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東非著衣:盧安達與川普的「二手衣戰爭」

2018/05/31 轉角說

「捐二手衣鞋到非洲」是慈善還是傷害?對跨國NGO或慈善工作者來說,已是爭執到爛的...
「捐二手衣鞋到非洲」是慈善還是傷害?對跨國NGO或慈善工作者來說,已是爭執到爛的陳年討論;但在剛過去的這個星期裡,「二手衣」問題卻上升到了全新巔峰。 圖/美聯社

「捐舊衣到非洲」是慈善還是傷害?對跨國NGO或慈善工作者來說,已是爭執到爛的陳年討論;但在剛過去的這個星期裡,「二手衣」問題卻上升到了全新巔峰——這回引發爭議的不再是TOMS,也無關你我的愛心比例——因為從5月28日開始,二手衣問題已讓盧安達與美國正式步入一場「貿易戰爭」。

近年來發展快速,甚至被國際社會視為「非洲發展典範」的盧安達,自從2016年起,即針對「海外進口二手衣」加徵1,250%的關稅。這項政策,當時得到了東非共同體的一致響應,除了盧安達之外,包括肯亞、坦尚尼亞、烏干達與蒲隆地...都同步施行,希望透過高關稅壁壘,於2019年前徹底封殺來自歐美國家的「舊衣傾銷」。

然而東非共同體的「二手衣禁令」,卻無意觸怒了美國,甚至引發了一場出乎預料的貿易衝突——但是為了「二手衣」打上貿易戰爭,真的值得嗎?

為了「二手衣」打上貿易戰爭,真的值得嗎? 圖/美聯社
為了「二手衣」打上貿易戰爭,真的值得嗎? 圖/美聯社

▌「轉賣二手衣」是門好生意

論斤秤重的「舊衣貿易」,至今仍是門爭議的好生意。聯合國估計,全球二手衣貿易的總值每年超過40億美金。其中,世界上5分之1的舊衣出口都來自美國,其次才是英國(17.6%)、德國(14.6%)與韓國(10%)。

據統計,這些海量的二手衣來源,主要以歐美各國的「慈善捐贈」與「舊衣回收」為主。以英國為例,每年大批慈善捐贈的衣物,超過8成都會轉賣到回收商手中,再依照服裝品質逐層分級、秤重,批發到全球市場。

目前全世界「二手衣進口需求量」最大的幾個國家,分別是巴基斯坦(21.77%)、馬來西亞(13.68%)與俄羅斯(10.66%);至於東非共同體六國,僅佔全球進口量的12.5%——本文強硬的「主角」盧安達,更不到1.5%。

雖然東非國家在國際舊衣市場的市占比率算不上突出;但對本國市場來說,來自海外的二手成衣,卻已是本國經濟與民生消費的重要一環。美國國際開發署(USAID)統計,東非共同體的1億7,000萬人口中,超過3分之2的民眾,有固定消費二手衣的習慣——其不僅滿足了中產階級的「品質需求」,極具競爭力的低廉價格,也是中低收入人口的著衣首選。

目前全世界「二手衣進口需求量」最大的幾個國家,分別是巴基斯坦(21.77%)、馬...
目前全世界「二手衣進口需求量」最大的幾個國家,分別是巴基斯坦(21.77%)、馬來西亞(13.68%)與俄羅斯(10.66%);至於東非共同體六國,僅佔全球進口量的12.5% 圖/路透社

東非共同體的1億7,000萬人口中,超過3分之2的民眾,有固定消費二手衣的習慣。...
東非共同體的1億7,000萬人口中,超過3分之2的民眾,有固定消費二手衣的習慣。 圖/美聯社

▌東非拒絕二手衣:進口替代下的國家尊嚴?

在東非各國政府的眼裡,二手衣的湧入雖然滿足了民生需求,但卻阻礙了本國紡織工業的發展,進而影響了各國發展經濟、產業升級的空間。

與20世紀亞洲小龍小虎的發展邏輯相同,近20年來,非洲各國也積極推動勞力密集的成衣業與紡織業投資,一方面希望能增加國內的技術就業,一方面也希望能藉此打進國際代工市場、進而拉抬國家工業化的腳步。因此廉價搶市的二手衣,才成了東非共同體公開針對的「眼中釘」。

於是,在2016年年初,在肯亞、烏干達與盧安達的強勢動員下,東非共同體正式向「二手衣宣戰」。各國以保護區域成衣產業為名,同步調高二手衣關稅,並期待在2019年後,全面禁止舊衣進口。以盧安達為例,2016年後,舊衣進口關稅一口氣從每公斤0.2美金,調漲至2.5美金——稅率調幅高達1,250%——但二手衣的進口總值,也大幅縮減了35%。

「我們必須打造、灌溉自家的工業經濟!」盧安達總統卡加梅(Paul Kagame)強調,這些來自歐美國家的二手成衣除了「來源目的不明」(捐贈轉賣?)外,長年的低價搶市,也壓縮了本地紡織業的發展空間。因此,在進口替代的邏輯下,走出舊衣經濟,不僅是擺脫「施捨」的「尊嚴問題」,更是東非作不可的發展策略。

然而這樣的「尊嚴訴求」,卻意外觸發了美國強硬回應,甚至為東非引來了一場「貿易戰爭」。

在進口替代的邏輯下,走出舊衣經濟,不僅是擺脫「施捨」的「尊嚴問題」,更是東非作不...
在進口替代的邏輯下,走出舊衣經濟,不僅是擺脫「施捨」的「尊嚴問題」,更是東非作不可的發展策略。 圖/路透社

▌AGOA的警告:美國給的,你不能不要?

東非共同體對二手衣祭出關稅壁壘的大招,很快地招致了全球舊衣出口最大國——美國的不滿。2016年中,美國舊衣回收公會(SMRTA)向聯邦政府提出檢舉,之後白宮直屬的美國貿易代表署(USTR)更代表華府,警告東非各國操弄「不平等關稅」、「違反與美國自由貿易的對等尊重」。

美方強調,目前東非諸國與美國的貿易關係,皆是建立在2000年美國通過的《非洲發展與機會法案》(AGOA)而獲利:透過AGOA的許可,撒哈拉沙漠以南的非洲國家都能透過特定貿易優惠,讓6,500多種商品免稅進入美國市場;相對地,各國也必須開放美國投資叩關,並遵守相應的人權與「自由貿易」規範。

在USTR的解讀中,東非共同體的「舊衣壁壘」,不僅違反了自由貿易原則,其「全面禁止二手服飾進口」的政策目標,更可能威脅美國二手衣出口業者的利益、對4萬個工作機會造成負面影響。因此美方才會強硬表態,要求各國撤回成命,否則就將「被逐出AGOA所賦予的貿易優惠。」

華府方面的強硬表態,成功地達成嚇阻目的。自從2017年下半年起,東非共同體中的肯亞、烏干達、坦尚尼亞紛紛退讓,撤銷二手衣進口管制;唯有盧安達的卡加梅總統「打死不退」。

於是,在今年3月,美國貿易代表署嚴正地向盧安達下達通牒,要求盧安達必須在60天期限內、於5月28日前撤回「不公平的二手衣關稅」,否則盧安達就將被逐出AGOA、自行面對貿易衝突的後果。

華府方面的強硬表態,成功地達成嚇阻目的。自從2017年下半年起,東非共同體中的肯...
華府方面的強硬表態,成功地達成嚇阻目的。自從2017年下半年起,東非共同體中的肯亞、烏干達、坦尚尼亞紛紛退讓,撤銷二手衣進口管制——唯有盧安達的卡加梅總統(左)「打死不退」。 圖/路透社

▌硬頸?盧安達打死不退,值得嗎?

「(管制二手衣進口)是我們不得不做的決策!或許我們會被結果懲罰,但無論遭遇到多艱鉅的選擇,我相信眼前的困境總會遇到出路。」面對美方的貿易戰威脅,卡加梅總統最終選擇了無視。

盧安達強調,2000年上路的AGOA優惠,原本就是2025年前會結束「階段性優惠」,雖然盧安達每年藉此向美國出口4,300萬美元的商品,但長遠比較之下,國家工業的發展才更重要。再說,AGOA是美國國內法,而非國與國彼此簽訂的貿易條約;其倡議的目的,本應是「鼓勵非洲國家的經濟發展」,在此宗旨之下,美國因舊衣問題而翻臉,盧安達也只能表達「尊重與遺憾」。

但因二手衣問題和美國對幹,盧安達的發展策略真的划算嗎?在現行的AGOA優惠之下,不僅東非共同體的對美貿易額,確實逐年攀升;之中,各國的「紡織與成衣工業」,更是AGOA重點優惠的產業,包括盧安達在內,東非共同體每年4億3,500萬美金的對美免稅出口中,88%的豁免項目,都是成衣產品。

換句話說,盧安達選擇了「進口替代」卻封死了「出口導向」;雖然外國的二手舊衣不再廉價傾銷,但自家的代工服飾卻也無路可去,甚至連外資的投資設廠都可能連帶撤退。此消彼長之際,盧安達的賭注是否真能「扶植本土工業」?就連本地商界也都大表疑慮。

換句話說,盧安達選擇了「進口替代」卻封死了「出口導向」;雖然外國的二手舊衣不再廉...
換句話說,盧安達選擇了「進口替代」卻封死了「出口導向」;雖然外國的二手舊衣不再廉價傾銷,但自家的代工服飾卻也無路可去。 圖/美聯社

▌美國VS盧安達:誰最吃虧?

質疑意見認為,盧安達成衣發展的問題,不僅只有歐美二手衣,「中國製造」的廉價成衣傾銷,同樣也造成本地工業的巨大問題。根據USAID的統計,雖然東非區域是中國在非洲投資的重要大本營,但中國每年也對東非傾銷了12億美金的廉價成衣(這是進口二手衣的9倍)——之中,二手衣的進口,至少還抽得到稅;但超過9成的中國進口成衣,可都沒有報關紀錄。

另外,在盧安達與東非各國,95%的二手服飾,都是由收入最低的40%國民所消費——這些消費者每年的平均購衣金額,僅不到美金3塊半(新台幣105元)。在封阻二手衣之後,除了壓縮這些底層消費者的選擇與生活壓力外,對本國市場成衣市場的加持?可能極為有限。

USAID表示,沒有了二手衣之後,盧安達市場的空缺,極可能直接被中國成衣所填補。屆時市場壟斷與傾銷的狀況將更為嚴重,而失去海外市場的本土工業不僅扶不起來,目前依賴二手衣銷售維生的2萬2,000個本地工作,以及數百萬美金的二手衣關稅收入,都將一夜消失。

失去海外市場的本土工業不僅扶不起來,目前依賴二手衣銷售維生的2萬2,000個本地...
失去海外市場的本土工業不僅扶不起來,目前依賴二手衣銷售維生的2萬2,000個本地工作,以及數百萬美金的二手衣關稅收入,都將一夜消失。 圖/美聯社

另一方面,在5月28日「警告截止日」後,美國貿易代表處至今仍未正式從AGOA驅逐盧安達。但不少歐巴馬時代的「前朝官員」,卻質疑美國針對盧安達與東非的貿易威嚇,是不是作得太過頭?

「這是典型的『大衛對抗哥利亞』!」曾在歐巴馬政府任內,負責紡織談判的前美國貿易代表署助卿史崔格勒(Gail Strickler)表示,若純以法律內文來看,美國對盧安達的「懲罰」固然合理;但美國每年銷往海外的二手成衣,只有3%不到是本土製造,東非共同體亦非美國舊衣的主要終端市場,要說盧安達限令「威脅了4萬個美國工作」,其論述合理性似乎頗有問題。

此外,史崔格勒也強調,AGOA當初之所以推行優惠,其根本的出發點絕非經濟考量,而是政治與外交目的。東非作為中國非洲戰略的橋頭堡,美國本該適時讓利、以維持區域制衡的影響力,但最終美國的官僚系統卻硬是因「蠅頭小利」與盧安達撕破臉,「這對其他的非洲國家而言,絕不足以令人信任的合作形象。」

東非作為中國非洲戰略的橋頭堡,美國本該適時讓利、以維持區域制衡的影響力,但最終美...
東非作為中國非洲戰略的橋頭堡,美國本該適時讓利、以維持區域制衡的影響力,但最終美國的官僚系統卻硬是因「蠅頭小利」與盧安達撕破臉,「這對其他的非洲國家而言,絕不足以令人信任的合作形象。」 圖/法新社


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