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英國「終結小船」之爭:獻媚討好的蘇納克,移民政策為何弄巧成拙?

2023/12/19 謝達文

近來英國政壇被移民議題佔據版面,首相蘇納克陸續推出種種移民政策,包含減少偷渡移民...
近來英國政壇被移民議題佔據版面,首相蘇納克陸續推出種種移民政策,包含減少偷渡移民的「終結小船」、提高外籍配偶移民門檻、以及與盧安達簽署難民安置計畫等,不斷屈從極端派的意見,卻在極端派與中間選民之間落得兩邊不討好。 圖/美聯社

過去半個月來,英國政治新聞的版面被移民議題徹底佔據。不少人恐怕會以為:這不就是近年來許多西方國家政治的主調嗎?一定又是右派民粹政客為了迎合選民喜好,推出能大幅限縮移民的政策,對吧?恰恰相反。此刻,首相蘇納克(Rishi Sunak)主推的移民政策不僅經常是實質意義有限,難以達成他所宣示的目標,而且還反倒與選民脫節,在政治上也對他不利。

陷入此一窘境,蘇納克自己難辭其咎。過去圈內就早有耳語,懷疑他的政治運作其實相當拙劣,近來這樣的評論更是越來越常出現。綜合各方分析,他在政治策略上的問題可以歸結為「四個反而」,是機關算盡太聰明,太過注意短線,卻在四個不同層面都造成反效果。

▌不可能的承諾,反而導致自己無話可說

這個故事可以從今年1月4日說起,那時,面對保守黨民調毫無起色,蘇納克希望能「重新開幕」,帶來新年新氣象,於是召開記者會宣布自己今年將會達成「五大承諾」:「不是實現,就是失敗,絕無花招」。

五大承諾之一是「終結小船」(stop the boats):所謂的小船指的是蛇頭使用的偷渡船,用於橫渡英吉利海峽。去年在英國上岸的船客有4萬4,666人,也有不少船客因為船隻翻覆而溺斃未能上岸;船客主要來自阿爾巴尼亞、阿富汗、伊朗等,當中約九成的人會向英國政府尋求庇護。

然而,偷渡問題不可能一年內終結,這項承諾注定落空。誠然,從當週新聞頭條的角度來說,「終結」遠比「降低」響亮,但到了年底需要接受檢驗的時候,言過其實的弊病立刻顯現。

其實相較於去年的高峰,今年小船船客量減少了三分之一,既得歸功於政府與阿爾巴尼亞簽訂的協議,也是因為英吉利海峽今年海象惡劣。這本該是政府可以宣傳的政績,但由於現在距離「終結」仍然太遠,政府反而無從行銷,只好跳針式地宣稱,接下來要實施的新政策就真的會「徹底」(entirely)終結小船。

英國首相蘇納克1月宣布要在2023年「終結小船」,阻止難民偷渡船進入英國。這個現...
英國首相蘇納克1月宣布要在2023年「終結小船」,阻止難民偷渡船進入英國。這個現實中幾乎不可能實現的承諾,現在導致保守黨年底「跳票」,真正的政績也不被看見。 圖/美聯社

▌不斷加碼,反而自曝其短

更廣泛來說,小船問題是移民問題的一環,但強調此一議題對蘇納克真的有幫助嗎?從脫歐以來,有些人常會抱持一種刻板印象,以為英國反移民情緒仍持續高張,但選民普遍的想法其實已有很大改變。

一方面,2016年公投之後,英國已度過政治人物反移民論述的高峰期,以及歐洲難民危機最嚴峻的時候,即使英國每年移民人數不減反增,但認為移民過多的民眾已急速減少,從本來超過四成腰斬至兩成。另一方面,人們對移民問題的關注也不如先前高:2016年認為移民是三大國政議題之一的選民,每兩個幾乎就會有一個,但現在要四個才能找到一個,選民此刻更關注的是公共服務、經濟等議題。繼續主打移民問題,在政治上的利益並不明顯,反而產生排擠效應,讓他們無法花更多時間在更多選民關心的議題上。

這樣做甚至可能有害。畢竟,執政黨承諾屢屢落空、爭議頻傳,已讓民眾普遍不信任他們管控移民的能力:本月民調顯示,只有8%的民眾對政府處理移民的方式感到滿意,高達84%不滿意──因此,保守黨不斷強調移民反而自曝其短,顯露自己無能。有些人猜測,保守黨領導層之所以不斷強調移民,是為了抗衡反移民小黨改革黨(Reform UK),避免票源被後者瓜分。但執政黨似乎忘了,追逐這些選民的過程不但可能讓其他選民反感,而且也未必能真正爭取到對移民有所疑懼的選民,畢竟他們當中絕大多數也不滿意政府這方面的政績。因此,當保守黨不斷強調此議題,反倒更像是在為對手打廣告。

▌追求短線頭條,反而推出不受歡迎的政策

此外,政治終究不只是買空賣空的遊戲,必須面對實際政策。當執政者到了不得不面對現實的時候,自己先前的炒短線將反而限縮政策選項。

今年11月,官方公布最新移民數據,顯示淨移入人數來到史上新高,引起輿論譁然,黨內極右派更用這點強力攻擊首相。蘇納克為了表現「有在做事」,緊急祭出新措施,提高申請工作簽證的薪資門檻,並禁止多數移民帶著子女一起搬來,更提高依親的薪資門檻,從本來低於平均薪資的標準大幅調高,英國公民必須領有全國經常性薪資前四分之一的高薪,才能將外國籍配偶帶來團聚。而政策一出,也出現負面新聞,特別是跨國家庭將被拆散的故事。同時,人們也擔心這會加劇醫療、照護等領域現已相當嚴重的缺工問題。

且從民調上來說,確實仍有過半民眾偏好每年新遷入的移民「總數」能降低,但如果實際詢問民眾是否應縮減「特定職業」的移民,圖像則非常不同。對於科學家、看護、教師、清潔工、建築工等大宗移民職業,支持縮減的民眾都不到三分之一;而在醫療體系缺工、民眾候診時間屢創新高下,多數甚至支持增加醫護人員移民。

其實,正是因為公共服務投資長期不足導致缺工等現實問題,以及高教經費不足,導致各大學必須擴大海外招生,使得政府不可能大幅縮減合法移民,所以在政治溝通上,近來政府才特別強調合法與非法移民的區別,並強調已對後者格外嚴厲。人們可能誤以為英國還停留在脫歐時期,認為輿論總是混淆兩者,但現狀並非如此。在上一週,政府甚至進行組織變動,把本來主管移民的部門拆成「合法移民部」和「非法移民部」,就是最新的例證。

英國首相蘇納克今年提出許多層面的移民政策,看起來似乎面面俱到,但不僅問題叢生,而...
英國首相蘇納克今年提出許多層面的移民政策,看起來似乎面面俱到,但不僅問題叢生,而且過度屈從於極端派意見的做法,並未讓他獲得更多的政治聲量。 圖/路透社

▌不停獻媚卻無法討好,反而裡外不是人

相比縮減合法移民,「盧安達方案」引發的問題甚至更為嚴重。該方案是在前任首相強森(Boris Johnson)任內提出,宣稱為了嚇阻(deter)小船前來而設,計畫將部分船客遣送到盧安達,並由盧安達政府處理庇護申請,即使申請成功也只能在該國居留。極右翼高度讚揚此政策,將其視為唯一足夠鐵腕的做法,蘇納克上臺後也宣示繼續推動。

然而,專家普遍認為這個政策不可能有效。畢竟,盧安達處理庇護的全年量能目前粗估只有兩百到四百人,但去年小船船客超過4萬,庇護申請流程進行中的累積人數更超過13萬,對那些已願意冒死偷渡的人們說「你們當中不到百分之一會被送去盧安達」,嚇阻效用恐怕極低。然而,為了這個無效的方案,英國政府卻估計需要支付2億9千萬英鎊(約115億台幣)的天價給盧安達政府,已能抵上該國一年出口總額的四分之一,未來還可能持續增加。

無效且昂貴之外,最高法院上個月更判決此一政策違法,主因是盧安達政府對待庇護申請者的紀錄惡劣,多次秘密且系統性地將申請者遣送他國,甚至返還母國,讓他們面對被殺害或遭遇酷刑的風險,違反多項國際法規中的「不遣返原則」(non-refoulement)。

▌延伸閱讀:〈難民全部送去盧安達?英國最高法院裁定移民政策不合法〉

敗訴之後,蘇納克還是決定強硬續推,爭議更由此而來。為了「因應」法院判決,政府提出法律草案,硬性規定法院不得再認定盧安達「不安全」,也在相關案件中停止適用(disapply)該判決所援引的各項國內和國際法。人們僅存的救濟管道,是主張個人有不能前往盧安達的特殊情況,而且法院在這類訴訟中仍不得考量被遣返的風險。法學專家批評,這項草案不但忽視國際法,更剝奪法院的核心職能,禁止法院自行認定事實。如同一名保守黨籍的資深律師所說,這無異於立法宣布「狗其實是貓」,還要求法院必須接受──政府並未解決法院提出的問題,而是解決提出問題的法院。

但極端派仍不滿足。幾位領導人物攻擊法案「還走得不夠遠」,尤其針對「個案仍可提起訴訟」這一點大作文章,主張應該全面封阻個案救濟的空間。數十位極右派議員並宣稱,如果政府不願填補此一「漏洞」,他們將會封殺這項法案。對極端派而言,首相若真的讓步,他們便可宣告獲勝,而若首相不願讓步,他們仍可以高呼「首相背叛才導致失敗」。相反地,以捍衛法制為核心信念的保守黨中間派,黨團明明有上百名成員,人數多於極右派,但是為了避免進一步動搖政府、破壞黨內團結,目前卻仍支持這項法案,只將主力放在阻止政府接受極右派的提案,而這樣鴿派的作法,也符合脫歐以來中間派的慣性。

相較之下,極端派之所以如此強硬,也是因為他們現在已經放眼選後:民調顯示保守黨下次大選潰敗幾乎無可避免,而敗選後蘇納克必須下臺,當極端派不斷推進「背叛」這個敘事,既可以鼓動黨內極右基層,更可以搶佔黨內話語權,有利於推動選後的保守黨更為右傾。早在脫歐之前,幾大主流右翼報社在移民問題上就已轉趨強硬,經營出一群反移民的核心讀者群,而在脫歐之後,基層黨員又大規模右傾;政黨本來就需要草根組織,而在英國右翼的生態系中,媒體又跟保守黨菁英關係相當緊密,更能左右基層黨員的意向,這些因素都為極端派選後奪權創造有利條件。

而牆倒眾人推,移民部長詹里克(Robert Jenrick)是蘇納克曾經的好友,過去也不屬於極右派,但在升遷受阻下,這個月來先是破壞政治常規,自行對外高調宣傳他對付移民的「五點計畫」提案,在政府推出草案後甚至直接辭官,還上節目批判蘇納克太過軟弱。種種突兀的舉措,顯然是希望能打入極右派,藉此在選後的保守黨佔有一席之地。

面對不負責任且另有企圖的極端派,蘇納克終究無法討好。影響所及,整週政治新聞都是關於內鬥,讓他顯得威信盡失。而且,由於極右派堅稱首相這項政策太過軟弱,他也仍無法得到極右派選民的認可──這是一場沒有意義的演出,首相卻只能跟著極端派點播的曲目,繼續在舞台上跳著他荒誕的舞蹈。

負責移民事務的詹里克,過去曾是蘇納克盟友,近期卻突然辭職又大批蘇納克軟弱。 圖/...
負責移民事務的詹里克,過去曾是蘇納克盟友,近期卻突然辭職又大批蘇納克軟弱。 圖/路透社

▌「上焉者再無信念,下焉卑劣/滿滿充斥賁張激情」

蘇納克剛上任時,選民對他的滿意度其實遠高於對保守黨的滿意度,但現在差距幾乎不復存在。一年來,蘇納克在選民眼中已和他所領導的黨一樣糟糕。他沒能拉抬黨,黨反而拖垮了他。

而受影響的不只是他。多個家庭將被拆散、數億英鎊公款被浪費之餘,一個月來的政治討論也被無意義的主題主宰。此外,在他的領導之下,保守黨身為主要政黨、甚至還是執政黨,主張卻也愈趨反體制、不負責任。

面對這樣的政局,近來多位評論者都想起詩人葉慈〈二度降臨〉(The Second Coming)中的名句:「上焉者再無信念,下焉卑劣/滿滿充斥賁張激情」(楊牧譯)。相對於這樣的景象,真正的領導人則是該知道如何對抗那些賁張的卑劣者,並知道該在什麼時候說該說的話,清楚溝通自己的信念,界定政治的議程。

畢竟,即使把理想暫時放在一邊,單純只關注現實,那些種種的誇大、迎合、炒短線,有時也只是帶來反效果──是進退失據,是隨波逐流卻仍被浪潮衝垮,也是政策和政治上的雙重失敗。

英國普遍希望減少淨移入的移民人數,但民眾有能力分辨難民與技術移民,多數人也能體認...
英國普遍希望減少淨移入的移民人數,但民眾有能力分辨難民與技術移民,多數人也能體認到醫療照護產業缺工的事實,並不排斥這類移民。 圖/路透社

責任編輯/王穎芝


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謝達文

自由撰稿人,寫作主題包含政治、社會、國際、科技、影劇,喜歡跑數據,也喜歡跑採訪

作者文章

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