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被遺忘的報導:英國長照、醫療人力的崩盤,後來呢?

2017/12/28 喬蘭雅

後脫歐時代的英國,正逢更嚴峻的長照與醫療資源嚴冬。 圖/路透社
後脫歐時代的英國,正逢更嚴峻的長照與醫療資源嚴冬。 圖/路透社

事件:英國長照崩潰時刻

日期:4月17日

地點:英國(英格蘭地區)

長照危機,是當前許多國家所共同面臨的困境,轉角國際於今年4月17日《重磅廣播》的「英國長照崩潰時刻」中,提及了長年處於人力不足的英國醫療體系,是如何在脫歐公投後,遭逢更嚴峻的資源嚴冬。

2017年即將要過去了,英國保守黨政府在10月終於正式向海外,招募外籍護理;但這一年間,在搶救NHS與長照政策上,英國還有救嗎?

去年英國醫生數度大罷工,從薪資到人才訓練不足,英國大眾對政府的耐心,正一點一滴瓦...
去年英國醫生數度大罷工,從薪資到人才訓練不足,英國大眾對政府的耐心,正一點一滴瓦解... 圖/Rohin Francis (CC BY 2.0)

▌在「癡呆稅」之後,懸而未解的社會照服

對於「老化」的憂慮,是英國社會過去一整年的熱門議題,各種報導不乏照服中心因人力短缺而被迫關門,或是落魄到只能讓「被看護者」彼此互助照應。

英國的照服產業相當龐大,光是英格蘭地區就有超過158萬的人投入相關產業。然而,惡劣的工作條件與老齡人口結構的快速變遷,也讓高離職率成為常態;以英格蘭地區為例,每年至少就有3萬名人力退出照護產業。

儘管「長照」是英國醫護體系中,最早釋出的「私有化」產業。但在今天,作為下游承包的長照供應端,其醫療訓練和人力資源不僅仍與NHS緊密綑綁,同時也得仰賴地方財政的補助才能運作——這與原先期盼「自由市場機制」能帶來調節醫療市場的想法,大相逕庭。

今年,不少照服中心因人力不足而被迫關門,或讓「被看護者」彼此互助照應。 圖/...
今年,不少照服中心因人力不足而被迫關門,或讓「被看護者」彼此互助照應。 圖/法新社

有鑑於此,2011年時任卡麥隆政府針對社福政策,提出了照護服務提出了「費用上限」的想法,未來無論收入級別,所有人一生「最多」只需繳交7萬2,000英鎊的費用,即能被納入65歲以上長期照護的納保範圍內。

這個提案雖受各界支持,也順利地排進國會議程,但之後卻因多種因素而暫時延緩至2020年——直到今年5月,梅伊執政下的保守黨於競選黨綱中推出新一批的社福方案,不僅要求全面「使用者付費」,更提出將房產的資產納入付費門檻的評估,甚至還能生前抵押遺產,以支付自己的照護費用。

但梅伊方案中,像是阿茲海默症等需要高密度照護的重症(佔密集照護需求的7成),卻不被包含在全額給付的範圍內,因此該案也被譏諷「癡呆稅」(Dementia Tax)——因為高收入者要付的保費變得更少;但貧窮、罹患癡呆症的弱勢反而得付更多錢。

癡呆稅風波一出,引發英國朝野一片震怒。眼見苗頭不對,丟出方案的梅伊才臉不紅氣不喘地倒車「髮夾彎」,不僅全面棄守癡呆稅,連卡麥隆政府主張的投保上限也自此凍結、一切重回原點。

抵押房子來付錢?梅伊的社福方案引發人民的震怒,眼見苗頭不對的梅伊,這才倒車「髮夾...
抵押房子來付錢?梅伊的社福方案引發人民的震怒,眼見苗頭不對的梅伊,這才倒車「髮夾彎」。 圖/路透社

▌在趕走歐籍醫療人員之後

英國未來長照的走向,在6月梅伊那場狼狽的國會大選之後,暫時銷聲;但不論是長照危機、醫護人員退休潮還是去年醫生大罷工警訊,壓垮英國醫療人力的最後一根稻草,卻是讓梅伊一路灰頭土臉的複雜爛帳——Brexit,脫歐。

2016年公投前的脫歐大戰中,像是英國獨立黨的法拉吉跟前倫敦市長強森等脫歐派大砲,紛紛吼出「3億5,000萬回歸NHS」的口號,指控英國每個禮拜向歐盟「上繳」英國人民納稅錢,嚴重壓縮自己國內的建設開支;所以只要英國脫歐,這筆錢就可以拿回來補貼NHS。

這筆經費什麼時候可以還給NHS?這筆錢是真的存在嗎?當初強硬的強森一幫人,在脫歐進程中反而沉默閃躲,甚至說「大家都一場誤會」,最終在沒人負責的今天,脫歐盈餘去了哪裡,反而為風暴裡的一樁「懸案」。

現實中,脫歐對英國醫療體系的影響,自今年開始,正不留情面地衝擊著英國——《衛報》引述「英國護理與助產師理事會」(NMC)統計,在2016年年7月,還有1,304名來自歐盟的新進護理師在英國註冊;但到了2017年4月,卻暴跌剩至46人。

這個只是眾多難堪數據的冰山一角。英國護理師皇家學院(RCN)報告,截至今年3月為止,在英國註冊的65萬護理師人數中,有超過5.5%(3萬6,615人)來自歐盟或歐洲經濟區的會員國,當中更有超過36%的人是在他國取得醫學證明與訓練——而這些人在英國脫歐後,還能不能留下呢?

英國的醫療人力黑洞,過去很大部分仰賴外籍人士來填補。 圖/路透社
英國的醫療人力黑洞,過去很大部分仰賴外籍人士來填補。 圖/路透社

發生於去年的「5日大罷工」的計畫,被認為是英國有史以來最為嚴重的醫療罷工。  圖...
發生於去年的「5日大罷工」的計畫,被認為是英國有史以來最為嚴重的醫療罷工。 圖/Garry Knight (Public Domain)

過去一年,英國與歐盟的脫歐談判僵局不斷,尤其在歐盟公民去留問題上,梅伊使出一貫鬼打牆的招術,始終不願正面回應,直到今年12月初才首度鬆口,「懇求」大家不要走。

但對歐盟公民來說,這樣的好聲好氣,終究為時已晚;脫歐後英國的不穩,更加深了許多人心中的不確定性。面對歐籍醫療人員對英國不再留戀,梅伊政府終於在今年底開始大動作著手進行海外招募計畫——目標是在2020年前補足5,500名的家庭醫師,鎖定菲律賓、印度等英語系國家;首批500人最快明年3月可抵英國。

這波「世界走進來」的海外大招募,真的OK?根據BBC的報導統計,目前英國的醫生人才中,有25%為外籍人士,是在海外受訓後才前來英國工作的,一旦醫生決定結束在英國的職涯,屆時英國所失去的不只是單純的勞動人口,而是更嚴峻的技術斷層。

在歐籍醫生走後,迎來他國的外籍醫生,就人力而言後者至多是打平前者流失的數量而已,並無法對症下藥解決NHS崩潰的根本原因——人才訓練。同樣意識到這點的梅伊政府,從去年起便開始推動家庭醫生培訓計畫,衛生大臣杭特(Jeremy Hunt)誓言要終結英國對海外醫療人力的過度依賴,打造一個能完全自給自足的NHS。也因此,他於去年透露,接受完訓練的年輕醫生必須在NHS待上四年,「不然英國政府不排除對臨陣跳槽者追討罰款。」

目前來看,在提供更多GP訓練上,梅伊政府有兌現承諾;然而,培訓需要時間,外籍人力並非萬靈丹,當下的英國仍舊只能仰賴海外招募的緊急救援。

人才斷層,是英國醫療人力永遠填不滿的根本原因。 圖/歐新社
人才斷層,是英國醫療人力永遠填不滿的根本原因。 圖/歐新社

▌人力缺口:陳年老問題

這些工黨的人一直對NHS有很多負面的說詞,但自從我們保守黨上任後,英國可是多了1萬1,800名醫生!

今年8月,英國保守黨在推特上護航自己的健保改革政策。不論工黨黨魁科賓(Jeremy Corbyn)如何在議會上指控梅伊撒謊,「家庭醫師(GP)根本就少了1,000人!」,或是網友留言灌進保守黨的粉絲頁,自我嘲諷為何還排不到醫生看病,梅伊政府依然堅稱醫生的數量是增加的,而且政府正在全力朝向2020年增加5,500名家庭醫生的目標。

是誰在說謊?問題出在哪呢?事實上,醫生數量增加是事實。根據「數位NHS」的調查,英國醫生的數量的確從2010年起成長了4.6%。但醫生的聘僱,卻大量集中在醫院內及特定領域;與此同時,作為英國當前醫療最大主力的「家庭醫師」的數量,卻掉了3.4%——因為儘管畢業後選擇直接接受GP訓練的人數增加,但這兩年NHS也面臨大批GP退休的「汰舊換新」潮。

同樣的狀況,也發生在護理人員的聘僱上。儘管過去幾年新進醫護人員數量整體而言是增加的,但除了如前所述,部分僅只是短期的勞力之外,如果細究人力的分配,則會發現新進護理師集中在急症醫院(acute hospital),但精神諮商單位或是社區診所的護理師數量卻仍持續下滑——而這些,卻恰恰是長照最為需求的領域。

儘管過去幾年醫生與護理師的總人數都有成長,但卻未能平衡配置資源,導致各領域的醫療...
儘管過去幾年醫生與護理師的總人數都有成長,但卻未能平衡配置資源,導致各領域的醫療品質良莠不齊。 圖/歐新社

▌暴衝的赤字缺口

不管是新招募人力或是培訓專業醫療人員,一切都需要錢,而財政赤字正是NHS人力崩潰背後的隱疾。根據「英國銀髮」(Age UK)2017年的報告顯示,全球金融海嘯後,英國地方政府在醫療服務上的開支出現逐年銳減,這段期間的財政缺口,則由中央自身也難保的NHS勉強補助。

NHS的預算,在過去十年雖然維持成長,但也同樣在2010年金融海嘯後出現縮減。爾後雖然緩慢回溫,但緩不濟急,在2012年後已跟不上各大醫院的赤字爆發。

根據英國衛生部的數據顯示,NHS在2013年的赤字僅1億多英鎊,但之後逐年暴衝,最後在2016迎來打破歷年數字,直接翻倍膨脹到超過20億的驚人數字。最後在政府的緊急救援下,才成功將2016/2017的赤字,壓制在7.9億。

錯誤的病急亂投醫,導致赤字暴漲,加速NHS死亡的腳步。過去的經驗,梅伊政府今年有...
錯誤的病急亂投醫,導致赤字暴漲,加速NHS死亡的腳步。過去的經驗,梅伊政府今年有記取教訓嗎? 圖/Garry Knight (Public Domain)

但讓赤字在過去兩年暴衝的原因,究竟是什麼?

智庫「國王基金」(King’s Fund)指出,「人力黑洞」是造就赤字大坑的主因。2014年後政府決定大力填補缺口,尤其在聘雇護理師上。然而,英國惡劣的醫療工作環境早已惡名昭彰,無法留住人才的醫院,只能花更多的錢聘雇臨時但單價「昂貴」的短期醫護人員。

但在過勞與低薪結構不變的狀態下,仰賴高額但不穩定的短期勞力勉強支撐,最終不只衝高了赤字,NHS財政與人力失衡的醜態全面曝光,反而應證了英國醫療改革的「病急亂投醫」。

如今,在脫歐衝擊下,大批歐籍醫護紛紛歸去,英國也正面臨新一波的人才流失。儘管梅伊政府積極向外尋覓「替代人力」,但這些在海外培訓的醫護人員是否真能長久地融入NHS體制?這也是英國在後脫歐時代的新風險。

英國還能再依賴海外招募到何時? 圖/路透社
英國還能再依賴海外招募到何時? 圖/路透社

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