被迫從軍的幽靈公民：緬甸羅興亞人遭誘騙參軍，與中國精明的內戰仲裁

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自2021年緬甸軍政府掌權以來，內戰局勢持續惡化，境內不斷爆發廣泛的抗議和武裝抵抗行動。三年以降，儘管反抗勢力進行了多次武裝對抗，但推翻軍事政權的目標尚未達成。然而，去年十月起，以「三兄弟聯盟」為首的新一波反攻行動在緬北撣邦地區展開，該行動被命名為「1027行動」，旨在對抗軍政府統治和打擊邊境電信詐騙活動。

值得關注的是，長期在緬甸內部獲取不了公民權，幾乎處於難民狀態的羅興亞人，其所在緬甸西部的若開邦，成為這次內戰的主要戰場之一。原本就被邊緣化的羅興亞人，正面臨比以往更加絕望的族群生存危機。隨著戰事持續，羅興亞人的困境已引起聯合國及周邊國家的高度關注，國際上正在呼籲採取更有效的措施來解決羅興亞族群滅絕危機，以防止人道災難進一步惡化。

羅興亞人的權利長期夾雜在國內鬥爭與國際救援艱難的工作中，周圍國家已經無法不插手，包括鄰近大國中國也需回應羅興亞人的處境。因此本文將要探討，在這三角關係中他們的命運將何去何從。

▌困境：信仰與生存的雙重挑戰

羅興亞人是緬甸信仰伊斯蘭的少數族群，全國大約100萬人，主要居住在若開邦（Rakhine）。他們的文化、語言及宗教與緬甸的主流佛教社會大相逕庭。而且若開邦地區貧困率高達80%。在宗教與經濟雙重壓力下，加深了緬甸佛教徒與羅興亞人之間的隔閡，緬甸政府拒絕承認羅興亞人的公民身份，將他們視為無國籍人士，並限制他們在婚姻、生育、就業、教育等基本權利。

緬甸軍方在2010年代針對羅興亞人發起的 「種族滅絕意圖」行動，迫使大量羅興亞人逃離緬甸，尋求泰國、馬來西亞、印尼及孟加拉等國庇護。孟加拉邊境與若開邦接壤，因此是許多羅興亞難民的首選庇護地。但基於庇護國大多不是《難民公約》締約國，羅興亞人遭遇至少兩個困境。其一，無國籍和非法入境的身份，他們常常只能在擁擠及條件惡劣的難民營中生活。其二，庇護國通常會將羅興亞人遣返或尋求第三國收留。因此，羅興亞難民長期無法獲得基本的人權和安全保障。

近日，在與若開軍（Arakan Army, AA）等反抗軍的戰鬥中，緬甸軍政府日漸失勢。軍政府更開始強制徵召羅興亞人加入軍隊，並派遣他們到前線作戰，進一步加劇了羅興亞人的人道危機，面臨更加絕望的族群滅絕困境。

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▌緬軍戰線崩潰：三兄弟聯盟連勝

據緬甸民主之聲的報導，自1027行動以來，三兄弟聯盟連續獲得戰果，成功奪得緬甸北部超過300個軍事哨所和13個鎮的控制權，並佔領了通往中國邊境的重要道路。面對此局面，軍方展開了激烈的空襲和炮擊作為應對，但至今都未能收復緬北失地。讓緬甸各地其他反對勢力更加大膽地發動進攻，進一步加深了軍政府困境。

戰火逐漸向緬甸西部與南部地區蔓延，對軍政府長期不滿的緬族和少數民族，受到反抗軍接連獲勝的鼓舞，紛紛自願加入反抗行列，以對抗長久以來壓迫他們的軍方獨裁，民眾加入使得反叛軍勢力越來越壯大。

為了控制戰局，緬甸軍政府在2023年11月至12月期間與三兄弟聯盟進行談判，並在中國的斡旋下於昆明達成了臨時停火協議。根據協議，軍方需暫停在撣邦北部地區的空襲和炮擊行動，而三兄弟聯盟也同意停止其軍事進攻。

停火協議最終於今年1月正式簽署。然而，協議未能涵蓋緬甸的所有地區，特別是若開邦的戰事始終沒有停歇。作為三兄弟聯盟的重要一員，若開軍仍在自家主場若開邦持續攻打軍政府。

若開軍無論在人力、軍事力量還是戰略部署方面，都顯得比其他兩個盟友——果敢同盟軍和德昂民族解放軍更為強勁。截至今年4月初，若開軍已成功佔領若開邦七個鄉鎮，分別是敏比亞（Minbya）、皎道（Kyauktaw）等交通要塞，以及一個撣邦城鎮百力瓦（Paletwa）。他們成功摧毀了軍政府的數個營地、主要基地、哨站以及海軍艦艇。

至5月13日本文截稿前，若開軍正在向若開邦首府實兌（Sittwe）推進，而實兌正是軍政府在西部的指揮中心所在。

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▌軍政府的戰略挑戰與國際孤立

緬甸軍政府的困境，很大程度上源自長期存在的結構性問題和近年來的國際孤立。華府智庫戰略與國際研究中心副研究員Min Zaw Oo指出，緬甸軍方在保護地面作戰人員所需的戰略和裝備上未作足夠投資，尤其在多個戰線面臨持續壓力時，這一缺陷顯得尤為突出。此外，在緬甸最高領導人敏昂萊（Min Aung Hlaing）將軍的領導下，軍方提拔了大量缺乏實戰經驗的高級指揮官，進一步削弱了戰鬥效能和戰略靈活性。

在國際支援方面，根據聯合國人權理事會的報告，雖然中國和俄羅斯自2021年政變以來一直是軍政府的主要武器供應國，但是，當中國在支持三兄弟聯盟方面表態變化，且俄羅斯因應烏克蘭戰爭面臨重大挑戰時，這些國家自身的困境造成了不利影響，中俄兩大區域強權的策略轉變，令緬甸軍方在維持長期軍事行動上更加孤立無援，面對國內多個民族武裝和反叛團體的挑戰時，顯得捉襟見肘。

▌軍政府危機應對：非法徵召羅興亞人參軍

隨著戰況日益惡化，面對戰事設備供應有限的情況下，擴充人力成為緬甸軍政府的權宜之計。於是軍政府開始著眼於發掘若開邦尚未被利用的人力資源，即羅興亞人。

實際上，根據1982年的《緬甸公民法》，羅興亞人被長期剝奪緬甸公民身份，而2010年的《人民兵役法》僅適用於緬甸公民。因此，軍政府徵召羅興亞人入伍是非法的。然而，面對日益嚴峻的戰事，軍政府顯然忽視了這些法律規定，仍然選擇強制徵召羅興亞人。

起初，軍政府承諾向羅興亞人提供行動自由，以換取組建當地民兵對抗若開軍。這些行動自由包括，承諾給予加入的羅興亞人糧食、薪資和公民身份，這對於長期被剝奪權利的羅興亞人來說，無疑是強大的誘惑。然而，當地人實際被徵召入伍後，軍政府卻撤回了公民身份的承諾。

軍政府發言人Zaw Min Tun少將否認有計畫特意將羅興亞人派往前線作戰，並聲稱呼籲羅興亞人參軍純粹是基於安全考量，應視之為受戰事影響的當地居民「自我防衛的必要行動」。但《BBC》獲悉，最近幾周，至少已有100名羅興亞人被徵召入伍，為困境中的軍政府作戰。

羅興亞活動人士Nay San Lwin指出，如果羅興亞人被迫參軍，可能會加劇與若開邦其他社群，特別是若開人之間的緊張關係。Nay San Lwin推測這正是軍政府所期望的，一旦羅興亞人與穿著軍裝的若開人發生衝突，可能會破壞兩者之間的建設性社會關係，對於解決羅興亞族群危機和若開邦的和平非常不利。如此，軍政府便可以在內部矛盾中脫身，繼續維持其統治地位。

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▌羅興亞難民危機：區域國家的角色與挑戰

對羅興亞人而言，他們正在面臨前所未有的困境。若留在國內，他們將被迫參與前線戰鬥；若選擇逃離，則要承擔成為難民後的一系列風險。軍政府的強制徵召策略，有些看法認為，實際上是一種「新型的族群滅絕」方式，將羅興亞人置於極端危險的境地。這一情況引發了對新一輪羅興亞難民湧入他國的擔憂。

作為主要的羅興亞難民接收國，孟加拉外交部長賓莫曼（Masud Bin Momen）與國際組織呼籲，國際社會加倍努力保護羅興亞人並協助建立難民接待社區。孟加拉正在積極主導2024年羅興亞人道主義危機聯合應對計劃，該計劃的資金需求高達8.5億美元，旨在為包括羅興亞難民在內的約135萬人提供必要支援和服務​。

泰國方面，該國在解決羅興亞難民危機中扮演了重要角色。特別在去年宣布競選成為聯合國人權理事會成員後，泰國決心要表明對民主與人道主義原則的堅定承諾，在區域內彰顯善意的態度，以擴展其影響力至國際舞台。例如在2023年9月22日，泰國開始實施一項新保護計畫，針對在本國可能受到迫害的無國籍外國尋求庇護者。尋求庇護的外國人可以透過這項計劃申請成為「受保護者」，一旦獲得批准，他們將獲得臨時的合法居留權。

孟加拉和泰國在處理羅興亞難民問題上似乎表現積極，但細究會發現問題重重。孟加拉國在積極應對羅興亞難民議題的同時，也面臨著因大量難民湧入而增加的社會壓力。為了應對這些挑戰，孟國政府不得不與緬甸軍政府討論遣返難民的可能性。鑑於緬甸國內持續的戰亂，遣返計劃會使羅興亞人面臨更嚴峻的生存威脅。孟加拉也因此屢遭聯合國批評，呼籲停止這項討論。

儘管孟加拉政府宣稱不會強迫難民返回緬甸，但政府的態度卻顯得反復不定，尤其是在面對社會問題擴大或難民援助資金短缺時，遣返的選項仍被視為可行之策。

另一方面，孟加拉在維護難民營的管理上存在缺失，今年1月的庫圖帕朗難民營大火便是一例。疑似人為縱火的事件導致逾1,000多個臨時住所被徹底摧毀，並破壞了數個教育中心和兩座清真寺，大火造成數千羅興亞難民無家可歸，凸顯了難民營管理上的重大漏洞。

同樣，泰國雖然開始了新保護計劃，但實施之後引起了人權組織和難民的擔憂。人權組織指出，申請合格的標準含糊不清，容易出現申請被拒的情況，而那些主動申請庇護的無國籍外國人，一旦被拒，便可能自陷囹圄，最終仍面臨被拘留的風險。

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▌中國：現實主義抑或公共財供給者

孟加拉、泰國、印尼及馬來西亞常常成為羅興亞難民的庇護國，他們的能力和政策存在明顯的侷限，而且這些國家並未簽署1951年《難民公約》，在法律和道義上均未承擔全面保護難民的責任，因此在資源和政策支持方面都有不足。此外，這些國家在地緣政治的複雜背景下，難以對緬甸的內戰局勢施加影響。

中國作為緬甸的近鄰及地區大國，在難民問題上的角色和影響力顯得尤為重要。相比東盟各國，中國在處理難民問題上的介入程度和能力高出一籌，而可承受之難民人數也可超越孟加拉。應當從什麼角度理解中國在對羅興亞難民議題的影響？筆者認為，一個是現實主義的作用，一個是日漸吃重的公共財提供者的身份。

中國與緬甸之間的經濟合作，尤其是在「一帶一路」倡議的推動下，已深入多個基礎設施項目。根據緬甸投資與公司管理局去年9月的公佈數據，中國在緬甸投資了218.73億美元，占緬甸外資總額的23.5%。中緬經濟關聯不僅加深了雙邊關係，也使得中國在緬甸內政和地區安全問題上擁有更重的話語權。

由於內戰的持續影響，中國與緬甸軍政府的關係發生了變化。特別是，緬北地區的電信詐騙活動對中國群眾造成極大困擾，迫使中國開始積極支持有能力對抗詐騙勢力的三兄弟聯盟。雖然三兄弟聯盟在撣邦取得勝利，佔領了靠近中國邊境的多個重要城鎮和政府基地，但也導致軍政府與中國之間的貿易暫時中斷。

隨著內戰局勢進一步升級，戰火蔓延至若開邦，對緬甸與中國的貿易關係造成了更大的影響。特別是中緬油氣管道項目，作為通往中國的主要能源通道，現時正向中國西南部輸送瓦斯，對雲南省的國內生產總值貢獻甚巨。因此，中國必須尋求一種自保的策略，以確保其邊境地區的安全與經濟穩定。

在接受《美國之音》採訪時，駐中國的緬中關係專家Hla Kyaw Zaw指出，北京對外政策總體上是對各方持開放態度。中方在處理緬甸內戰問題上表現出一定的雙面性：一方面支持緬甸軍政府，以維持該國政治穩定；另一方面，面對緬甸反抗武裝力量的崛起，中國也不得不進行交涉和合作。

北京對緬甸軍政府與反抗軍的戰備投資不僅是戰事推進的保障，也讓雙邊對中國政府產生了高度依賴。這種依賴是長期而深刻的，尤其體現在如中緬油氣管道的重大基礎設施上，這些項目經過撣邦與若開邦，地區控制權直接影響著投資安全與效益。假使，若開軍能成功掌控若開邦，中國自然會傾向對若開軍的投資，以保障其戰略利益。

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▌中國不可避免的參與

以國際公共財的視角而言，中美競爭導致國際公共財的提供者角色發生了轉變。隨著美國影響力的衰退，各國可能會遭遇「公共之惡」（Public Bads），即美國提供的公共財不足或低質量，以及成本轉嫁的問題。

這種情況使得中國在處理國際公共事務上的角色愈發顯著，尤其在東亞地區的影響力尤為突出。舉例而言，在羅興亞難民議題上，孟加拉曾積極尋求中國的合作，希望借助中國在緬甸的影響力來促進難民的遣返工作。在日益嚴峻的羅興亞人道主義危機中，周邊國家的處理能力顯得有限，泰國、孟加拉不可避免地都希望有個大國提供安全和人道解決的能力，搭便車心態昭然若揭。即使是敵對狀態的軍政府與反抗軍，還是希望中國成為仲裁者，例如曾在昆明主持的停火協議。

中國雖在難民問題上未明確表態，但是其靈活多變的投資導向外交策略，已成功動搖了緬甸軍政府的統治地位。因此，羅興亞人的處境與中國外交策略有著複雜的連結。中國的政策選擇，無論是直接還是間接，都在塑造著這一地區的人道景觀，並對羅興亞人的未來產生深遠影響。

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責任編輯／王穎芝