驅逐「美帝」的杜特蒂：菲律賓撕毀軍事同盟的「美國矛盾」

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不久前，菲律賓向美國正式發函通知，將廢止長達21年的菲美《軍隊訪問協定》（VFA）。依照條文，只要單方通知終止，協定將於180天後正式失效。由於VFA是菲美軍事合作的基石之一，馬拉坎南宮此舉不啻是直接挑戰兩國關係，不只在菲美政界引起軒然大波，亦會影響亞太地緣政治的版圖。

VFA是菲律賓與美國在1998年簽署的一項協議，主要目的在於確認並規範美軍在菲國、菲軍在美國的待遇。像是為美公務人員簡化進入菲律賓的程序，讓軍事演習能夠正常如期舉行，又像是美國軍人在菲律賓的管轄權，美國得以決定起訴與否；同樣的，菲軍在美訓練演習時，也被允許可攜帶武器等，可說是雙方軍事合作的實體化操作。

要了解馬拉坎南宮為何在此時作出重大決定，必須要先了解杜特蒂的施政風格。事實上，這並非是杜特蒂第一次揚言要廢除VFA，早在2016年他就曾有此意。

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當時歐巴馬政府以人權為由，拒絕繼續向菲國提供「千禧挑戰計劃」（MCC，美國援助開發中國家的計畫）的贈款，這讓杜特蒂十分憤怒，除了對歐巴馬口出惡言，更放話菲國不需要美國，同樣可從中國或俄國得到好處。

後來川普當選美國總統，川普曾公開讚揚對杜特蒂的欽佩，表示願意效仿杜特蒂來處理毒品問題，杜特蒂政府也認為菲美關係有望改善；川杜在2017年東協峰會上碰面，川普更以「極佳關係」形容兩人交情。

隔年7月，美國宣布將捐款給菲國2,650萬美元，增加菲律賓執法機構的反恐能力。在人口販運、禁毒等議題上，美國也陸續提供數百到千萬不等的贈款，企圖深化兩國合作，因此杜特蒂政府暫時就沒再提及廢除VFA的議題。

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然而數年過去，川普縱使不如歐巴馬強調自由主義價值觀，但他的權力政治世界觀也讓各國難以捉摸，菲美關係無法獲得進展。再加上美國參議院通過《全球馬格尼茨基人權問責法》（Global Magnitsky Act），以實際行動對付違反人權的外國政府和官員；去年年底參議院更一致通過決議，對菲律賓施加制裁，埋下菲律賓撕裂VFA的伏筆。

當時美國參議院認為，有部分菲律賓官員和安全部隊在杜特蒂發起的反毒戰爭中，涉嫌「法外處決」，常有未經審判就殺害嫌犯的情事。此類激烈的政策一直受到菲國內外人權團體批評，馬拉坎南宮早習以為常，但真正讓杜特蒂震怒的，是美國參議院對菲國反對黨參議員、杜特蒂長年的眼中刺——德利馬（Leila de Lima）——的支持。

德利馬參議員從2009年就盯上時任達沃市長的杜特蒂的非法行為，雙方積怨已久，杜特蒂登上總統大位後，德利馬依然不假辭色，繼續監督他的施政。到了2017年，德利馬被控參與毒品交易而身陷囹圄，支持者主張這是杜特蒂的陰謀，不少人將之視為是良心犯，美國參議院也認為是這是非法囚禁，列為制裁理由；菲國則反批美國干涉內政。

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作為反制，馬拉坎南宮宣布禁止3位主導制裁案的美國參議員入境菲國，更威脅取消美國公民的免簽證待遇。跟著今年1月，菲國參議員德拉羅沙（Ronald dela Rosa）的訪美簽證被拒絕，因德拉羅沙曾任菲國警察首長，是杜特蒂反毒戰爭的大將，許多侵犯人權的行為據信都是出於他的命令，故美國不願讓他入境。

對付德拉羅沙等於是直接教訓杜特蒂，讓他的忍耐到了極點。杜特蒂給了華府30天的時間，重新發放德拉羅沙的美國簽證，企圖施壓華府。但同時他也要求內閣討論，研究取消VFA的後續效應，並整合行政部門意見。

但廢止VFA非同小可，菲國內閣進行了激烈的討論。

國務卿陸辛（Teodoro Locsin Jr.）原本大力讚揚杜特蒂的舉措，認為可以測試美國維護同盟的決心，顯然是為杜特蒂搖旗吶喊。但當廢除VFA的聲浪轉強後，陸辛卻認為應該從長計議，憂心美國可能因此廢除其他軍事協議，也會影響雙方的經濟貿易等各項交流。

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司法部長格瓦拉（Menardo Guevarra）則有不同意見，他強調過去菲美之間也曾廢棄《軍事基地協定》（MBA），菲律賓同樣生存至今。格瓦拉並表示，終止VFA有其他法律效力，將使菲美之間的另外兩項協約——《美菲聯防條約》（MDT）和《增強防衛合作協議》（EDCA）形同具文，未來可以考慮與美國另立新協定或是乾脆廢除MDT。

軍事部門的角色則顯得尷尬，國防部長洛倫扎納（Delfin Lorenzana）先是拒絕表態，只提到他理解杜特蒂的立場。在參議院的聽證會上，洛倫扎納表示美軍對菲律賓確實提供很大的協助，但菲國不需要無限期的VFA，最終目的還是要達到自立自強。不願具名的將領則表示，廢除VFA會影響菲軍能力，更會使兩國關係惡化。

和杜特蒂分屬不同黨派的副總統羅布雷多（Leni Robredo）提出質疑，認為杜特蒂應該聽從內閣的評估，而不是依照個人心情決定。她諷刺杜特蒂，「廢除VFA的決定比對付新型冠狀病毒來得更有效率」。

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即使內閣反對者眾，杜特蒂仍是鐵了心，不到30天便宣布廢除。在國會方面，參議院立即通過決議，敦促杜特蒂重新考慮，以免影響菲國和亞太各國的安全。當前仍身陷牢獄的德利馬便認為，杜特蒂只求快意恩仇，取消VFA的威脅是不合理的舉動，有利於外國卻不利於菲國。

這裡有一個憲法漏洞，對外條約的同意權屬於參議院，通過條約需要參議院投票，但廢除卻不需要，參議院即便反對杜特蒂倉促行事，也無法制衡馬拉坎南宮。有部分參議員正在醞釀，準備向菲國最高法院提出請求，希望透過憲法解釋，釐清參議院在外交政策的角色，以免杜特蒂政府再度恣意妄為。

政界的意見紛歧，凸顯此議的存廢舉足輕重，但廢除VFA已獲得不少民粹主義者與激進團體的聲援。像是過去曾有美國軍人在菲國犯下強姦與殺人案，但由於VFA的規定，使得美籍軍人犯人獲得特殊待遇，讓部分菲國人民覺得喪權辱國。另有環保組織強調美軍帶來許多環境汙染，軍事演習也會影響生態，並對人民造成危險，同樣支持杜特蒂。

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透過民意背書，杜特蒂顯得有恃無恐，他更強調在與美方談判過程中，美國人非常無禮，代表外交途徑已經關閉。陸辛沉重表示，現在是菲律賓必須走出自己道路的時刻，彷彿菲美同盟將告瓦解。洛倫扎納也表示，VFA失效後，菲美的軍事合作也將告終，像是每年例行的「肩並肩軍演」（Balikatan）都會一併取消。

在美國方面，國防部長埃斯柏（Mark Esper）曾憂心告誡菲國，結束VFA是錯誤的方向，偏離了美國遏制中國區域擴張主義的目標，使盟邦無法團結起來、迫使中國遵守國際規範。川普則語帶保留的表示，若無VFA反而可為美國省下很多錢，顯示華府將會在很長一段時間內，不再對菲國施以援手。

然而，要知道的是菲國憲法規定總統不得連任，杜特蒂只剩下一年多的任期就要面臨跛鴨局勢，因此即便菲美關係因為VFA而暫時陷入低潮，甚至中斷援助，但為了平衡中國，華府可能會利用參議院的親美派推翻有關VFA的決定，並尋求親美總統的出現；眼下不會給菲律賓太多壓力，靜待繼任者重修舊好。

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