訴她:

房租煞車不適用本物件——這裡是科隆!租金就是這樣,妳不爽就不要租。

除此之外,「房租煞車」更沒有規範房東公佈先前房租的義務,以致於查證的責任竟然落在租屋族身上。問題是,現在有多少人具備這種勇氣,在他和數十個人競爭看屋時,向房東追問上任房客的租金,以便檢查房東是否違法抬租?依照目前市場緊張的現況,新法規範幾乎不可能落實。

房東還有一系列的手段能規避「房租煞車」,例如:將出租住宅中的一部分空間(例如客廳或地下儲藏室)登記為營業用,如此該空間就不受房租煞車的規範,容許「不違反一般習俗」的調漲。這種手法被稱作「部分營業出租」(teilgewerbliche Vermietung),具體案例像是:房東要求音樂學校的學生將住宅的客廳作為「音樂工作室」來承租等。至於更多其他手法,德國租屋者聯盟在接受媒體訪談時表示不願透露,以免房東們有樣學樣。

就在「房租煞車」並不令人意外地失靈的同時,朝野各政黨與社會輿論也繼續爭論下一步該怎麼辦。

「租金就是這樣,妳不爽就不要租!」 圖/法新社
「租金就是這樣,妳不爽就不要租!」 圖/法新社

▌建商無利,政府無財

儘管一般的共識是,必須盡快規劃更多的建地以增建住宅,才是真正治本的對策。但對於透過什麼方式來增建,卻仍存在歧見。

期待倚重市場機制、刺激營建業大興建案、以便同時解決缺房問題並抑制房價的主張,都必須面對一個現實的困境——並非所有建商都不願提供平價住宅,而是市場的客觀條件已讓興建平價住宅幾乎無利可圖。

一部分的原因是地價飆漲,同時也讓地主更不願輕易出售土地。有專家指出,目前光靠持有土地增值,年獲利就可能超過10%。土地放著增值,可能都比拿來蓋平價住宅還賺。

讓興建平價住宅無利可圖的另一主因,是德國為了因應氣候變遷所設置的「建築節能標準」。因應此標準,2000年至今,總體營建成本增加了30%,其中光是節能設施一項就佔了17.7%。

此外,熱絡的房市也為營建業帶來嚴重缺工的問題,更進一步抬高了人力成本。德國的營建業目前已達產能的極限,這對營建業者而言並非好事。

綜合上述種種因素,儘管增加建地,但在沒有政府補助的情況下,這個市場也幾乎無法提供建造平價住宅的誘因了。搭配投資炒作的推波助瀾,市場邏輯便非常「合理地」排擠了多數的原有市場參與者,亦即那些需要平價住宅的中產階級。

尤有甚者,當投機比踏實地生產更容易獲取利潤時,市場供需機制的運作就不免被嚴重扭曲。

一般的共識是,必須盡快規劃更多的建地以增建住宅,才是真正治本的對策。但對於透過什...
一般的共識是,必須盡快規劃更多的建地以增建住宅,才是真正治本的對策。但對於透過什麼方式來增建,卻仍存在歧見。 圖/美聯社

那麼,靠政府撥款興建社會住宅、補助平價住宅的手段是否行得通呢?的確,由於瘋狂房租的亂象,德國各城市紛紛開始重新考慮這些方案。但顯而易見的困難是:這些方案都極為昂貴。

過去德國在1950到70年代大舉興建社會住宅,其所制訂的高標準保障了居住品質,更使德國社會住宅的居民相較其他國家而言,鮮有被污名化與邊緣化的問題。此一過去的成就,讓興建社會住宅的方案在德國社會輿論中一直佔有重要地位。

然而我們卻不能忘記該政策的歷史背景:當時市場缺乏資本,政府必須當仁不讓帶頭投資。並且,此政策的設計,事實上也為政府安排了退路——社會住宅的租金依約會在一定時間後回歸市價(通常是20年左右),由已成熟的市場供需機制接手,也讓政府逐漸從出資建造者、退居為補助者、再逐漸卸下重擔。但即使如此,2000年代初的德國都仍因這些社會重擔而負債衰退,當時輿論還一度流行把德國稱作「歐洲病夫」(der kranke Mann Europas)。這也是過去各地方政府大舉變賣社會住宅的背景。

建立並維持「社會國」居住體系的龐大計畫,耗資大約等同於當年兩德統一所需支出的2倍,費用相當驚人。專家估計,即使當前的德國聯邦政府只是要擴大補助社會住宅,補助的預算至少都必須增加至目前的3~4倍才夠用。

即使當前的德國聯邦政府只是要擴大補助社會住宅,補助的預算至少都必須增加至目前的3...
即使當前的德國聯邦政府只是要擴大補助社會住宅,補助的預算至少都必須增加至目前的3~4倍才夠用。 圖/@Catalina Pérez López

▌不完全市場的叢林法則

瘋狂房租現象所帶來的難題,恰恰突顯了「居住」問題的特質:它對公共財政而言既是沈重的負擔,但卻又不可能被徹底商品化、完全交由市場機制來接管。

不同於人們對理想之市場運作的想像,租房市場是所謂的「不完全市場」(der unvollkommene Markt)。理由有三:

首先,由於租賃住宅屬於不動產,在租屋者尋屋範圍內的房東們事實上是聯合壟斷市場的。在這種情況下,租屋族作為消費者,並不擁有完全的自主選擇權——畢竟租屋族無法堅持「不爽不要租」。理想的市場運作,預設了商品可以自由流通,供給方因此彼此競爭,需求方亦可根據充分的理性考量來自由選擇商品。但這種情況先天就不存在於租房市場裡。

其次,租賃住宅作為商品,其分配的判準是不完全透明的——你去席克斯特(Sixt)租車,他們不會因為你的職業或看到你帶著小孩就不把車子租給你,但一個房東很可能因此拒絕你。這意味著,租房市場不像其他商品或租賃市場一樣存在著客觀的分配標準。相反地,它的標準曖昧、並且經常訴諸成見。這樣的市場在媒合供給與需求時,便不具備理想市場運作的效率與準確性、且容許很高比例的任意性。

最後,住宅是的生活必需,透過租金與地理位置,它更成為決定個人經濟資源與社會資源多寡的重要因素。因而,租屋市場中的「消費者」是否能得到「商品」、以及得到的是怎樣的「商品」(租金負擔是否過重、地點是否被邊緣化),並不單純只是需求滿足的問題而已——長久下來,這往往會影響他是否還有資格繼續參與市場。換言之,居住需求無法得到充分滿足的市場參與者,將可能逐漸面臨退場的威脅。

若一個市場的運作由於先天不全加上後天炒作,導致供需分配失能,讓重點不再是解決需求的問題、而是解決有需求問題的人,那麼與其把這稱作「自由市場機制」,不如更該叫作「叢林法則」。

「住宅不是商品!」這個呼籲經常被人們理解為單純的政治訴求,但事實上它不只是在表達政治信念而已。因為在現實中,住宅本來就無法成為理想的自由市場運作中的完全商品——如果我們還願意依照古典想像,把「自由市場」理解為一種透過彼此對等之參與者的理性選擇、實現有效率的供需分配、為最大多數的參與者帶來最大利益的工具,而不是市儈地把它當作贏者全拿的資本叢林。

「住宅不是商品!」圖為柏林租房客,在房東帶看房時,裸身闖入抗議持續上漲的不合理租...
「住宅不是商品!」圖為柏林租房客,在房東帶看房時,裸身闖入抗議持續上漲的不合理租金。 圖/法新社

▌社群方案的可能性

比起於「政府補助」與「市場機制」這傳統上一左一右的對策思考,更能為德國的居住難題帶來希望的,可能是一系列針對居住問題的特殊性、試圖改變或彌補資本主義市場機制的「社群方案」。

例如「營建組合」(Baugemeinschaft),提供個人相對平價、且能民主參與規劃自用住宅的機會,成員既在建造過程中彼此合作,也在日後共同經營社區生活;又例如「住宅合作社」(Wohnungsgenossenschaft)可讓租屋族出資成為股東(租約解除時會退還),有些甚至需要你能提供一技之長,例如水電技術、修整花園等;如此,一方面房客能參與住宅營運、另一方面也獲得居住權益與平價租金的保障(當然,若營運不善造成虧損,房客就必須加碼再投資)。

但情況也更可能是,資本改變社群將遠比社群改變資本的腳步更快——比起逐漸遍地開花的小規模住宅社群方案,德國廉價超商龍頭Aldi的創新策略,則顯得霸氣又快狠準。

這個老闆過去長年位居德國首富、開啟德國零售業流血競爭、且先前爆出以軍事管理壓榨員工之醜聞的企業巨人,在今年1月底公佈了一項同時解決建地與住宅缺口的計畫:Aldi將在原有的分店上加蓋住宅,預計第一波會在柏林的30家分店上提供2,000戶。其中30%供作社會住宅,租金每平方公尺只要6.5歐元(相照之下,柏林屋齡10年內的中型住宅,2017年第四季的平均成交租金,是每平方公尺11.7歐元)。

如此的土地利用自然完美地符合效益原則,在搶攻房市的同時,也確實為社會解決了問題,某種程度上盡了企業社會責任。

只是,原本會在Aldi把貼著橘紅色特價貼紙的零食,大包大包放進購物車的買家們,就直接被全家打包放進Aldi的購物樓裡。當Aldi就是你家時,讓人頓時分不清楚,到底是誰才是買家。

當Aldi就是你家時,讓人頓時分不清楚,到底是誰才是買家。 圖/歐新社
當Aldi就是你家時,讓人頓時分不清楚,到底是誰才是買家。 圖/歐新社


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興趣使然的寫作者,各種題材都想寫寫看。先前住在德國曼海姆,現居奧地利維也納。

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