「美國之子」的條件：出生公民權，川普掀起的百年矛盾

2018/11/05 麥傑爾

到美國生「美國寶寶」將成為過去式？2018年10月29日，川普語出驚人地表示正計... — 到美國生「美國寶寶」將成為過去式？2018年10月29日，川普語出驚人地表示正計劃廢止「出生公民權」。圖為示意圖。圖／路透社

我們是世界上唯一發生這種事的國家：只要某人來這裡生個孩子，他的孩子就成為美利堅合眾國公民，享受各種好處。這太荒謬了，這種事情必須停止。...大家都說必須修憲解決。但你知道嗎？其實不必。他們告訴我只要國會立法就可以，而我現在大可透過行政命令來做。

2018年10月29日，川普接受新聞實境節目《Axios on HBO》的獨家專訪，語出驚人表示，他正計劃簽署行政命令，剝奪出生於美國境內的非公民及非法移民子女的「出生公民權」。

川普拿移民開刀，早就不是新鮮事。2016年競選時，他提出美墨邊界築牆說；當選之後，他針對特定國家頒布旅遊禁令、停止接納難民，也終止歐巴馬的「童年入境暫緩遣返」計劃（DACA），剝奪境內非法移民過去受保障的權益。從當選總統到鞏固極右派基本盤，對於移民問題的鷹派立場，始終是川普的金字招牌，也是他的政治利器。

但這一次讓各界譁然，乃至於驚駭不已的是，川普認為他可以透過簽署行政命令，終止憲法所保障的「出生公民權」，這已不僅是敵視移民與否的問題——假如川普是認真的，他將把已飽受抨擊的行政權獨大推到極致，並再次掀起美國開國以來迄今未解決的重大憲政爭議。

川普拿移民開刀早就不是新鮮事，但假如川普是認真的，他將把已飽受抨擊的行政權獨大推... — 川普拿移民開刀早就不是新鮮事，但假如川普是認真的，他將把已飽受抨擊的行政權獨大推到極致，並再次掀起美國開國以來迄今未解決的重大憲政爭議。圖／美聯社

1868年通過的美利堅合眾國憲法增修修文第14條第1項第1句規定：

所有在美國出生或歸化，並受美國法律管轄的人，即為美國及其所居住州的公民。

這句話就是美國「出生公民權」的憲法依據。依據這條規定的字面意義，任何出生在美國境內的人，出生時就自動成為美國公民。

美國憲法並不是「出生公民權」的原創者。這項權利源自普通法（English Common Law）上確定自然人原始國籍的古老原則「屬地主義」（Jus soli，又稱為「出生地主義」）：基於領土管轄，任何人無論其父母是哪一國人，只要出生在該國的領土內，即自動獲得該國國籍；與之相對的是羅馬法上的「屬人主義」（Jus sanguinis，又稱為「血統主義」）：基於血緣關係，以父母的國籍確定子女的國籍。傳統上，英美法系國家採行屬地主義，歐陸法系國家採行屬人主義。

「所有在美國出生或歸化，並受美國法律管轄的人，即為美國及其所居住州的公民。」圖為... — 「所有在美國出生或歸化，並受美國法律管轄的人，即為美國及其所居住州的公民。」圖為示意圖。圖／法新社

在美國，「出生公民權」繼受自英國普通法，歷史比美國憲法更悠久。英國法在十七世紀的「卡爾文案」（Calvin’s Case）就確立這項法律原則：「人的地位自出生時就被賦與，並奠基於他的出生地：在國王的領土內出生的人，應向主權效忠，並有權受到國王的保護。」從殖民地時代開始，北美殖民地法院就延續這個法理，即便在建國近百年以後，美國最高法院於1866年的「美國訴羅德案」（United States v. Rhodes），也重申這項原則是美國法自革命以來的重要法理。

但在1868年通過憲法增修修文第14條規定之前，「出生公民權」在美國的適用範圍是有限的，排除了奴隸、母親身份為奴隸的子女，美洲原住民（即所謂印地安人）一般也被認為不具備這個權利。1857年，最高法院在惡名昭彰的「史考特訴山福特案」（Dred Scott v. Sandford）中明確表示：「非裔美國人，無論身分是自由人或奴隸，從來不曾是、也永遠不能成為美國公民。」

內戰之後，在林肯的1863年《解放宣言》及1865年憲法增修修文第13條正式廢除奴隸制度的基礎上，共和黨主導的國會通過一系列法案，重新形塑戰後的聯邦秩序及南北關係——1866年，國會通過《民權法》（Civil Rights Act of 1866）明文規定「出生公民權」：「所有在美國出生，並且不在任何外國權力管轄之下的人，除不被課稅的印地安人之外，皆因此成為美國公民。」所謂「不被課稅的印地安人」，指的是居住於保留區內的部落原住民。

惡名昭彰的「史考特訴山福特案」明確表示：「非裔美國人，無論身分是自由人或奴隸，從... — 惡名昭彰的「史考特訴山福特案」明確表示：「非裔美國人，無論身分是自由人或奴隸，從來不曾是、也永遠不能成為美國公民。」直到《解放宣言》及正式廢除奴隸制度後，透過《民權法》解決了廢奴公民身分問題。圖為林肯與內閣討論《解放宣言》初稿畫像。圖／維基共享

但國會很快就認為法律層次的保障是不夠的，必須將「出生公民權」納入憲法，才能防止這項原則被南方各州的州憲及州法侵蝕，而且難保國會不會風水輪流轉，日後制定新的立法取代。於是「出生公民權」被納入1868年的憲法增修修文第14條，與著名的「特權與豁免」（privileges and immunities）、「平等保障」（equal protection）、「正當程序」（Due Process）等條款並列。憲法增修修文第14條成為美國憲法史上，最常被各種族群訴諸用以爭取權利的條文，其內涵不斷擴充的結果，也成為美國法治不斷更新、進步的泉源。

然而，「出生公民權」的爭議並未因入憲而停止。事實上，這項規定正要被納入憲法的當時，國會議員們對於這個條款的適用範圍，已經有不同解讀。首先，關於脫離部落的原住民是否適用，有人認為憲法規定的「出生公民權」與它的前身（即1866年民權法案）應作相同解釋，即排除維持部落聯繫的美洲原住民。1884年，最高法院在「厄爾克訴威爾金思案」（Elk v. Wilkins）就認為，自願脫離部落的原住民，並不自動成為美國公民。直到1924年國會通過《印第安人公民權法》（Indian Citizenship Act），賦予所有原住民「出生公民權」，這個爭議才告結束。

另一個問題，也是這次川普再度挑起的爭議：外國人在美國境內所生的子女，是否有「出生公民權」？由於1868年修憲完全是為了解決廢奴問題，而且當時美國尚未面臨大批移民，這個問題無法從立法史得到答案，爭議乃延續至今。

脫離部落的原住民是否適用「出生公民權」？這項爭議直到1924年國會通過《印第安人... — 脫離部落的原住民是否適用「出生公民權」？這項爭議直到1924年國會通過《印第安人公民權法》，賦予所有原住民「出生公民權」才告結束。圖為簽署該項法案的總統卡爾文．柯立芝（Calvin Coolidge）與奧塞奇族原住民（Osage Indians）於白宮前合影。圖／維基共享

1898年，最高法院作成「黃金德案」判決（United States v. Wong Kim Ark），踏出了重要的一步。黃金德是出生於美國的華裔，他的父母則是來自中國的移民。黃某次出國旅行歸來時，移民局認為他的身分是中國人，援引1882年國會通過的《排華法案》拒絕他入境，黃因此控告聯邦政府否定他的公民身分。最高法院判決認為，根據憲法增修修文第14條，在美國出生的人就是美國公民，即使他的父母是外國人也不例外，而國會通過的法律不能剝奪這個權利。

一般咸認，「黃金德案」肯認屬地主義支配憲法明定的「出生公民權」，這個權利不因父母身分而有差別。倘若這個解讀為真，則川普企圖以行政命令限縮「出生公民權」的豪情壯志，終究將會被法院宣告違憲。

但有見解指出，從「黃金德案」判決，無法推論不具居留權的外國人或非法移民的子女也有「出生公民權」，因為黃金德的父母在美國有合法的永久居留權，而法院在判決中未曾討論不同情況是否同樣適用。在可預見的將來，如果這個爭議進入最高法院，法院多數意見會如何決斷？在保守派法官佔多數，且法院意識形態趨向極化的現狀下，結果似乎不難想像。

一般咸認，1898年的「黃金德案」肯認屬地主義支配憲法明定的「出生公民權」，這個... — 一般咸認，1898年的「黃金德案」肯認屬地主義支配憲法明定的「出生公民權」，這個權利不因父母身分而有差別。倘若這個解讀為真，則川普企圖以行政命令限縮「出生公民權」的豪情壯志，終究將會被法院宣告違憲。圖／維基共享

依目前美國聯邦法律規定，在美國領土（目前及先前領土，包括波多黎各、巴拿馬運河區、維京群島、關島、北馬里亞納群島）出生，可以取得「出生公民權」的人，有以下幾類：

1、出生於美國領土，受美國法律管轄者

2、出生於美國領土的印地安人、愛斯基摩人等美洲原住民部落的子女

3、在美國領土被尋獲的父母不明、5歲以下孩童，直到滿21歲時都沒有事證顯示其並非出生於美國領土者

顯然，第一類人最缺乏明確定義及範圍限制，也因此招致批評法令變相鼓勵外國人跑來美國生孩子。

依目前美國聯邦法律規定「出生於美國領土，受美國法律管轄者」可以取得「出生公民權」... — 依目前美國聯邦法律規定「出生於美國領土，受美國法律管轄者」可以取得「出生公民權」。但該項規定最缺乏明確定義及範圍限制，也因此招致批評法令變相鼓勵外國人跑來美國生孩子。圖／《北京遇上西雅圖》

眼見專程到美國生孩子的「生育旅遊業」（birth tourism）及「定錨寶寶」（anchor babies）現象不斷擴大，美國自90年代起再度湧現反思聲浪。由於美國憲法修正門檻過高（參議院及眾議院都必須以三分之二票數通過，然後由全國四分之三的州批准），國會立法或許是政治上較為可行的方式。1993年、2005年、2007年、2009年，民主黨及共和黨國會議員都曾試圖在國會推出法案，限縮「出生公民權」適用範圍，但至今還沒有法案能順利通過成為法律。

川普在專訪中宣稱美國是唯一「讓人跑來生孩子，那個孩子就自動成為公民」的國家，這與事實不符。除了美國之外，多數繼受英美法系的國家、許多中南美洲國家、部分歐洲國家，在自然人國籍認定上都採屬地主義。但不可否認，修正屬地主義確實是晚近的國際潮流。

為落實人流管理，各國紛紛限縮屬地主義的適用範圍，國際上至今仍全面適用屬地主義、不問父母血統或身分的立法例，已經是少數。多數立法例上會要求在孩子出生時，至少一方父母必須是本國公民、國民，或有永久居留權；甚至採嚴格的屬地主義，只允許特殊狀況下，例如父母無國籍或國籍不明時，才賦予境內出生之外國人子女公民權。

「生育旅遊業」（birth tourism）及「定錨寶寶」（anchor bab... — 「生育旅遊業」（birth tourism）及「定錨寶寶」（anchor babies）現象不斷擴大，美國自90年代起再度湧現反思聲浪。圖為美國中國城的華人慶典。圖／法新社

顯而易見，川普選擇在此時拋出用行政命令限縮「出生公民權」，是為即將到來的國會期中選舉造勢。他的提議也很快獲得同黨國會議員響應，如南卡羅來納州資深共和黨籍參議員葛萊姆（Lindsey Graham）就在推特表示，他將在國會提出法案，內容將與川普所指的行政命令相似；與此相對，已宣布不再連任、政治利益上不再與川普牽連的同黨眾議院議長萊恩，接受專訪時直接潑了他一桶冷水：「你不能用行政命令終止出生公民權。」

隱藏在川普的豪語背後，或許還有另一項更長遠的政治圖謀。據統計，美國每年出生人口中，7.5%（大約30萬人）是非法移民的子女；而非法移民的子女已有至少400萬人取得「出生公民權」。非法移民有四分之三來自拉丁美洲，而2016年總統大選的拉丁裔選票，只有29%投給川普。

限縮所有外國人子女的「出生公民權」也許還有爭議，但限縮非法移民子女的「出生公民權」就比較能被多數民眾接受。川普針對非法移民的強硬作為，除了符合保守派對於執法者「法律與秩序」（Law and order）的理想圖像，還能剔除對手的潛在選票，不啻是非常合算。但這個圖謀能否實現，終究還得回歸民主政治，端看這次選舉的多數選民們買不買帳。