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莽夫,還是謀夫?杜特蒂「親中遠美」真實面貌

2016/11/17 王俊評

杜特蒂上任以來,外交風格一直給人「善變」、「莽夫」的印象,但剝去情緒性言論後可發...
杜特蒂上任以來,外交風格一直給人「善變」、「莽夫」的印象,但剝去情緒性言論後可發現,背後藏有為達成堅定路線而制訂的深沈謀略。 圖/美聯社

杜特蒂(Rodrigo Duterte),在10月下旬分別訪問中國日本。雖然杜特蒂在短短九天的訪問行程中,頻頻發表令人眼花繚亂的外交言論,但其現階段的外交路線透過這兩次訪問也逐漸明晰:為了達成其最重視的國內發展,以犧牲美菲關係來獲取中國的援助,底線是保持美菲同盟以嚇阻中國的輕舉妄動,其餘軍演、美軍部署等皆是用來與中國,以及下屆美國政府討價還價的籌碼,並有助於削弱菲律賓國內反對力量的掣肘。

簡單來說,杜特蒂所謂的「獨立外交」並沒有走向部分人士所謂的「親中遠美」。不過在川普成為美國下任總統後,菲日關係可能會進一步深化。

菲律賓反美聲浪:內政考量讓杜特蒂似乎傾向於採取與美國保持相當距離的對外政策。 圖...
菲律賓反美聲浪:內政考量讓杜特蒂似乎傾向於採取與美國保持相當距離的對外政策。 圖/路透社

▌取信中國,犧牲美菲關係的三項操作指標

杜特蒂在今年7月25日首次發表的國情咨文裡,宣示將與其所出身的菲律賓南部第一大島——民答那峨島——其島上的共黨游擊隊達成停火,以促進該島長期以來受內戰困擾而落後的發展,並追求在任內改變政府體制為能夠包容菲共在內的聯邦體制;在經濟方面則承諾增加基礎建設開支,好改善菲律賓這個擁有七千多個島嶼的群島國內部的交通。

杜特蒂在外交政策方面強調堅持以南海仲裁作為和平解決南海爭端的基礎。雖然在國情咨文中的份量相對不起眼,但其實與上述的內政需求密切相關——藉由改變對華政策,吸引極力在全球輸出基礎建設的中國資金。也有分析指出,杜特蒂想藉助「中國錢」在中央政壇建立自己的政治力量,與其首要政治對手——強烈親美的菲律賓北部傳統政治力量「人民力量革命」(EDSA)集團——互別苗頭。

總之,內政考量讓杜特蒂似乎傾向於採取與美國保持相當距離的對外政策,不過歐巴馬政府的南海政策也替杜特蒂創造主動犧牲美菲關係取信於中國的空間:一方面,美國需要菲律賓作為干預南海局勢的最近基地,但另一方面,航行自由行動顯然無法阻止中國在南海建設人造島鏈長城,而即使美國畫下黃岩島這條「紅線」,但並未對菲律賓提出若中國執意強行填海,或有其他可能損害菲律賓在南海的主權聲索的進一步強硬之舉時的具體安全保證,杜特蒂在就任總統前的6月21日就曾宣稱,美國駐菲律賓大使告訴他,只有在菲律賓受到中國的攻擊時,美國才會兌現美菲協防條約的締約國義務。

特蒂迄今仍未在南海立場正式與中國妥協,他本人又有明顯的親日態度,在在令中國難以確...
特蒂迄今仍未在南海立場正式與中國妥協,他本人又有明顯的親日態度,在在令中國難以確信其真實意圖。 圖/路透社

美國大使拒絕開空頭支票的行為,固然有利於避免美中雙方因為其他小國的利益而爆發武裝衝突,但菲律賓方面聽起來可能就相當刺耳。杜特蒂當然更樂於得到這樣的「保證」,來著手規劃實施其「獨立自主」外交的政策路線。杜特蒂要取信於中國,除了必須對南海仲裁的態度保持曖昧之外,唯有以美菲關係為犧牲,而以下這三項操作指標,分別代表不同的意涵:

第一,美菲協防條約:菲律賓用以嚇阻中國進一步軍事行動的最後手段,若將之廢除代表菲律賓徹底拋棄美國。

第二,《強化防務合作協議》(Enhanced Defense Cooperation Agreement, EDCA):為期10年的該協定由杜特蒂的前任艾奎諾三世(Benigno Aquino III)於2014年與美國簽署,允許美軍在雙方指定的區域興建並操作軍事設施,或升級菲律賓現有的基礎設施,以供美菲雙方使用。根據協議,為了更迅速回應突發狀況或區域災變,美軍可以在菲律賓預先補給物資和人道主義救援物資等,但不能在菲律賓設立任何永久軍事據點,部隊只能以輪調方式延長在菲律賓境內的部署時間。

2016年3月,菲律賓據此協定開放由呂宋島向南延伸至巴拉望、宿霧,以及民答那峨的五個空軍基地供美軍使用,但不包括位於呂宋島中部的克拉克空軍基地(Clark Air Base)。這讓菲律賓成為美國介入東亞的主要「前線」,美國得以直接從南海中部實施監控與回應突發局勢。由於菲律賓的戰略地位重要,美軍部署為數不多但極為先進強大的武器,曾在模擬空戰中擊敗F-22的美國海軍新一代的EA-18G電戰機,也曾在6月進駐克拉克空軍基地。註1

第三,美菲雙邊聯合軍事演習及南海聯合巡航:美菲聯合軍演主要有三——「兩棲登陸演習」(Phiblex)、美菲「海上戰備暨訓練聯合演習」(CARAT Philippines。美國太平洋艦隊和多個東協成員國之間都舉行CARAT,不僅限於美菲),以及主要針對民答那峨共黨游擊隊的「肩並肩」(Balikatan)。軍演及南海聯合巡航的象徵性意義遠大於實際戰略意義,停辦對於實質關係的影響最小,卻能立刻對外界釋放出巨大的訊號。

菲律賓開放由呂宋島向南延伸至巴拉望、宿霧,以及民答那峨的五個空軍基地供美軍使用,...
菲律賓開放由呂宋島向南延伸至巴拉望、宿霧,以及民答那峨的五個空軍基地供美軍使用,讓菲律賓成為美國介入東亞的主要「前線」。圖為美空軍曾部屬在菲國空軍基地的EA-18G咆哮者電戰機 。圖/法新社

▌菲律賓大動作反美,只聞樓梯響

迄今,杜特蒂的所有「反美」行動可謂精心策劃,以便利用有限的犧牲,引誘在南海早已陷入四面楚歌境地、急需菲律賓的示好來作為強力宣傳的中國,透過付出極高的代價來實施拉攏。其中,沒有條約或協定作為基礎的美菲合作項目(例如:聯合軍演),由於可能會「刺激」中國,且又能釋放出巨大「反美」訊號,因此就被杜特蒂列入優先廢除的目標。

不過杜特蒂本人在言詞上總是盡量誇大與模糊,成功塑造出中國感興趣、日本緊張警惕,美國一時無法立即回應的局面,「成效」也的確如杜特蒂所預期,非常巨大:中國不僅願意給予90億美元(菲律賓方面宣稱援助總金額高達240億美元)以上的援助,還同意讓菲律賓漁民重返黃岩島海域捕魚,儘管其背後可能存在不為人知的條件交換

菲律賓海岸警備隊甚至在11月5日進入黃岩島周邊海域巡邏,是2012年4月中國奪取該島控制權之後的首次,營造出雙方似乎在事實上「共管」黃岩島的局面。緊張的日本也同樣在杜特蒂訪問時提出優厚的經濟援助承諾與防衛項目支援。杜特蒂的第一回合可說大獲全勝。

2007年在甲米地軍事基地的美菲「兩棲登陸演習」(Phiblex)。 圖/路透社
2007年在甲米地軍事基地的美菲「兩棲登陸演習」(Phiblex)。 圖/路透社

「Balikatan 2000」千禧年美菲肩並肩聯合軍演。 圖/美聯社
「Balikatan 2000」千禧年美菲肩並肩聯合軍演。 圖/美聯社

直到11月7日,外界才由菲律賓國防部長洛倫札納(Delfin Lorenzana)之處得到證實,杜特蒂並未全面取消美菲之間的三項聯合演習,而是保留與南海議題無關的「肩並肩」,取消顯然會在南海議題上直接刺激中國的「兩棲登陸演習」及「海上戰備暨訓練聯合演習」。

另一方面,有正式條約或協定為基礎的項目皆不在廢除之列,這通常是菲律賓能夠借美國之手對中國產生嚇阻的最重要來源。其中,美菲同盟是重中之重,杜特蒂早已多次宣示不會毀棄,菲律賓準駐華大使齊托·聖羅馬納(Chito Sta. Romana)也證實,杜特蒂不會廢除美菲同盟,只是希望減緩緊密程度來發展與中國的關係。

雖然杜特蒂在10月下旬訪日時曾宣稱,必要時會修改或廢除《強化防務合作協議》,且首度具體提出要求美國在兩年內撤軍的時間表,並暗示可能會關閉目前開放給美軍使用的基地。杜特蒂主張撤軍及廢除《強化防務合作協議》的根據,是菲律賓憲法不允許外國軍隊駐紮國內的規定,然而菲律賓最高法院在2016年1月12日以10:4的結果裁定《強化防務合作協議》合憲,並在杜特蒂上任後的7月26日最終確認了這項裁定。因此杜特蒂以「憲法規定」反對外國駐軍並不合理,而且很有可能將引發政治風暴。

此前,隨同杜特蒂訪日的菲律賓外長雅賽拒絕證實此項發言的真實性,直到11月7日才同樣也由洛倫札納證實,杜特蒂不會廢除《強化防務合作協議》。

2015年美菲肩並肩聯合軍演為15年來規模最大的一場,用意在強調美國重返亞洲以及...
2015年美菲肩並肩聯合軍演為15年來規模最大的一場,用意在強調美國重返亞洲以及亞太在平衡。 圖/路透社

▌杜特蒂狂言前科累累,中國應對如履薄冰

杜特蒂目前的外交路線讓中國感到相當棘手。其友好態度雖有利於宣傳,但中國為了進一步拉攏杜特蒂,除了送出經濟之外,還必須在南海盡可能在不損及領土主張的情況下讓步,好讓杜特蒂的路線能在菲律賓國內繼續得到擁護——然而,杜特蒂迄今沒有明確做出符合中國需要的「擱置」,或甚至「拋棄南海仲裁」,接受中國向來主張的雙邊協商架構的承諾。

事實上,也難以想像杜特蒂會這麼做,因為這在菲律賓國內便足以引發毀滅他的民族主義政治風暴。杜特蒂或許早已體認到,不可能在六年總統任期內解決包括黃岩島在內的南海主權爭端,目前改以爭取南海仲裁當中裁定的黃岩島漁權為重點,對於進一步的談判則以拖待變,但不會從南海仲裁的立場撤退。

對中國而言,杜特蒂的言行可能引發兩種不利之處:第一,容易落入被認為已經實質遵守南海仲裁;第二,難以信任前科累累的菲律賓與杜特蒂。

首先,中國雖然握有黃岩島的漁權及填海工事作為為關鍵籌碼,但要如何拿捏時機和尺度並不容易。黃岩島周邊的中國海上執法單位在杜特蒂訪華之後,便不再阻撓菲律賓漁民前往該處捕魚,刻意營造中菲重新回到友好軌道的氛圍,宣傳中國是因菲律賓拋棄過去的親美路線,才「允許」菲律賓漁民前往捕魚。

八月中國海警在仁愛暗沙(Second Thomas Shoal)附近巡視。 圖/...
八月中國海警在仁愛暗沙(Second Thomas Shoal)附近巡視。 圖/美聯社

1997年菲律賓海軍跟國會議員於黃岩島附近礁岩上插旗幟。 圖/路透社
1997年菲律賓海軍跟國會議員於黃岩島附近礁岩上插旗幟。 圖/路透社

然而,南海仲裁也裁定中國雖然實際控制黃岩島,但並不能剝奪菲律賓漁民在當地的漁權,因此同樣能被操作成杜特蒂訪華給中國一個在事實上部分遵守南海仲裁的台階。

美國副國務卿布林肯(Antony Blinken),以及菲律賓準駐華大使聖羅馬納都抱持類似的看法(聖羅馬納稍候為了避免這顯然會觸怒北京的發言危及其任命,而對中國媒體表示撤回相關言論)。雖然中國外交部強烈否認,然一旦中方從目前給予菲律賓的南海讓步中撤退,這次的國際公關形象將付諸流水,將不免成為眾矢之的。

再來,菲律賓不乏與中國交好之後迅速翻臉的紀錄,杜特蒂個人的信用紀錄更是聲名狼藉,雖然他大張旗鼓反美言論,但真正代表與美國分道揚鑣的關閉基地、廢除合作協定,乃至斷絕同盟關係等,皆處於「只聞樓梯響」的階段,沒有任何確切行動證明杜特蒂準備將言論轉化為政策,反而比較像是藉此對中國「討錢」。

何況,杜特蒂迄今仍未在南海立場正式與中國妥協,他本人又有明顯的親日態度,在在令中國難以確信其真實意圖。長此以往,中國勢必難以真正信任杜特蒂,對雙方關係的發展是一項不利的變數。

杜特蒂在外交政策方面,希望藉由改變對華政策,吸引極力在全球輸出基礎建設的中國資金...
杜特蒂在外交政策方面,希望藉由改變對華政策,吸引極力在全球輸出基礎建設的中國資金。 圖/路透社

▌莽夫或謀夫?善用日本「中間人」的杜特蒂

上任以來一直疲於替杜特蒂的反美言論滅火四處奔命的菲律賓外長雅賽,於10月25日在菲律賓國內電視台宣布,杜特蒂對南海爭端的所有「即興」發言都不算數,絕不影響菲律賓官方對南海的主張。他之所以這麼說,是因為杜特蒂訪華前接受新加坡「亞洲新聞台」(Channel News Asia)訪問時宣稱,中國在歷史上從未侵略過菲律賓寸土,引起菲律賓最高法院大法官卡皮奧(Antonio Carpio)的抨擊,指控杜特蒂的言論涉嫌「出賣」菲律賓國家利益,因為至少菲律賓政府於2009年公布的「領海基線法」,就把中國在2012年奪占的黃岩島劃為領土。

這件爭議首度顯示,杜特蒂在對華政策上稍不留神,就會在菲律賓政壇引發足以對其政權產生威脅的反對力量。這這在菲律賓已有前例:與杜特蒂同樣試圖藉由擱置南海主權爭端來與中國「合作」的亞羅育(Maria Gloria Macapagal-Arroyo)政府,此前也是因為2004年與中國簽署的《聯合海洋地震工作協議》(Joint Marine Seismic Undertaking, JMSU;原為中菲雙邊協定,後越南在2005年加入而成為三邊協定)遭反對黨指控違反菲律賓憲法出賣國家主權與資源,引發極大的震撼。黃岩島的敏感程度遠非《聯合海洋地震工作協定》可比,又有海牙仲裁為之背書,這方面若出差錯,可想而知無須勞駕什麼「境外勢力」,菲律賓國內排山倒海的反彈就足以讓杜特蒂政權吃不消。

在這種情況下,日本就成為杜特蒂外交路線的「安全閥」,而且可能在川普上任後變得更加重要。

美中關係在川普執政的初期,勢必有一番較勁與磨合,菲日關係確實可能將如杜特蒂所言,...
美中關係在川普執政的初期,勢必有一番較勁與磨合,菲日關係確實可能將如杜特蒂所言,進一步深化。 圖/路透社

杜特蒂目前將日本作為雙保險,以便萬一無法從美中取得期望的經濟與安全利益時,能改從日本取得。當然杜特蒂很清楚,能從日本拿到的絕不會比從美中兩國要多,尤其日本再怎麼樣都不可能取代美國在軍事上作為菲律賓面對中國的最終後盾,但這讓他能保留與美中兩國的緩衝,特別是在對美關係上能以日本作為「中間人」。

不過正如杜特蒂極力在對美中的外交上保持主動,對日外交亦不利外。在明知日方一定會談及最為關切的南海議題,杜特蒂先發制人在安倍開口前就主動表明,將會以國際法作為解決南海爭端的依據,且不會訴諸武力。這是日方不斷強調的「海洋法治」的基本內涵。但是杜特蒂又表示,在南海仲裁已經出爐的情況下,菲律賓不會對裁決範圍以外的議題表示立場,這又限制了安倍可能想拉攏菲律賓「包圍」中國的可能,讓自己不會成為日本的棋子而觸怒中國。

川普在明年就任總統後,其外交政策路線或許讓菲日關係有後續升溫的可能。此前杜特蒂在訪問日本時曾對安倍晉三表示,有鑑於中國強大後可能與美國發生衝突,而日菲兩國對中國的立場一致,應強化合作,預防這一局面發生。

目前,川普在經濟上對中國採取鮮明的敵視態度,其幕僚也宣稱,在軍事上要效法雷根總統擴張海軍來作為「重返亞太」的堅實力量基礎;而習近平在給川普的勝選賀電中,仍試圖用中美新型大國關係的框架來與川普定義未來的美中關係。兩者的態度很難為對方接受,因此美中關係在川普執政的初期,勢必有一番較勁與磨合,菲日關係確實可能將如杜特蒂所言,進一步深化。

今年10月為慶祝日非恢復邦交60周年,日本向菲律賓提供十艘巡邏船;圖為杜特蒂與日...
今年10月為慶祝日非恢復邦交60周年,日本向菲律賓提供十艘巡邏船;圖為杜特蒂與日本駐菲大使石川握手合影。 圖/路透社

▌在川普上任,美菲的「平等」關係?

川普當選美國新總統之後,杜特蒂發出的賀電強調希望與美國新政府在秉持相互尊重、互利、對民主理念與法治的共享承諾上,深化美菲關係。這一方面主要是內政考量,即對歐美國家目前嚴厲批判杜特蒂的鐵腕掃毒政策的反應,希望川普未來能減少對菲律賓內政的干預。另一方面,也可以想像杜特蒂或許希望試探能否與未來的川普政府,來創造出更「平等」的美菲關係,或許還包括援助條件,以及防衛承諾。

有趣的是,川普曾經嚴詞批評杜特蒂的反美言論「不尊重」美國,未來兩個強勢領導人要怎麼在過去的「不尊重」基礎上重新發展出「相互尊重」的關係,頗值關注。杜特蒂在11月15日曾說,他認為能與川普發展友誼,因為川普從未在人權議題上批判他。若川普政府確實願意減少對杜特蒂政權內政狀況的批評,並與杜特蒂重新展開協商,他或許便能藉此收編國內與他對立的親美勢力——例如向來強烈親美的軍方——進一步鞏固權力地位。

然而,有鑑於美國民主黨強烈批評杜特蒂政府的作為違反人權,我們也不要忘記美國在1970年代初期的尼克森政府時期,也曾因為國會通過民主黨提出的「傑克森–凡尼克修正案」(Jackson–Vanik amendment to the Trade Act of 1974)註2,結果觸怒蘇聯,毀了尼克森政府試圖與蘇聯改善關係的努力的往事。這段歷史是否會在往後四年重演,值得進一步觀察。當然若真的發生,對於美菲關係必然是比現在更加嚴重的打擊。而這是否代表中國的機會呢?

川普當選美國總統的消息,舉世震驚。 圖/美聯社
川普當選美國總統的消息,舉世震驚。 圖/美聯社

川普勝選之後,外界不少分析預期美國對東亞事務的減少,將會造成有利於中國的地緣政治環境。但美國減少對東亞事務的干預,和杜特蒂發展與中國的經濟關係,兩者在邏輯上並不一致,無法因此導向有利於中菲關係進一步深化的結論,何況杜特蒂與菲律賓的民族主義情緒對中美兩國都是不確定因素,他固然厭惡美國對菲律賓的「頤指氣使」,但也不能在南海議題讓步。

杜特蒂上任以來,外交風格一直給人「善變」、「莽夫」的印象,但剝去情緒性言論後可發現,背後藏有為達成堅定路線而制訂的深沈謀略。這首先必須感謝前任總統在南海議題上,為其留下巨大的遺產與揮灑空間,否則還能否如此左右逢源大有疑問。當然,國際社會的運作規範不再是大國能隨意使用武力「懲罰」小國,也讓杜特蒂較無須擔心如此「反覆」可能會遭受來自大國的報復性後果。

不過,杜特蒂的外交路線必須有極為細膩的操作,才能平衡來自美、中兩大國與菲律賓國內政壇三方的壓力。這也表示稍有差錯便會前功盡棄。此前,杜特蒂外交中最關鍵的美國,由於正值大選之故,一直無法展開有效的回應,只能啞巴吃黃連,隱忍在心。不過在明年川普政府就任後,杜特蒂未來如何與其互動,將牽動整個政策的走向,對東亞政局也會有深遠的影響。

▌備註

註1:

克拉克空軍基地、蘇比克灣海軍基地,以及民答那峨島的美軍,是按照美菲在1998年簽署的《美菲訪問部隊協議》( Philippines–United States Visiting Forces Agreement, VFA)而進駐。該協議讓美軍得以藉由「訪問」的名義停留於菲律賓,特別是協助菲律賓軍方在執行反恐與打擊游擊隊等任務。

註2:

「傑克森-凡尼克修正案」得名於主導這項法案通過的兩位民主黨國會議員之名。尼克森政府原有意藉美國與蘇連嶼其共產盟國之間的經貿往來,改善美蘇關係。但美國國會認為蘇聯嚴格限制人民遷徙自由(最主要是限制蘇聯境內猶太人移居美國和以色列)的行動違反人權,幾經辯論後在1974年通過此修正案,由於尼克森下台之故,該法案在1975年1月由福特總統簽署生效。蘇聯解體後,這項法案繼續對俄羅斯與前東歐共黨國家適用。該法案以未指明的方式,要求美國政府否決給予限制移民自由的「非市場經濟」國家的貿易最惠國待遇,直到他們願意在這項政策上符合美國的標準為止。想當然爾,這項法案受到蘇聯的全面抗議。


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王俊評

國立政治大學外交系博士,專長為海洋戰略研究、國際關係史、地緣政治學,及戰略文化。2013年赴美國南加州大學東亞研究中心訪問,期間出版《和諧世界與亞太權力平衡:中國崛起的世界觀、地緣戰略,及戰略文化》。現為獨立研究者。

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