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日本「國鐵民營化」:改革鐵道巨債與安全危機的救命法?

2021/04/14 陳威臣

太魯閣號的悲慘事故,讓台鐵公司化、民營化的議題再度浮上檯面。最常被借鏡的例子,是...
太魯閣號的悲慘事故,讓台鐵公司化、民營化的議題再度浮上檯面。最常被借鏡的例子,是日本國有鐵道民營化的歷史經驗,但國鐵民營化真是所有問題的唯一解答嗎? 圖/歐新社

4月2日上午,一列行經北迴線清水隧道的太魯閣號,因人禍而造成49位無辜民眾死亡、數百人輕重傷的悲慘事故,也讓台鐵公司化、民營化的議題再度浮上檯面,而日本國有鐵道民營化的例子,就成了支持與反對台鐵改造的討論焦點了。

平心而論,國營企業民營的成果,都有其成敗與功過。日本作為世界各國鐵道民營化的知名案例,日本國鐵民營化已超過30年,不少國人前往日本旅遊時,都享受過JR的便捷、快速與優質的服務,而民營化之後的JR,對於帶領日本鐵道界的進化,更是有極大的功績,這也成了大多數人對於國鐵民營化之後的正面印象。

日本之所以會推動國鐵民營化,有其歷史背景。由於鐵道自19世紀開始發展後,可以快速且大量運輸旅客、貨物的特性,甚至於在軍事上有相當重要的地位,讓鐵道成為世界各先進國家的國策目標,也因此歐洲各國的鐵道路網,大多數都屬於國有事業,由國家來經營。

明治維新後,一切向西方學習的日本,更是將鐵道技術視為重點發展目標,除引進歐美的鐵道先進技術外,也自立發展日本的鐵道系統,在這樣的發展下由國家所建設的鐵道,便由國家部門來經營了。雖說日本也開放民間資金進行鐵道事業的投資,不過1906年帝國議會通過了《鐵道國有法》,將當時許多民間興建的鐵道線收歸國有之後,成立了帝國鐵道廳,開啟了帝國鐵道的歷史。

但之後由於國有鐵道的管轄與業務混亂,因此1908年日本政府再將原本隸屬於工部省鐵道局,與帝國鐵道廳合併,成立了內閣鐵道院,進行日本國鐵的經營與監理業務,同時找來曾任台灣總督府民政長官的後藤新平,擔任第一任鐵道院總裁。

1861年浮世繪〈亞墨利加國蒸汽車往來〉(美國火車交通圖)。 圖/歌川芳員
1861年浮世繪〈亞墨利加國蒸汽車往來〉(美國火車交通圖)。 圖/歌川芳員

1874年浮世繪〈橫濱鐵道〉。 圖/歌川廣重
1874年浮世繪〈橫濱鐵道〉。 圖/歌川廣重

曾任台灣總督府民政長官的後藤新平(圖左),擔任日本第一任鐵道院總裁。 圖/維...
曾任台灣總督府民政長官的後藤新平(圖左),擔任日本第一任鐵道院總裁。 圖/維基共享

1920年鐵道院升格為鐵道省,其業務除了屬於國家的鐵道路線經營外,還包括各島之間的聯絡船、長途巴士等。1930年還成立國際觀光局,負責國際旅客相關業務,而轄下則區分為各地鐵道管理局,經營各個區域的鐵道,直到1943年與遞信省合併為運輸遞信省(運輸省、國土交通省的前身)。

戰後因國家公務員任用爭議,在盟軍駐遠東司令部(GHQ)的要求下,認為「專賣事業與國鐵職員應『非公務員化』」,因此日本政府制定新法,將相關的事業體企業化,成立公團事業承接——日本國有鐵道(JNR)就是在這樣的背景下正式成立,並簡稱為日本國鐵,承接所有的戰前國鐵業務。

日本國鐵成立之後,除了協助海外日本軍民的復員工作、重建二戰末期遭嚴重破壞的鐵道路線,還肩負起戰後景氣復甦後的鐵道路網的擴展。只不過這個「先天不良、後天失調」的組織,即便曾有一小段美好的時光,但在日本逐漸復興,加上汽車技術日益純熟、公路路網發達之下,鐵道成了昨日黃花,失去了競爭力;而國鐵在完成東海道新幹線的建設後,卻因地方鐵道線無法跟公路競爭,最後轉盈為虧,逐年陷入了鉅額虧損。

為了彌補這些赤字,只得不斷地跟銀行借錢,加上日本高度經濟成長、人均GDP上升,但日本政府為了抑制通貨膨脹,國鐵票價並未隨之漲價,如此惡性循環的結果,也導致了萬劫不復的龐大債務。

根據統計,到國鐵末期的1987年為止,共累積負債37兆1,000億日圓。再者,日本國有鐵道成立之後,旗下員工原本的公務員身分取消,因此成立國鐵工會來保障員工的權益,但當時左派勢力龐大,不時與經營階層鬥爭,經常罷工的結果卻是造成廣大的民怨,還引發了1973年的「首都圈國電暴動」

關東大地震出軌圖。 圖/近藤紫雲
關東大地震出軌圖。 圖/近藤紫雲

圖為1945年的大阪大轟炸,二戰末期鐵道路線遭到嚴重破壞。 圖/維基共享
圖為1945年的大阪大轟炸,二戰末期鐵道路線遭到嚴重破壞。 圖/維基共享

戰後日本兵復員回到滿目瘡痍的廣島。 圖/美聯社
戰後日本兵復員回到滿目瘡痍的廣島。 圖/美聯社

戰後復員修復路面電車的軌道(並非國鐵的軌道)。 圖/美聯社
戰後復員修復路面電車的軌道(並非國鐵的軌道)。 圖/美聯社

政治因素介入的結果,還導致了國鐵內部相當嚴重的分歧,同時國鐵還發生不少大小的鐵道事故,不管是櫻木町事故(1951年,106死)、三河島事故(1962年,160死)、鶴見事故(1963年,161死)...等,死亡人數都超過百人以上。即便是國鐵末期雖無大型鐵道事故,但小事故不斷,也是讓民眾感到不耐。

歷任的國鐵總裁,除了第五任石田禮助得以順利退休之外,其他人都無法「善終」,皆因大型事故或是國鐵經營問題而辭任——首任總裁下山定則還因裁員引發一連串的抗爭,最後竟然離奇地突然死於常磐線鐵軌上,而事發經過與原因至今成謎,同時「下山事件」與另外兩個戰後初期所發生的事件「三鷹事件」「松川事件」,被稱為國鐵三大懸案。

這三個事件都發生在1949年的夏天,其中三鷹事件是無人駕駛的列車衝出脫軌、撞上商店街後造成6人死亡、20人受傷;而松川事件也是國鐵列車突發的翻車意外導致3名乘務人員死亡。包括下山事件的離奇死亡,三大案件都找不到事發原因、雖然調查指向人為陰謀,但真相最終還是沒有水落石出。而案件發生的背景,也正是國鐵戰後面臨的一系列工人重組、財政崩潰的環境因素。

下山定則的遭遇似乎冥冥之中,注定了日本國有鐵道的命運,就在巨額赤字、政治對抗、服務不佳與鐵道安全管控等問題下,國鐵成了日本政府的包袱,迫使日本政府不得不正視國鐵的問題。

國鐵戰後五大事故之中,死傷最嚴重的「鶴見事故」。 圖/《NHK》
國鐵戰後五大事故之中,死傷最嚴重的「鶴見事故」。 圖/《NHK》

國鐵三大謎案:左為下山事件搬運鐵軌上的遺體、右上為三鷹事件的無人列車暴走、右下為...
國鐵三大謎案:左為下山事件搬運鐵軌上的遺體、右上為三鷹事件的無人列車暴走、右下為松川事件翻覆的列車。 圖/維基共享

然而國鐵也並非沒有努力過,1980年日本政府提出了〈國鐵再建法〉,以鐵道路線輸送密度為標準,選定三次的「特定地方交通線」共51條路線,這些路線因搭乘人數過少,部分路線改以巴士替代,部分路線則是由地方政府協同地方企業集資,承接這些鐵道路線改為「第三部門鐵道」,由地方經營。此外為了重整人力,自1982年開始也暫停新進人員的招收,僅有1985年度以「幹部候補生」的名義,錄取新進人員進入國鐵。

至於日本鐵道建設公團(負責日本國內鐵道路線建設的機構)正在興建的未成線,則是進行評估後,凍結不少建設工程;當時日本政府企圖減少國鐵的虧損路線,以及完工後即陷入赤字的未成線,藉以降低國鐵的虧損;只不過這樣的方式治標不治本,不少國鐵內的青壯派都悲觀地認為,這個號稱「最後的國鐵經營改革計劃」,最終絕對會以失敗收場,也因此有志改革者便將目標轉往「民營化」一途了。

1982年,自民黨內成立了「國鐵再建小委員會」,由安倍晉太郎(安倍晉三之父)旗下「安倍派四天王」之一的眾議員三塚博擔任會長,展開了國鐵民營化的推動,同年9月鈴木善幸內閣也在國會答詢時,明確表示「將在5年內進行『國鐵民營化』」。

除政治家的推動之外,國鐵內也有支持民營化的青壯派,尤其是松田昌士葛西敬之井手正敬三人,更是力推國鐵分割民營化,因此這三人也被外界稱為「國鐵改革三劍客」。

之後接替鈴木善幸擔任首相的中曾根康弘,更是積極的推動國鐵民營,1985年12月第二次中曾根改造內閣成立,延攬了三塚博擔任運輸大臣,更加堅定了日本政府推動國鐵民營化的決心。但在推動的過程中,日本政府也遇到極大的阻力——尤其是國鐵工會的堅決反對。

1952年濱松站的每日車站體操時間。 圖/美聯社
1952年濱松站的每日車站體操時間。 圖/美聯社

1964年東海道新幹線通車。 圖/美聯社
1964年東海道新幹線通車。 圖/美聯社

工會內的激進派甚至於在1985年11月29日,在首都圈與西日本發動多起恐攻事件,以切斷通信電纜、放火燃燒變電設備、號誌設備與車站等方式,藉以癱瘓交通。不過此舉卻引發極大的民怨,加上發動的千葉動力車勞動組合,長期支持中核派,導致國鐵工會遭千夫所指,還牽連到日本共產黨,日本社會的輿論反而支持國鐵民營化。

經過各界討論之後,整理出多個方案,包括確立國鐵分割化、新幹線不另行成立新公司、也不考慮上下分離(路線營運與維修分成不同事業體)等結論,並在1986年11月通過國鐵改革關連8法,日本國有鐵道在隔年1987年正式走入歷史,接手的則是新成立的「JR」

依照相關法令,國鐵將分割為12個事業體,其中JR東日本JR東海JR西日本(以上3家稱為「本州三社」)、JR北海道JR九州JR四國(以上3家稱為「三島會社」)為旅客鐵道;鐵道貨運的部分則成立JR貨物。這7家公司為鐵道運輸經營公司;另外還有負責研發鐵道技術的JR總研、負責鐵道通信事業的JR系統JR通信(目前併入Softbank)、新幹線鐵道保有機構(1991年解散)以及負責償還國鐵債務的「日本國鐵清算事業團」等5個單位。

1987年3月31日晚間11時許,許多民眾都關注著電視直播,位於京都的梅小路蒸氣機關車博物館,還利用蒸氣火車的汽笛奏出《螢之光》。4月1日零時,JR正式成立,這一刻也讓日本鐵道正式邁入新時代。

JR北海道的室蘭本線。後來JR北海道與JR四國都因市場不足而陷入財務危機,而今這...
JR北海道的室蘭本線。後來JR北海道與JR四國都因市場不足而陷入財務危機,而今這兩家鐵道公司的股份仍掌握在國家的手中,因此出現了「國鐵復活」的議論。 圖/維基共享

圖為新幹線0系列車的「御召列車」(日本皇室專用),是日本新幹線史上唯一一列專用御...
圖為新幹線0系列車的「御召列車」(日本皇室專用),是日本新幹線史上唯一一列專用御召列車。 圖/東海道新幹線

JR民營化至今已超過30年,包括本州三社與JR九州早已股票上市民營化,但期間也曾發生過像2005年福知山線事故等,更何況當年國鐵所遺留下來的龐大債務,至今仍尚未還清。不過基本上包括營業效率、服務態度、鐵道車輛的開發等,都是過去國鐵時代所不能比的,這也影響了許多國家順勢展開鐵道民營化。

當然30年後的現在來檢視當年國鐵民營化,像是三島會社除了JR九州之外,JR北海道與JR四國因市場不足而陷入財務危機——這便是當年分割時所種下的果——而今這兩家鐵道公司的股份仍掌握在國家的手中,也因此出現了「國鐵復活」的議論,該如何解決仍待觀察。

此外,由於民營化全面釋股之後,企業最重要的就是獲利,對於虧損的路線與車站,就會面臨檢討而廢線廢站的命運,雖說目前日本規定必須要與地方自治體協議的機制,不管是JR或是私鐵,不過仍會被質疑沒有照顧到偏遠地區交通,這也是公共交通的重中之重了。

回顧日本國鐵民營化的歷程,日本花了十年的時間,同樣面臨工會的強力抗爭,好不容易才在政治家的決心與國鐵內有志的青壯派力挺之下,終於完成這項艱巨的任務;34年來即便有其過,但民營化的功卻是絕無僅有。

不過民營化會是鐵道問題的唯一解嗎?以台鐵的例子而言,在沒有民營化的基礎下長年確實累積了不少問題,民營化並不保證等於安全化,不過民營化之後所有的基礎全部歸零,加上民營公司可以在安全上下功夫,或是政府可以站在制高點對新成立的台鐵公司做監管,而不會像現在動輒得咎,所以在安全上就能夠使上力做更多的把關、處理問題不那麼捉襟見肘。

圖為二戰期間的鐵路便當。民營化會是鐵道問題的唯一解嗎?以台鐵的例子而言,在沒有民...
圖為二戰期間的鐵路便當。民營化會是鐵道問題的唯一解嗎?以台鐵的例子而言,在沒有民營化的基礎下長年確實累積了不少問題。日本國鐵民營化的歷程,也是政治家的決心與國鐵內有志的青壯派力挺,才終於完成的艱巨任務。 圖/美聯社


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陳威臣

媒體工作者,資深政治幕僚,專長天上飛的、地上跑的、水中游的,喜歡透過鏡頭看世界,現居日本東京當家庭煮夫,順便觀察日本政經及文化史地。

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