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梅克爾「百日危機」:內閣背刺後的政府垮台?

2018/06/27 黃哲翰

梅克爾四面楚歌的窘迫危機? 圖/路透社
梅克爾四面楚歌的窘迫危機? 圖/路透社

6月中旬至今,德國正面臨梅克爾基民盟(CDU)執政以來最嚴重的政治危機。

身兼德國聯邦內政部長與基社盟(CSU)黨魁的錫霍佛(Horst Seehofer),日前公開反對總理梅克爾「以歐盟協商解決難民問題」的政策,揚言要逕自依據《都柏林公約》,將先前已在其它歐盟成員國登錄過的抵德難民,從德奧邊界驅逐出境,並加強邊境封鎖,禁止一切未持合法證件的難民入境德國。

錫霍佛的立場獲得基社盟高層的背書,而在此之前的全國民調亦顯示:86%民意支持對未通過政治庇護申請的難民徹底實施遣返、62%贊同拒絕無證件的難民入境。這個態勢賦予了錫霍佛充分的政治信心。

一個頭兩個大、內憂外患雙重夾擊的梅克爾,大概是無暇關心正在俄羅斯舉辦的世足賽了。

來自內閣的反動,讓梅克爾腹背受敵。 圖/美聯社
來自內閣的反動,讓梅克爾腹背受敵。 圖/美聯社

▌德國的百日政爭

時間倒轉至6月18日,政爭爆發後的錫霍佛與梅克爾互別苗頭,兩人選在同一時間分別於慕尼黑與柏林兩地召開記者會。

在慕尼黑的錫霍佛一方面表示願意和梅克爾繼續對話,另一方面卻強硬施壓:在本月28到29日於布魯塞爾舉行的歐盟高峰會上,若梅克爾不能與其它成員國,達成與他的主張具同等效力的協議,那麼他將直接下令聯邦警察逐步執行驅逐任務——若歐盟做不到嚴格管制邊境和遣送非法移民,那麼德國就該自己來。

同時,在柏林的梅克爾則堅持組閣合約上載明的既定路線:透過歐盟全體成員國、或個別成員國之間的雙邊協商,共同分配接收名額與接收機制,共同合作落實歐盟的邊境管理,而非由各國獨斷獨行。

「若歐盟做不到嚴格管制邊境和遣送非法移民,那麼德國就該自己來!」錫霍佛強勢主張邊...
「若歐盟做不到嚴格管制邊境和遣送非法移民,那麼德國就該自己來!」錫霍佛強勢主張邊境驅逐。 圖/歐新社

梅克爾將錫霍佛的「最後通牒」,視為違反歐盟難民處置的規範,並且強調施政方針的權能掌握在她手上,任何未經她同意而單方面實施的措施,都會被視為對其總理權能的侵犯。然而,對於梅克爾所寄望的解決方案,就當前德國國內氣氛與歐盟政局而言,連支持者都感到悲觀:基民盟/基社盟、社民黨(SPD)、綠黨(die Grünen)這幾個歐盟派政黨的選民,只有3成左右看好梅克爾的方案。

基民盟與基社盟的姊妹鬩牆,嚴重傷害了曾歷經難產風波的梅克爾第4任聯合內閣。衝突爆發至今的最新民調顯示:大聯合政府的民意支持度已跌破絕對多數的門檻,來到49%;基民盟/基社盟的支持度跌了2個百分點;作為最大反對黨的右翼民粹政黨德國替代選擇黨(AfD),支持度則攀上16%的歷史新高,成為德國建制內政爭的最大受益者。

若梅克爾與錫霍佛不能達成共識,梅克爾可能要提出信任投票,最糟的情況恐會是大聯合政府的瓦解:梅克爾辭職、重組政府、或國會重選。目前在野的自民黨(FDP)、參與執政的社民黨都傳出正在準備重新選舉的因應對策。可以預期的是,無論發生上述情況中的任何一個,都必定繼續重創德國人民對現有民主建制的信心。

梅克爾遭遇昔日戰友——錫霍佛——背刺,基民盟與基社盟的姊妹鬩牆,嚴重傷害了曾歷經...
梅克爾遭遇昔日戰友——錫霍佛——背刺,基民盟與基社盟的姊妹鬩牆,嚴重傷害了曾歷經難產風波的梅克爾第4任聯合內閣。 圖/美聯社

▌奧地利的見縫插針

值得注意的是,這場政爭不只是德國的內政危機,同時也是歐盟體制的生存危機

若梅克爾倒台、或是在歐盟協商失敗後向錫霍佛妥協,以致於連德國也開始自行其是,那麼自難民潮以來梅克爾精疲力竭地維持歐盟脆弱勉強的表面合作,就會立刻被戳破。這恐將繼續導致《申根公約》被架空、難民成為各國間的人球,並引發歐盟政治崩解的骨牌效應。

但對於歐洲各國的右翼疑歐派而言,德國的內政危機卻是最好的突破點。正因如此,錫霍佛/基社盟不必、也不會單獨向梅克爾發動攻勢。

事實上,其已擁有一文化親近的強力外援——奧地利聯邦總理庫爾茨(Sebastian Kurz)——今年7月1日,奧地利將接任歐盟理事會主席國之職,為此庫爾茨也早已展開佈局,與錫霍佛加強同盟關係。

奧地利聯邦總理庫爾茨早已展開佈局,與錫霍佛加強同盟關係。 圖/路透社
奧地利聯邦總理庫爾茨早已展開佈局,與錫霍佛加強同盟關係。 圖/路透社

6月11日,錫霍佛原訂要公開涵蓋63項實施要點的「難民大計畫」(Masterplan Migration),內容涉及邊境管制、強制遣送、禁止入境等,傳因未獲梅克爾同意,錫霍佛主動取消發表,讓兩人的政爭白熱化。隔天,庫爾茨隨即來到柏林會晤梅克爾,後者努力為歐盟方案進行遊說,庫爾茨只是冷淡回應。然而,當他接著於隔日與錫霍佛會談後,兩人卻高調共同出席記者會

庫爾茨不留情面地批判梅克爾,替錫霍佛背書,並主張著手加強歐盟邊境管理局的職能,宣布要建立德、奧、義三國的「志願者軸心」(die Achse der Willigen):透過內政部長層級的合作,捍衛歐盟邊界、打擊非法移民與人蛇集團。庫爾茨不但刻意使用了「軸心」這個對柏林而言極為敏感挑釁的用詞,言談中還暗示要拋棄現有的歐盟政治體制。

就在梅克爾與錫霍佛針鋒相對時,奧地利方面則有媒體在15日公佈了德國情報局(BND)過去長期對奧地利進行情蒐的目標清單,將這筆從2014年就在進行調查的案件重新翻上了檯面。隔日,庫爾茨便隨同奧地利總統范德貝倫(Alexander Van der Bellen)召開記者會,強烈譴責梅克爾政府。

梅克爾努力為歐盟方案進行遊說,庫爾茨只是冷淡回應。然而,當他接著於隔日與錫霍佛會...
梅克爾努力為歐盟方案進行遊說,庫爾茨只是冷淡回應。然而,當他接著於隔日與錫霍佛會談後,兩人卻高調共同出席記者會。 圖/路透社

隨後在6月20日,基社盟的巴伐利亞邦邦長索德(Markus Söder)前往奧地利林茲(Linz)與庫爾茨會談,宣布巴伐利亞邦將在難民問題上與奧地利攜手合作,並共同提出有別於梅克爾版的「歐盟解決方案」:成員國共同加強邊境管制,但必要時應該由少數幾個成員國專斷獨行;此外,還計畫在非洲國家設置保護區,於歐盟境外收容難民。換言之,個別國家的獨立解決方案,是歐盟共同解決方案的前提。

索德回國後,有媒體透露,對於今年10月將舉行的巴伐利亞邦議會選舉,他私下表示

在我的選前造勢大會上,來的將不會是女聯邦總理,而是男聯邦總理。

聯邦德國籠罩在成立以來前所未有的波譎雲詭,當前的德國不再是東西隔閡,而是彷彿回到了19世紀普魯士、巴伐利亞、哈布斯堡王朝南北三雄縱橫捭闔的時代。

聯邦德國籠罩在成立以來前所未有的波譎雲詭,當前的德國不再是東西隔閡,而是彷彿回到...
聯邦德國籠罩在成立以來前所未有的波譎雲詭,當前的德國不再是東西隔閡,而是彷彿回到了19世紀普魯士、巴伐利亞、哈布斯堡王朝南北三雄縱橫捭闔的時代。 圖/美聯社

▌基社盟:變身民粹的AfD雙胞胎

基社盟之所以與奧地利聯手對梅克爾進行一連串的內外夾攻,絕大多數德國人皆認為,其動機就是為了今年底的邦議會選舉。

錫霍佛原本就不贊成梅克爾的歡迎政策,2015年夏季爆發難民潮時,時任巴伐利亞邦邦長的錫霍佛更與梅克爾有嚴重過節。當時梅克爾在未徵得他同意的情況下,就下令保持邊境開放,結果造成後續數十萬難民從奧地利邊境進入巴伐利亞邦,該邦也於難民危機中首當其衝。

鑑於德國替代選擇黨在隨後的各地方選舉中,大打反難民牌成功攻掠選票,錫霍佛便於2017年的國會大選期間亦步亦趨地模仿,大舉運用民粹的煽動策略,試圖搶回右翼選民的青睞。結果適得其反,巴伐利亞邦的選票大幅流向民粹得更正宗的德國替代選擇黨,基社盟的支持率從原本過半的絕對多數掉到剩下38%,是該黨史上第二糟糕的成績。

2015年夏季爆發難民潮,梅克爾的「邊界開放政策」就已讓她與錫霍佛之間產生嫌隙。...
2015年夏季爆發難民潮,梅克爾的「邊界開放政策」就已讓她與錫霍佛之間產生嫌隙。 圖/歐新社

同時,2017大選的結果也徹底改變了聯邦德國戰後以來穩定的政治結構。

原本建制內的各政黨趨向小黨化,難以從可能合作的政黨之間形成國會席次的絕對多數(本屆聯合政府近170日的難產期就是明證)。並且,過去德國政治所仰賴的「中道黃金法則」失靈,建制各黨也迷失了方向:社民黨陷入低靡的自我懷疑,綠黨與左翼黨(die Linke)各自的內部路線之爭難以決斷,而基民盟則只能繼續寄望於失去光芒的梅克爾,和她的「知其不可而為之」。

身為基社盟黨魁的錫霍佛面對此一變局,同時亦遭遇索德等來自黨內的競爭壓力,於是寄望於「傾聽基層聲音」——讓基社盟民粹化、極端化得更徹底,吸收替代選擇黨的各項主張,儼然成為一對右翼民粹雙胞胎。

基社盟儼然與AfD成為一對右翼民粹雙胞胎,錫霍佛甚至被嘲諷為要將全德國給「巴伐利...
基社盟儼然與AfD成為一對右翼民粹雙胞胎,錫霍佛甚至被嘲諷為要將全德國給「巴伐利亞化」。圖為巴伐利亞邦節慶。 圖/歐新社

錫霍佛在年初組閣協商過程中鎖定關鍵的內政部長一職,不斷拋出保護邊界、捍衛家鄉文化的議題,因而被取了綽號叫「家鄉霍斯特」(Heimat-Horst),並被嘲諷為要將全德國給「巴伐利亞化」

今年3月上任後,他宣示要大刀闊斧管制難民,但問題是:當前入德難民人數大減,不及當初基社盟向梅克爾強勢要求設下的每年20萬人上限,對德國社會的衝擊事實上已退燒。

加上多年來,德國犯罪率呈現穩定減少的趨勢,2016年雖因大量難民入德而短暫升高,目前又大幅下降至常態(諷刺的是,這份最新統計正是來自錫霍佛的聯邦內政部)。是故,錫霍佛明智地避開了替代選擇黨那種誇大難民犯罪的粗糙煽動手法,而是從德國當局處理政治庇護申請程序的硬傷切入。

事實上入德難民人數大減,對德國社會的衝擊事實上已退燒。 圖/法新社
事實上入德難民人數大減,對德國社會的衝擊事實上已退燒。 圖/法新社

▌B女士案例:難民產業的陰謀論?

自2013年以來,不斷增加的庇護申請讓聯邦移難民局(Bamf)負荷過重。以去年為例,該局共7,300名職員必須處理60萬份申請,平均每位裁決者每天就要裁定3.5個案子,造成大量潛在的程序瑕疵

常見的問題如申請者的資料被搞錯、口譯人員素質不良、查實與審問過程潦草匆促等等。被裁定拒絕庇護的申請人,有9成都再提行政訴訟;進入訴訟程序的案子,則有4成都獲改判。最常見的改判理由是先前的裁決查證不足,例如有裁決理由書上,竟把來自阿爾及利亞的申請人誤認為來自阿富汗。

如此一來一往徒增大量行政成本,讓移難民局的負擔雪上加霜、也讓申請者滯德時間嚴重拖長,既增加了難民心理負擔、也造成德國民眾對當局的不信任。

自2013年以來,不斷增加的庇護申請讓聯邦移難民局負荷過重。以去年為例,平均每位...
自2013年以來,不斷增加的庇護申請讓聯邦移難民局負荷過重。以去年為例,平均每位裁決者每天就要裁定3.5個案子,造成大量潛在的程序瑕疵。 圖/路透社

此一態勢很快就在2016年傳出意外:有媒體獲報,聯邦移難民局位於布萊梅的分局局長B女士(Ulrike B.)在查證不全的情況下核准了1,200名申請者的政治庇護。此外,她曾經追回正被遣返的難民,並還透過幾位合作的律師,主動將來自敘利亞和伊拉克的少數族群亞迪茲(Jesiden)難民,從其它分局的轄下轉移至布萊梅,並迅速為他們簽發庇護。難民之間有流言說,獲得政治庇護的每個人為此私下支付了500歐元。

此案在進入調查程序後,先是因證據不足停擺,但在2017年底因獲得新的證據,B女士被免職,由一位來自巴伐利亞的律師代理職務,調查委員會則重啟調查。2018年4月,代理分局長做出數百頁不利於B女士的調查報告,隨著較完整案情浮上檯面,輿論大譁。

然而德媒《時代週報》(die Zeit)訪問移難民局內部知情人士,卻得出以下圖像:B女士可能是政治鬥爭的犧牲者。其核准庇護的程序與所作所為,是各地移難民局實際上常見之不得不然的變通方式,若果真事涉違法,則可能屬於信念犯的範疇。B女士的辯護人是位布萊梅當地備受敬重的律師,他表示,B女士握有一切合法的證據。

聯邦移難民局位於布萊梅的分局局長B女士(Ulrike B.)遭質疑,在查證不全的...
聯邦移難民局位於布萊梅的分局局長B女士(Ulrike B.)遭質疑,在查證不全的情況下核准了1,200名申請者的政治庇護。 圖/歐新社

在調查結果出爐之前,真相仍撲朔迷離,但這已足夠引爆群眾的憤怒與對難民問題更加反感,右翼民粹陣營便藉此大肆宣傳「難民產業」(Asyl-Industrie)之類的陰謀論。

輿情為錫霍佛的「難民大計畫」營造了非常有利的條件,他也聰明地借水行舟。在與梅克爾攤牌之後,錫霍佛於6月15日以對B女士的案例知情不報為由,將聯邦移難民局局長寇特(Jutta Cordt)撤職,藉機抬高了議題的態勢。

隨後在18日的記者會上,錫霍佛把原本移難民局負擔過重而失能的問題操作成「醜聞」(Skandal),並將焦點轉移到強制遣返上。儘管遣返的難題,本質上是《都柏林公約》無法因應大量難民潮,而造成的國與國之間的問題。但錫霍佛又進一步將之操作成單方面捍衛德國法治的議題,並默而不宣地傳達出和替代選擇黨一樣的訊息:

難民滾蛋!

「難民滾蛋!」右翼民粹陣營藉此大肆宣傳「難民產業」陰謀論。錫霍佛又進一步將之操作...
「難民滾蛋!」右翼民粹陣營藉此大肆宣傳「難民產業」陰謀論。錫霍佛又進一步將之操作成單方面捍衛德國法治的議題,並默而不宣地傳達出和替代選擇黨一樣的訊息。 圖/美聯社

這是錫霍佛的一貫風格:迴避問題的本質,使用看似理性中道的修辭,卻做出曖昧不一致的發言,意在讓群眾從中聽出弦外之音,藉此優雅地挑起右翼乃至極右翼選民默會心通的想像。像是今年3月時,他就宣稱「伊斯蘭不屬於德國」,點燃了德國與伊斯蘭文化衝突的辯論,卻又補充「在德國生活的穆斯林當然屬於德國」,藉以表面上維持某種政治正確。

這次,他一面宣稱「基社盟裡沒有人願意梅克爾倒台」,轉身卻又表示「我無法繼續和她共事。」在18日的記者會上,錫霍佛既表示樂見梅克爾的歐盟方案成功,卻又強烈暗示德國應自行其是。

諷刺的是,儘管德國民眾絕大多數渴望建立難民管理的政治秩序,但錫霍佛的這種手法人們並不會都買單。在他強打深層改革移難民局、挑起政爭之後,有近7成的民眾認為這純粹是政治操作。同時,錫霍佛作為內政部長的滿意度也跌了4個百分點,來到了43%。目前,社群網路上也正在組織反錫霍佛的示威遊行

根據25日的民調結果,錫霍佛此舉適得其反,連在其家鄉巴伐利亞邦,支持梅克爾歐盟方案的比例都不降反升,來到68%;即使是基社盟的鐵票選民,也只有44%贊同錫霍佛的德國獨行方案。最難堪的數字恐怕是:基社盟的支持者,對梅克爾的滿意度(61%)竟還遙遙領先於對錫霍佛的滿意度(37%)。

此外,不少輿論認為,比起難民問題,當前的大聯合政府有一系列更重要的問題待決,例如:與美國的貿易僵局、住宅緊缺、貧富差距擴大、醫療差別待遇、失業補貼制度等問題。錫霍佛繼續主打難民牌,撕裂德國社會的同時,也賭上德國與歐盟政局的未來,即使是對於基社盟自身的選舉利益而言,都非明智之舉。

這是錫霍佛的一貫風格:迴避問題的本質,使用看似理性中道的修辭,卻做出曖昧不一致的...
這是錫霍佛的一貫風格:迴避問題的本質,使用看似理性中道的修辭,卻做出曖昧不一致的發言,藉此優雅地挑起右翼乃至極右翼選民默會心通的想像。 圖/美聯社

▌歐盟峰會:回不去的苦戰對決

日前,梅克爾已在布魯塞爾參與了16個成員國的會前特別會,會後並未有任何具體突破。德國公視一位駐歐盟記者,因此在評論中嚴批梅克爾,指出她在歐盟的名聲已臭,並要求她下台,此舉又在德國國內引發眾聲譁然。這場由德國延燒到歐盟層級的政治危機,接下來將會如何發展,取決於梅克爾在28、29兩日正式峰會折衝的結果。這回的談判恐怕是她有史以來最艱難的一次。

梅克爾很清楚,不可能在月底前達成歐盟內的共識。因而她的目標是迅速與義大利、希臘、西班牙等國簽署雙邊協議,建立「彈性共同撤回機制」,以便將德國境內的難民依據《都柏林公約》的規範,確實遣送回他們進入歐盟的第一個落地國。但義大利內政部長薩維尼(Matteo Salvini)已事先表示不會配合梅克爾的一廂情願,義大利總理孔蒂(Giuseppe Conte)更在會前特別會中主張取消《都柏林公約》的規範。目前只有西班牙首相桑切斯(Pedro Sánchez)表達對梅克爾的支持

此外,梅克爾還要面對奧地利、波蘭、匈牙利等國明顯的敵意——匈牙利總理奧班(Victor Orbán)先前甚至還掐住梅克爾的軟肋表示:在明年5月歐洲議會改選、讓人民表達意見之前,都不該針對難民問題做出歐洲層級的決議。而奧地利甚至刻意於峰會前夕,在邊境上演「2015難民創傷秀」——高調實施軍警演習

這場政爭讓梅克爾弱點盡露,幾乎被孤立。6月初,德國攝影記者在G7高峰會上刻意呈現梅克爾的強勢形象,現在成為最大的諷刺。無論最後峰會結果如何,德國與歐盟的政局,恐怕只會越形艱困。

面對分裂危機,梅克爾還剩下多少時間? 圖/歐新社
面對分裂危機,梅克爾還剩下多少時間? 圖/歐新社


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黃哲翰

興趣使然的寫作者,各種題材都想寫寫看。先前住在德國曼海姆,現居奧地利維也納。

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