當「難民」成為「新移民」：土耳其難民政策下的族群壓力

2021/10/07 陳琬喻

2021年8月的阿富汗崩潰，加劇了土耳其已收容數百萬東方難民的內部壓力，並觸發了... — 2021年8月的阿富汗崩潰，加劇了土耳其已收容數百萬東方難民的內部壓力，並觸發了一系列累積已久的「排外衝突」。圖為2021年8月，土耳其特警隊在東部邊境的凡城，展開夜襲掃蕩非法入境的難民集團。圖／歐新社

2021年8月中旬，阿富汗境內的塔利班勢力急速擴張，加上美軍撤軍的影響之下，許多阿富汗人選擇逃離祖國，到鄰近的巴基斯坦或是伊朗，有些甚至越過伊朗來到土耳其尋求庇護。

不過對阿富汗人來說，這並不是第一次的難民逃離潮。阿富汗第一次難民潮發生在1979年，當時的蘇聯入侵阿富汗，高達600萬民阿富汗人逃離到伊朗與巴基斯坦。當時的伊朗與巴基斯坦對阿富汗難民採取張開雙臂的政策，伊朗政府給予阿富汗難民居留權、教育權與醫療保險；巴基斯坦則是向聯合國申請難民補助，用來支持阿富汗難民的生活所需。

在1992年塔利班政權逐漸控制阿富汗後，又引起第二波難民潮，這次難民潮中多半是女性與小孩逃至鄰近國家投靠親人。第三波難民潮則是發生在今年，但包含伊朗、巴基斯坦與土耳其在內的國家都不歡迎第三次難民潮所帶來的阿富汗難民，尤其屬已吸收數百萬敘利亞難民的土耳其社會反彈聲浪最大。

到底土耳其與敘利亞難民之間，曾有過哪些愛恨情仇？這一波向土耳其求助的阿富汗難民，又會受到哪些影響？而當「讓難民成為新移民」的議題逐漸成為各國政策討論的內容之際，土耳其的經驗又可以帶來哪些啟發？

▌土耳其的難民恐懼症

土耳其的難民恐懼症要從2011年敘利亞內戰說起，當時敘利亞內戰爆發後，大批敘利亞難民移入土耳其。根據土耳其移民局的資料顯示，2021年土耳其境內的敘利亞難民數量已超過350萬人，但普遍認為未受到官方控管的人數遠遠超過這個數字。

土耳其人民一開始對於難民持歡迎的態度，但隨著難民數量激增，與土耳其人的摩擦也隨著增加。不少人將矛頭指向土耳其「門戶大開」的難民政策，由於入境的敘利亞難民許多並未持有護照，甚至不少人是偷渡入境，公家機關無法查核身份，在給予居留證的程序上更是有許多困難。然而入境後的敘利亞難民動向，土耳其政府也無法有效掌握，約有90%的敘利亞難民並沒有住在政府提供的難民營中，雖然政府有規定其應居住的省份，但執行面上來說敘利亞難民依舊可以自由遷移至土耳其各個城市。

但對敘利亞難民來說，要在土耳其自食其力並不是一件容易的事。首先，光是取得身份文件就需要經過冗長的官僚制度。再加上，敘利亞難民其實在土耳其無法正式取得「難民」資格，只能獲得「尋求庇護者」的身份，但「尋求庇護者」身份可以享有土耳其「暫時保護」的權利，這個權利保障敘利亞人在土耳其的居留權，直到敘利亞人被第三國接受前，都可以憑自由意志留在土耳其，不會被強制遣送回國。

一開始包含土耳其政府、人民與敘利亞難民都認為敘利亞內戰並不會持續太久，多半的敘利亞難民也只將土耳其視為中繼站，在土耳其等待前往歐洲國家的許可。但歐洲國家提供的名額有限，土耳其又未對前來尋求庇護的難民設數量限制，敘利亞難民在語言與日常生活上無法快速適應土耳其社會，導致與土耳其人民的衝突日漸加劇，甚至演變成國內政治問題。

根據土耳其移民局的資料顯示，2021年土耳其境內的敘利亞難民數量已超過350萬人... — 根據土耳其移民局的資料顯示，2021年土耳其境內的敘利亞難民數量已超過350萬人，但普遍認為未受到官方控管的人數遠遠超過這個數字。圖為2015年的敘利亞，遭到阿薩德親兵「無差別砲轟」而死傷慘重的阿勒頗平民區。圖／路透社

從土耳其東部山區偷渡入境的阿富汗難民一家。由於地理位置作為「歐洲最後寬卡」的關係... — 從土耳其東部山區偷渡入境的阿富汗難民一家。由於地理位置作為「歐洲最後寬卡」的關係，不只是敘利亞、阿富汗難民湧入土耳其，來自伊朗、伊拉克、甚至遠至巴基斯坦的陸路偷渡者，都會把土耳其當成跳板入境。圖／美聯社

土耳其的難民問題裡，最引發世人關注的案子，莫過2015年9月2日在地中海偷渡溺斃... — 土耳其的難民問題裡，最引發世人關注的案子，莫過2015年9月2日在地中海偷渡溺斃的敘利亞難民小童「艾蘭．庫迪之死」。圖／美聯社

但更多「死在半路上」的難民，已成為土耳其過去10年來不被國際關注的地方常態。圖為... — 但更多「死在半路上」的難民，已成為土耳其過去10年來不被國際關注的地方常態。圖為凡城地方為死亡難民設置的臨時墓地，他們身上大多沒剩下足夠的錢或證件刻下體面的墓誌銘，所以墓碑上大多只有紀錄死者的「可能故鄉」，甚至只有一串死亡證明的代號數字而已。圖／路透社

▌敘利亞移民成為社會的出氣筒

造成土耳其人與敘利亞移民間衝突的導火線，是土耳其每下愈況的經濟問題。土耳其居高不下的失業率與通貨膨脹率，讓土耳其人民承受相當大的經濟壓力，政府接收過多的敘利亞人又相對增加了政府的財政支出，在自顧不暇的情況下，還要分散資源照顧敘利亞移民，是土耳其人反彈的主要原因。

另外，敘利亞人由於要取得正式工作文件不易，許多人礙於生存，只能打黑工或做低於法定薪資的工作，一方面剝削了敘利亞人的勞動權，一方面也排擠了土耳其當地勞工的工作機會。其次，土耳其媒體也是加深土耳其人與敘利亞移民間嫌隙的重要因素。土耳其媒體過度渲染有關敘利亞移民的犯罪事件（搶劫、偷竊等），造成社會上的族群對立。

在今年8月中時，土耳其首都安卡拉的金山區（Altındağ）就發生大規模土耳其人與敘利亞人間的衝突，多名土耳其年輕人因看不慣區域內的敘利亞人逐漸握有經濟實力而砸敘利亞人開的商店。一名土耳其年輕人在鬥毆中不幸身亡，不但讓區域內土敘關係緊張，更讓敘利亞人害怕繼續在當地生活。不少支持敘利亞人的土耳其當地居民也不敢表明力挺的態度，怕遭受池魚之殃。

然而，敘利亞移民在土耳其逐漸握有經濟資源與在社區裡人數不斷增加等現象，也是讓土耳其人倍感威脅的重要原因。在土耳其社會中，反敘論述中最常見的就是，由於敘利亞家庭普遍生育數量高於土耳其家庭，未來在土耳其境內的敘利亞裔居民會大幅增加，壓縮土耳其人的工作機會，甚至會影響土耳其主權獨立。

圖為2021年8月12日，安卡拉的排外種族衝突，失控的土耳其年輕人衝入敘利亞難民... — 圖為2021年8月12日，安卡拉的排外種族衝突，失控的土耳其年輕人衝入敘利亞難民商店，破壞打劫「搶地盤」。圖／法新社

一名土耳其年輕人在鬥毆中不幸身亡，不但讓區域內土敘關係緊張，更讓敘利亞人害怕繼續... — 一名土耳其年輕人在鬥毆中不幸身亡，不但讓區域內土敘關係緊張，更讓敘利亞人害怕繼續在當地生活。圖／法新社

安卡拉的排外暴亂，只是土耳其日益緊張的種族壓力的其中一個爆點。是夜警方的鎮壓中，... — 安卡拉的排外暴亂，只是土耳其日益緊張的種族壓力的其中一個爆點。是夜警方的鎮壓中，至少逮捕76名鬧事者。圖／法新社

這類論述雖然充滿種族分化的意味，但也代表著有部分土耳其民族主義者並不接受這些「新住民」。除此之外，反敘派也時常拿教育議題作爲攻擊手段，認為敘利亞移民並無心接受土耳其教育，學習土耳其語，同時也認為敘利亞移民並未打從心底認同土耳其作為第二家鄉，只是將土耳其視為前往歐洲國家的跳板。

相對地，對敘利亞移民來說，因為內戰而到土耳其尋求庇護是情勢所逼，但土耳其社會日漸加劇的種族歧視，也造成敘利亞移民生活上與心理上的壓力。根據土耳其人權與自由人道救援基金（IHH）底下的人道與社會研究中心（INSAMER）的報告指出，許多敘利亞移民表示在日常生活中受到土耳其人的雙重標準對待，例如搭公車時公車卡餘額不足，司機可以接受土耳其人以現金支付，但對敘利亞人卻拒絕承載。

敘利亞人也普遍表示，在求職時，如透露出敘利亞籍身份，通常無法順利找到工作，造成敘利亞移民只能被迫接受工資不合理或工作時間過長等不平等工作條件。另外，根據土耳其法律，敘利亞移民只有在取得「暫時保護權」的省份可以合法工作，但工作機會又只集中在安卡拉或伊斯坦堡等大城市，這導致許多未持有當地合法證件的敘利亞移民集中湧入特定省份，增加求職的難度，同時也不利於政府的追蹤。

對於敘利亞移民在土耳其遭受到的不公平對待與歧視，政府並未沒有一個暢通的管道可以讓敘利亞移民投訴，也遲遲未有改善的實際作為。敘利亞移民自然而然會認為自己並不被土耳其社會所接納，也就不會對這片土地產生認同感，等到擁有離開的能力與機會時，並不會留戀土耳其。雙方關係長期以來的惡性循環，是造成今日土敘族群間不合的重要因素。

圖為安卡拉排外暴亂中，手持武器攻擊敘利亞難民社區，意圖破窗打劫的土耳其暴動者。
... — 圖為安卡拉排外暴亂中，手持武器攻擊敘利亞難民社區，意圖破窗打劫的土耳其暴動者。圖／法新社

▌新移民問題淪為政治工具

土敘族群間的社會融合問題也成為在野黨批評執政黨的有力武器，土耳其最大反對黨——共和人民黨（CHP）黨主席基里達歐魯（Kemal Kılıçdaroğlu）就曾以：

「要敲鑼打鼓地歡送敘利亞移民返回祖國！」

等言論討好支持群眾。而2019年的地方選舉中，CHP打敗執政黨拿下伊斯坦堡市市長的位置，也被外界認為是某種程度上伊斯坦堡選民不滿執政黨難民政策的結果。

然而執政黨近年來並沒有改變其難民政策，今年9月時，土耳其外交部長查晤許奧盧（Mevlüt Çavuşoğlu）表示政府有將難民送回至其原本國家的計畫，但也強調會尊重難民的自由意志，並不會強制遣返。

話雖如此，但難民政策並沒有大規模的變化，在加速族群融合的議題上，也沒有出台更多實質政策。對部分想定居土耳其的難民來說，他們期待早日取得土耳其身份，無論是在與政府機關來往的身份文件上，或是在日常生活甚至是國家認同上，都有正面意義。

「要敲鑼打鼓地歡送敘利亞移民返回祖國！」圖為8月21日，土耳其特警隊在凡城逮捕非... — 「要敲鑼打鼓地歡送敘利亞移民返回祖國！」圖為8月21日，土耳其特警隊在凡城逮捕非法入境的阿富汗難民。圖／路透社

圖為土耳其－伊朗邊界，由土耳其軍方所築起的「邊境長城」。對於土耳其而言，外來難民... — 圖為土耳其－伊朗邊界，由土耳其軍方所築起的「邊境長城」。對於土耳其而言，外來難民不斷入境不僅牽扯著國內族群壓力，要如何與把土耳其當成「人道墊背緩衝區」的歐盟談判？要如何防止PKK等敵意組織趁亂往來滲透？都是土耳其極為頭痛也持續難解的複雜難題。圖／歐新社

目前，敘利亞人要取得土耳其身份最快的方式只有以下兩種，第一是透過土耳其的投資獎勵移民，包含購買25萬美金以上的不動產，或是成立雇用50名以上土耳其員工事業體的方式取得身份。第二種則是如果在土耳其出生的敘利亞寶寶，可以證明出生時因父母親的緣故而成為無國籍人士的話，可自動取得土耳其身份，截至2020年，約共有6萬名敘利亞寶寶經由此方式獲得土耳其身份。

但對於給予難民土耳其身份的議題，一直以來都是政治陰謀論的熱門話題。像是「政府計畫給予敘利亞難民土耳其身分證，只是想利用幾百萬的敘利亞票倉繼續執政的陰謀」等反難民論述，是在野黨將難民議題上升至政治議題的方式。但土耳其庇護與移民研究中心（IGAM）部長裘拉巴特（Metin Çorabatır）則認為，要徹底解決土敘族群融合的方法只能從兩方面進行：

第一是給予敘利亞難民正式的身份，也就是土耳其身份；第二是取消敘利亞人工作許可的範圍，他認為只有透過全方位的整合並給予完整的權力，才能打破土敘間的隔閡。

從歷史上來看，鄂圖曼土耳其後期因為阿拉伯地區的相繼獨立而四分五裂，凱末爾建立的土耳其共和國又打著單一民族的旗幟，是社會難以認同敘利亞移民的原因之一。加上近年來土耳其本身經濟狀況不佳，難民議題更容易受到政治操作，進而分裂族群間的關係。

例如今年7月底時土耳其多個地區先後發生森林大火，時間與大批阿富汗難民入境土耳其差不多，因此在森林大火剛發生時，國內甚至有「阿富汗難民蓄意縱火」等仇視難民言論出現。雖然政府立刻出面澄清，但對於土耳其境內的敘利亞或阿富汗難民來說，無疑是在原本就分裂的族群問題上更添上一層負面印象。如何可以妥善運用國外移入的難民勞動力，同時弭平族群間的紛爭，不讓此議題成為政治口水戰，是執政黨不可忽視的社會問題。