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英國福利國:擊殺巨人的未竟之業,B for Beveridge Report

2018/06/04 倫敦生活A to Z

在最黑暗的二戰時光,名為「福利國」的花朵盛開。 圖/美國國會圖書館
在最黑暗的二戰時光,名為「福利國」的花朵盛開。 圖/美國國會圖書館

1942年,是最黑暗的二戰時光,正值納粹德軍所向披靡之際,英國一位從退休中回鍋的公務員,正埋首研究、撰寫一個自己起初不怎麼感興趣的報告。誰知,這份報告卻成為黑暗中的微光、人民對未來的盼望,更是英國重獲和平後,從斷垣殘壁和崩解的社會秩序中,重新盛開的花朵。

那朵花的名字叫做「福利國」(welfare state)。而那位公務員,則是後來人稱「福利國之父」的威廉.貝佛里奇(William Beveridge)。

貝佛里奇出身英屬印度(今孟加拉)殖民地官員之家,在牛津大學雙修數學和古典學,以最優異的成績畢業,後來也鑽研法律。絕頂聰明、精力旺盛的他,在畢業後成為律師,開始涉足社會服務,也為報社專欄撰寫文章。

1903年,當貝佛里奇在東倫敦的慈善團體「湯恩比館」(Toynbee Hall)任職時,開始對失業的成因產生興趣。當時,他與費邊社(Fabian Society)的社會主義大家韋伯夫婦(Sydney and Beatrice Webb)共事,深刻受到其理論影響,致力推動退休金和學校免費午餐計劃。

1908年,已是失業保險權威的貝佛里奇,在碧翠絲.韋伯的引介下,受邱吉爾邀請加入貿易部,同時因應失業和貧窮問題,著手規劃全國勞工介紹所和國民保險。一戰期間,貝佛里奇參與人力動員,並成為糧食部的常務次長。1919年,貝佛里奇離開公職,轉而擔任倫敦政經學院的校長。

接著二戰來襲,貝佛里奇深信政府不能沒有他,於是毛遂自薦要再次負責戰時的人力動員。然而時任勞動部部長厄尼斯.貝文(Ernest Bevin)素來與他不睦,並沒有答應,隨便給了他一個閒差——事實上,很少人可以跟貝佛里奇處得來。他聰明自負,不善處理人際關係;堅信自己的意見是正確、富有邏輯的,更令人煩躁的是,他通常都是對的。在同事與政治人物眼中,他不可一世、令人討厭。

二戰來襲時,貝佛里奇深信政府不能沒有他,於是毛遂自薦要再次負責戰時的人力動員。然...
二戰來襲時,貝佛里奇深信政府不能沒有他,於是毛遂自薦要再次負責戰時的人力動員。然而時任勞動部部長厄尼斯.貝文素來與他不睦,並沒有答應,隨便給了他一個閒差。 圖/維基共享

1941年5月,政務委員(Minister without Portfolio)亞瑟.格林伍德(Arthur Greenwood)主導跨部會的英國傷病制度調查,貝文為了趕走貝佛里奇,於是推薦他擔任委員會主席。

貝佛里奇起初百般不情願,覺得這項工作浪費了自己的才能,甚至在憤怒與挫折中流下眼淚。但開始調查後,他發現若缺乏完整配套,現行制度是不可能成功的,於是在太太鼓勵下,他不但完成傷病與失業保險制度調查,更納入了老年、婦女與兒童福利。

貝佛里奇考量的原因在於:勞動者不是單獨存在的個體,他們有家庭、會變老,而制度設計要如何因應每個人不同時期所需的協助,同時保留工作的誘因,讓勞動者不至於長期依賴福利生活,成為一項巨大的挑戰。

貝佛里奇是典型的「理性經濟人」(Homo economicus)。他主張社會安全網絡的建構,只是接應國民的急難狀態,不該阻滯他們想要向上提升的動機,也不該降低國民改善家人生活的誘因、機會和責任。有別於傳統的社會主義論述,他宣揚的這種福利體系,不僅把工人所需的健康和養老費用,從企業轉移到國家,減輕企業負擔;同時還能改善工人的健康條件和收入水平,讓他們更積極發揮創造力來為英國產業服務,最終提升英國在戰後的國家競爭力。於是,「充分就業」在他報告中成了社會福利計劃的核心。

貝佛里奇宣揚的福利體系,不僅把工人所需的健康和養老費用,從企業轉移到國家,減輕企...
貝佛里奇宣揚的福利體系,不僅把工人所需的健康和養老費用,從企業轉移到國家,減輕企業負擔;同時還能改善工人的健康條件和收入水平,讓他們更積極發揮創造力來為英國產業服務,最終提升英國在戰後的國家競爭力。 圖/美聯社

經過一年半的研究,《社會保險與相關服務》,也就是《貝佛里奇報告》呈交國會。報告中,他提議國民應每週繳納保險金,便可在自己患病、失業、退休和喪偶時獲得補助,主張福利體系提供人們生活最基礎的保障,並建議由政府主導,擊殺「五大巨惡」——貧窮、疾病、愚昧、骯髒和懶惰。

二戰戰火正熾,這樣的建言報告當然不會是政府的首要之務。實業家跳出來痛批:「英國奮力趕跑德國蓋世太保,可不是為了打造一個昂貴的福利國。」時任首相邱吉爾認為,想通往陽光燦爛、充滿希望的未來英國,最速捷徑是取消戰時的計畫管制;而當時保守黨籍的財政大臣金斯里.伍德爵士(Sir Kingsley Wood)更直截了當地表示:沒錢。

不過貝佛里奇也不是省油的燈,他上《BBC》宣傳、聯絡以前的媒體同業、到處演講,用盡各種方法闡述自己的理念。另一方面,內閣中反對者的拖延卻也適得其反。

1942年,北非阿拉曼之役的勝利,讓邱吉爾說出戰爭「開始邁向終局」(beginning of the end),這也讓英國人開始思考:一切究竟為何而戰?如果無法回到過去、無法理所當然接受階級特權、無法忍受因為出身貧寒而缺乏良好教育、合宜住宅或妥善醫療,那不用打仗、不用躲空襲的戰後生活與社會,會是什麼樣子?「和平」的樣態究竟該是什麼?

如果無法回到過去、無法理所當然接受階級特權、無法忍受因為出身貧寒而缺乏良好教育、...
如果無法回到過去、無法理所當然接受階級特權、無法忍受因為出身貧寒而缺乏良好教育、合宜住宅或妥善醫療,那不用打仗、不用躲空襲的戰後生活與社會,會是什麼樣子?「和平」的樣態究竟該是什麼? 圖/美聯社

人們追求社會公平、渴求「推倒一切、重新來過」,更期待在戰後建立理想國。

就這樣,一本300頁、由政府出版的政策白皮書洛陽紙貴,民眾排隊搶購,總共賣出10萬本,引言部份單獨印製的抽印本,更是狂銷20多萬冊,光是販售報告本身就讓政府賺了一筆。邱吉爾發現這本報告大大提升了士氣,更決定空投這本報告到納粹佔領區,作為文宣戰的一部分。戰爭結束時,在希特勒的碉堡中還曾發現一份貝佛里奇報告,裡面有密密麻麻的分析,最後的結論寫著:「在幾乎所有環節上,都優於現行的德國社會保險。」

為什麼一本戰時的研究報告,又不是什麼小說,居然會成為暢銷書?

英國人經歷過1930年代的大蕭條後,對自由經濟逐漸失去信心,視其為導致週期性蕭條與高失業率的元兇,如此背景也促成政府干預的正當性。當時有9成民眾支持貝佛里奇的提案,中產階級認為即使自己不見得從中獲益,也應該建構社會安全體系。特別是「大家同在一條船上」這樣同舟共濟的體認,為二戰後建構福利國提供了契機。

一本300頁、由政府出版的政策白皮書洛陽紙貴,民眾排隊搶購,總共賣出10萬本,引...
一本300頁、由政府出版的政策白皮書洛陽紙貴,民眾排隊搶購,總共賣出10萬本,引言部份單獨印製的抽印本,更是狂銷20多萬冊,光是販售報告本身就讓政府賺了一筆。 圖/Bodleian Library Blog

英國大眾理念上的轉變,也是邱吉爾落選的其中一個關鍵。政治人物敏銳地嗅到風向,戰後工黨首相克萊曼.艾德禮(Clement Attlee)以貝佛里奇的提案為基礎,陸續通過數個法案,讓英國成為當時擁有最完整社會福利體系的國家。

打從孩子出生起,就有家庭津貼可領;緊接著是義務教育的實施,造就教育的普及化;而疾病與受傷,則由全民健保(NHS)來打理;另外政府也推出大量的公共住宅,讓居住品質大為提昇;如果失業了,可以領到失業津貼;最後在老年退休時,則可領取退休金。

從搖籃到墳墓,國家都能陪伴人民度過各種難關。

從搖籃到墳墓,國家都能陪伴人民度過各種難關。 圖/美國國會圖書館
從搖籃到墳墓,國家都能陪伴人民度過各種難關。 圖/美國國會圖書館

然而對於貝佛里奇來說,「福利國」的後續發展卻讓他憂心忡忡:要讓福利國順利運作,需要足夠的資金來源,國民也必須提撥自己的部分負擔,但貝佛里奇在報告中著墨的個人責任,卻完全不受重視。

眾人所稱的「福利國之父」,更是個他到了晚年矢口否認的名號。他在1959年的訪問說:

我一有機會就會否認我創造了福利國概念。我相信福利,但福利國暗示你只要投票投對邊就可以跟國家拿福利。對我來說,福利必須憑藉國家與個體正確的責任劃分,所以我從來不用『福利國』這個詞彙。

何謂真正的福利國?而什麼又是正確的「國家與個體責任劃分」?隨著英國政治的更迭,社會福利制度應該如何設計,才能在兼顧社會安全網之時,依舊保留人們就業的動機?

要讓福利國順利運作,需要足夠的資金來源,國民也必須提撥自己的部分負擔,但貝佛里奇...
要讓福利國順利運作,需要足夠的資金來源,國民也必須提撥自己的部分負擔,但貝佛里奇在報告中著墨的個人責任,卻完全不受重視。 圖/維基百科

八〇年代以後,新自由主義席捲英美。柴契爾夫人的名言是:

沒有『社會』這回事。

至此,《貝佛里奇報告》中同舟共濟的精神分崩離析,只留下「日頭赤炎炎,隨人顧性命」的時代精神。

到了2010年,支持增加福利支出的英國民眾只剩不到4成,和當年的9成支持度相比,不可同日而語。隨著2008年的金融危機爆發,撙節方案也成為刪減各種福利的大刀,對保守黨來說,這不是意識型態的問題,而是算術的問題。

「沒有『社會』這回事。」八〇年代以後,《貝佛里奇報告》中同舟共濟的精神分崩離析,...
「沒有『社會』這回事。」八〇年代以後,《貝佛里奇報告》中同舟共濟的精神分崩離析,只留下「日頭赤炎炎,隨人顧性命」的時代精神。 圖/美聯社

貝佛里奇在1942年的報告中曾寫道:

所有對於未來的提案,儘管應善用所有的過往經驗,卻不能自囿於這些經驗中片面的既得利益。戰爭摧毀了各種地標,這是運用經驗重起爐灶的時刻。世界歷史中的革命性時刻需要的是革命,而非修修補補。

貧窮、疾病、愚昧、骯髒和懶惰,貝佛里奇所稱的「五大巨惡」在這個時代並未消失,反而以新的型態繼續存在。或許當代社會的福利制度,也走到了歷史的革命性時刻。擊殺巨人的未竟之業,仍有待更多嚮往共同生活的理想家來付諸實現。

「五大巨惡」在這個時代並未消失,反而以新的型態繼續存在。 圖/美聯社
「五大巨惡」在這個時代並未消失,反而以新的型態繼續存在。 圖/美聯社


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白舜羽和魏君穎,一對夫妻,兩個不小心都念過哲學的解釋狂,喜愛漫步、劇場、藝文與博物館,尤其著迷於各式各樣與倫敦和英國歷史文化相關的冷知識。從二〇一三年一起蒐羅旅居中的關鍵字,企圖考據與思索其背後的來由。除了共筆臉書粉絲頁《倫敦生活A to Z》之外,另有作品《倫敦腔:兩個解釋狂的英國文化索引》《倫敦眼:兩個解釋狂的英國文化透鏡》(紅桌文化出版)。

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