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「美國之子」的條件:出生公民權,川普掀起的百年矛盾

2018/11/05 麥傑爾

到美國生「美國寶寶」將成為過去式?2018年10月29日,川普語出驚人地表示正計...
到美國生「美國寶寶」將成為過去式?2018年10月29日,川普語出驚人地表示正計劃廢止「出生公民權」。圖為示意圖。 圖/路透社

我們是世界上唯一發生這種事的國家:只要某人來這裡生個孩子,他的孩子就成為美利堅合眾國公民,享受各種好處。這太荒謬了,這種事情必須停止。...大家都說必須修憲解決。但你知道嗎?其實不必。他們告訴我只要國會立法就可以,而我現在大可透過行政命令來做。

2018年10月29日,川普接受新聞實境節目《Axios on HBO》的獨家專訪,語出驚人表示,他正計劃簽署行政命令,剝奪出生於美國境內的非公民及非法移民子女的「出生公民權」

川普拿移民開刀,早就不是新鮮事。2016年競選時,他提出美墨邊界築牆說;當選之後,他針對特定國家頒布旅遊禁令、停止接納難民,也終止歐巴馬的「童年入境暫緩遣返」計劃(DACA),剝奪境內非法移民過去受保障的權益。從當選總統到鞏固極右派基本盤,對於移民問題的鷹派立場,始終是川普的金字招牌,也是他的政治利器。

但這一次讓各界譁然,乃至於驚駭不已的是,川普認為他可以透過簽署行政命令,終止憲法所保障的「出生公民權」,這已不僅是敵視移民與否的問題——假如川普是認真的,他將把已飽受抨擊的行政權獨大推到極致,並再次掀起美國開國以來迄今未解決的重大憲政爭議。

川普拿移民開刀早就不是新鮮事,但假如川普是認真的,他將把已飽受抨擊的行政權獨大推...
川普拿移民開刀早就不是新鮮事,但假如川普是認真的,他將把已飽受抨擊的行政權獨大推到極致,並再次掀起美國開國以來迄今未解決的重大憲政爭議。 圖/美聯社

1868年通過的美利堅合眾國憲法增修修文第14條第1項第1句規定:

所有在美國出生或歸化,並受美國法律管轄的人,即為美國及其所居住州的公民。

這句話就是美國「出生公民權」的憲法依據。依據這條規定的字面意義,任何出生在美國境內的人,出生時就自動成為美國公民。

美國憲法並不是「出生公民權」的原創者。這項權利源自普通法(English Common Law)上確定自然人原始國籍的古老原則「屬地主義」(Jus soli,又稱為「出生地主義」):基於領土管轄,任何人無論其父母是哪一國人,只要出生在該國的領土內,即自動獲得該國國籍;與之相對的是羅馬法上的「屬人主義」(Jus sanguinis,又稱為「血統主義」):基於血緣關係,以父母的國籍確定子女的國籍。傳統上,英美法系國家採行屬地主義,歐陸法系國家採行屬人主義。

「所有在美國出生或歸化,並受美國法律管轄的人,即為美國及其所居住州的公民。」圖為...
「所有在美國出生或歸化,並受美國法律管轄的人,即為美國及其所居住州的公民。」圖為示意圖。 圖/法新社

在美國,「出生公民權」繼受自英國普通法,歷史比美國憲法更悠久。英國法在十七世紀的「卡爾文案」(Calvin’s Case)就確立這項法律原則:「人的地位自出生時就被賦與,並奠基於他的出生地:在國王的領土內出生的人,應向主權效忠,並有權受到國王的保護。」從殖民地時代開始,北美殖民地法院就延續這個法理,即便在建國近百年以後,美國最高法院於1866年的「美國訴羅德案」(United States v. Rhodes),也重申這項原則是美國法自革命以來的重要法理。

但在1868年通過憲法增修修文第14條規定之前,「出生公民權」在美國的適用範圍是有限的,排除了奴隸、母親身份為奴隸的子女,美洲原住民(即所謂印地安人)一般也被認為不具備這個權利。1857年,最高法院在惡名昭彰的「史考特訴山福特案」(Dred Scott v. Sandford)中明確表示:「非裔美國人,無論身分是自由人或奴隸,從來不曾是、也永遠不能成為美國公民。」

內戰之後,在林肯的1863年《解放宣言》及1865年憲法增修修文第13條正式廢除奴隸制度的基礎上,共和黨主導的國會通過一系列法案,重新形塑戰後的聯邦秩序及南北關係——1866年,國會通過《民權法》(Civil Rights Act of 1866)明文規定「出生公民權」:「所有在美國出生,並且不在任何外國權力管轄之下的人,除不被課稅的印地安人之外,皆因此成為美國公民。」所謂「不被課稅的印地安人」,指的是居住於保留區內的部落原住民。

惡名昭彰的「史考特訴山福特案」明確表示:「非裔美國人,無論身分是自由人或奴隸,從...
惡名昭彰的「史考特訴山福特案」明確表示:「非裔美國人,無論身分是自由人或奴隸,從來不曾是、也永遠不能成為美國公民。」直到《解放宣言》及正式廢除奴隸制度後,透過《民權法》解決了廢奴公民身分問題。圖為林肯與內閣討論《解放宣言》初稿畫像。 圖/維基共享

但國會很快就認為法律層次的保障是不夠的,必須將「出生公民權」納入憲法,才能防止這項原則被南方各州的州憲及州法侵蝕,而且難保國會不會風水輪流轉,日後制定新的立法取代。於是「出生公民權」被納入1868年的憲法增修修文第14條,與著名的「特權與豁免」(privileges and immunities)、「平等保障」(equal protection)、「正當程序」(Due Process)等條款並列。憲法增修修文第14條成為美國憲法史上,最常被各種族群訴諸用以爭取權利的條文,其內涵不斷擴充的結果,也成為美國法治不斷更新、進步的泉源。

然而,「出生公民權」的爭議並未因入憲而停止。事實上,這項規定正要被納入憲法的當時,國會議員們對於這個條款的適用範圍,已經有不同解讀。首先,關於脫離部落的原住民是否適用,有人認為憲法規定的「出生公民權」與它的前身(即1866年民權法案)應作相同解釋,即排除維持部落聯繫的美洲原住民。1884年,最高法院在「厄爾克訴威爾金思案」(Elk v. Wilkins)就認為,自願脫離部落的原住民,並不自動成為美國公民。直到1924年國會通過《印第安人公民權法》(Indian Citizenship Act),賦予所有原住民「出生公民權」,這個爭議才告結束。

另一個問題,也是這次川普再度挑起的爭議:外國人在美國境內所生的子女,是否有「出生公民權」?由於1868年修憲完全是為了解決廢奴問題,而且當時美國尚未面臨大批移民,這個問題無法從立法史得到答案,爭議乃延續至今。

脫離部落的原住民是否適用「出生公民權」?這項爭議直到1924年國會通過《印第安人...
脫離部落的原住民是否適用「出生公民權」?這項爭議直到1924年國會通過《印第安人公民權法》,賦予所有原住民「出生公民權」才告結束。圖為簽署該項法案的總統卡爾文.柯立芝(Calvin Coolidge)與奧塞奇族原住民(Osage Indians)於白宮前合影。 圖/維基共享

1898年,最高法院作成「黃金德案」判決(United States v. Wong Kim Ark),踏出了重要的一步。黃金德是出生於美國的華裔,他的父母則是來自中國的移民。黃某次出國旅行歸來時,移民局認為他的身分是中國人,援引1882年國會通過的《排華法案》拒絕他入境,黃因此控告聯邦政府否定他的公民身分。最高法院判決認為,根據憲法增修修文第14條,在美國出生的人就是美國公民,即使他的父母是外國人也不例外,而國會通過的法律不能剝奪這個權利。

一般咸認,「黃金德案」肯認屬地主義支配憲法明定的「出生公民權」,這個權利不因父母身分而有差別。倘若這個解讀為真,則川普企圖以行政命令限縮「出生公民權」的豪情壯志,終究將會被法院宣告違憲。

但有見解指出,從「黃金德案」判決,無法推論不具居留權的外國人或非法移民的子女也有「出生公民權」,因為黃金德的父母在美國有合法的永久居留權,而法院在判決中未曾討論不同情況是否同樣適用。在可預見的將來,如果這個爭議進入最高法院,法院多數意見會如何決斷?在保守派法官佔多數,且法院意識形態趨向極化的現狀下,結果似乎不難想像。

一般咸認,1898年的「黃金德案」肯認屬地主義支配憲法明定的「出生公民權」,這個...
一般咸認,1898年的「黃金德案」肯認屬地主義支配憲法明定的「出生公民權」,這個權利不因父母身分而有差別。倘若這個解讀為真,則川普企圖以行政命令限縮「出生公民權」的豪情壯志,終究將會被法院宣告違憲。 圖/維基共享

依目前美國聯邦法律規定,在美國領土(目前及先前領土,包括波多黎各、巴拿馬運河區、維京群島、關島、北馬里亞納群島)出生,可以取得「出生公民權」的人,有以下幾類:

1、出生於美國領土,受美國法律管轄者

2、出生於美國領土的印地安人、愛斯基摩人等美洲原住民部落的子女

3、在美國領土被尋獲的父母不明、5歲以下孩童,直到滿21歲時都沒有事證顯示其並非出生於美國領土者

顯然,第一類人最缺乏明確定義及範圍限制,也因此招致批評法令變相鼓勵外國人跑來美國生孩子。

依目前美國聯邦法律規定「出生於美國領土,受美國法律管轄者」可以取得「出生公民權」...
依目前美國聯邦法律規定「出生於美國領土,受美國法律管轄者」可以取得「出生公民權」。但該項規定最缺乏明確定義及範圍限制,也因此招致批評法令變相鼓勵外國人跑來美國生孩子。 圖/《北京遇上西雅圖》

眼見專程到美國生孩子的「生育旅遊業」(birth tourism)及「定錨寶寶」(anchor babies)現象不斷擴大,美國自90年代起再度湧現反思聲浪。由於美國憲法修正門檻過高(參議院及眾議院都必須以三分之二票數通過,然後由全國四分之三的州批准),國會立法或許是政治上較為可行的方式。1993年、2005年、2007年、2009年,民主黨及共和黨國會議員都曾試圖在國會推出法案,限縮「出生公民權」適用範圍,但至今還沒有法案能順利通過成為法律。

川普在專訪中宣稱美國是唯一「讓人跑來生孩子,那個孩子就自動成為公民」的國家,這與事實不符。除了美國之外,多數繼受英美法系的國家、許多中南美洲國家、部分歐洲國家,在自然人國籍認定上都採屬地主義。但不可否認,修正屬地主義確實是晚近的國際潮流。

為落實人流管理,各國紛紛限縮屬地主義的適用範圍,國際上至今仍全面適用屬地主義、不問父母血統或身分的立法例,已經是少數。多數立法例上會要求在孩子出生時,至少一方父母必須是本國公民、國民,或有永久居留權;甚至採嚴格的屬地主義,只允許特殊狀況下,例如父母無國籍或國籍不明時,才賦予境內出生之外國人子女公民權。

「生育旅遊業」(birth tourism)及「定錨寶寶」(anchor bab...
「生育旅遊業」(birth tourism)及「定錨寶寶」(anchor babies)現象不斷擴大,美國自90年代起再度湧現反思聲浪。圖為美國中國城的華人慶典。 圖/法新社

顯而易見,川普選擇在此時拋出用行政命令限縮「出生公民權」,是為即將到來的國會期中選舉造勢。他的提議也很快獲得同黨國會議員響應,如南卡羅來納州資深共和黨籍參議員葛萊姆(Lindsey Graham)就在推特表示,他將在國會提出法案,內容將與川普所指的行政命令相似;與此相對,已宣布不再連任、政治利益上不再與川普牽連的同黨眾議院議長萊恩,接受專訪時直接潑了他一桶冷水:「你不能用行政命令終止出生公民權。」

隱藏在川普的豪語背後,或許還有另一項更長遠的政治圖謀。據統計,美國每年出生人口中,7.5%(大約30萬人)是非法移民的子女;而非法移民的子女已有至少400萬人取得「出生公民權」。非法移民有四分之三來自拉丁美洲,而2016年總統大選的拉丁裔選票,只有29%投給川普。

限縮所有外國人子女的「出生公民權」也許還有爭議,但限縮非法移民子女的「出生公民權」就比較能被多數民眾接受。川普針對非法移民的強硬作為,除了符合保守派對於執法者「法律與秩序」(Law and order)的理想圖像,還能剔除對手的潛在選票,不啻是非常合算。但這個圖謀能否實現,終究還得回歸民主政治,端看這次選舉的多數選民們買不買帳。

川普針對非法移民的強硬作為,除了符合保守派的理想圖像,還能剔除對手的潛在選票,不...
川普針對非法移民的強硬作為,除了符合保守派的理想圖像,還能剔除對手的潛在選票,不啻是非常合算。但這個圖謀能否實現,終究還得回歸民主政治,端看這次選舉的多數選民們買不買帳。 圖/法新社


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法學背景,天主教徒,自由主義者,相信市場機制與有限政府,持續鑽研《聯邦論》。服膺儒家修身之學,相信憲政民主、法治與人權是普世價值。

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