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美國「戰爭經濟學」(上):奧本海默與核武支出的「黑預算」

2023/08/15 廖啟宏

電影《奧本海默》再一次引起大眾對於核武器和二戰政治歷史的關注和興趣。台灣過去多翻...
電影《奧本海默》再一次引起大眾對於核武器和二戰政治歷史的關注和興趣。台灣過去多翻譯為「歐本海默」。 圖/《奧本海默》

近來《奧本海默》電影席捲全球,8月初又是日本廣島和長崎遭原子彈爆炸78年的紀念日。再一次引起大眾對於核武器和二戰政治歷史的關注和興趣。

美國自從1945年之後的50、60年間,挾著大量資金和核武器,一步一步在世界舞台登上軍事強權的地位。在這段期間,美國至少造了7萬顆核彈頭,遠遠超過世界其他國家產量的總和。美國建立如此懸殊的軍事實力,當然需要大量軍事支出。據世界銀行估計,美國自1960年代到2000年,軍事支出佔GDP平均為6.2%,遠高於英國的4.9%、俄羅斯的3.8%、法國的3.3%,以及德國的2.9%。更不用說美國自戰後到60年代間軍事支出大約是GDP的15%,同樣讓其他國家看不到車尾燈。

對於美國二戰之後成為世界軍事強權的討論可謂汗牛充棟,但這些討論大多是從歷史和政治的角度切入。許多經濟和公共財政的切點卻付之闕如。既然美國成為世界軍事強國必然是透過大量資金投入的過程,為什麼這方面的討論如此缺乏呢?主要有兩個原因。

 圖/《奧本海默》
圖/《奧本海默》

原因之一是因為軍事支出機密化。

美國政府自從1947年以來,聯邦預算中有個「黑預算」(black budget)的項目,是秘密撥款給國家機密、或其他秘密行動的政府預算,除了項目不為大眾所知之外,預算金額也是高度保密。黑預算使得許多軍事發展項目都在大眾、甚至國會議員不知情的情況下秘密通過,並且不受《聯邦公開資訊法》(Freedom of Information Act)所限制,民眾即使要求參閱也無法一窺其內容。

這個機密預算在二戰後,隨著接踵而至的戰爭(美蘇冷戰、韓戰、越戰)變本加厲,加上政客操控民眾對共產主義赤化的恐懼,在國內製造了許多假想敵,宣稱政府內部有許多共產黨員,因此許多軍事項目和支出必須保持最高機密,不只是一般民眾,即使政府內部工作人員也無法取得這些資料。

當中影響最深遠的,是麥卡錫參議員在1950年的一席「來自內部的敵人」(Enemies from Within)的演講,繪聲繪影地宣稱:「那些含著金湯匙出生的聰明年輕人,才是最叛逆的人,我手裡有一份205個在國務院工作的共產黨員名單,即使國務卿已經被告知,但他們仍在國務院工作並制定美國政策…」他將質疑、反對他的聲音一律抹紅。這種氛圍徹底賦予特別軍事預算機密化的正當性,並將許多軍事支出藏進黑盒子中。

自古以來,不被監督的權力,就是不受控的權力。軍事支出機密化最大的受益者,就是相關的國會議員和得標的軍事工業企業和團體。他們不但能夠規避督責,更能堂而皇之地拿大筆政府經費,只要機密大旗一揮,民眾無不噤聲,畢竟事關國家利益,不讓軍事預算曝光也算是愛國行為之一。

1965年10月15日,洛斯阿拉莫斯國家實驗室博物館展示「胖子」原子彈模型,美軍...
1965年10月15日,洛斯阿拉莫斯國家實驗室博物館展示「胖子」原子彈模型,美軍在長崎所投下的,即為胖子原子彈。 圖/美聯社

第二個原因在於,美國戰略終極目標是建立「非對稱平衡」。

非對稱作戰(Asymmetric warfare)是軍事術語,指軍力強弱懸殊的兩方,如何運用自己的優勢來取得上風。雖然美國國防部到1997年才在正式文件提到非對稱作戰的概念,不過從美國二戰之後傾全力在軍事發展的行動不難看出,美國的戰略終極目標,以及維護世界和平的解決方案,就是讓美國成為軍事霸權。正如邱吉爾所說:「我們武裝起來,是為了進行談判。」(We arm – to parley.)

賽局理論中,在兩方競爭的模型中,如果一方超級強大,弱勢的一方會因為預期戰爭的巨大損失,而被迫選擇避戰做為唯一的回應。這樣的心態出現在許多二戰以及其後的演講與文件中。1945 年,杜魯門總統(Harry Truman)向國會發言時指出提出 :

「在我們確保和平機制能夠充分發揮作用前,我們必須堅持不懈地保持我們在陸地、海上和空中的超級優勢。」

這樣的策略從二戰到現今,仍然不斷主導美國的軍事支出。

由於上述兩個原因,使得核武器支出和其他相關軍事預算都不甚透明,而且鮮少受到質疑,但是如今根據2009年歐巴馬總統(Barack Obama)頒布的第13526號行政命令,許多原本被列為機密的國安資訊,在屆滿25年的最長保密年限後自動解密,我們終於能夠一窺美國在二戰曼哈頓計畫結束後,如何繼續發展核武,一步步成為世界的軍事強權。

這也讓學者進一步檢討美國究竟在曼哈頓計畫,以及之後50年在核武研發花了多少錢?這些支出是否對本國的財政、貨幣、通膨產生影響?這些支出是否擠壓了其他社會福利和社會安全網?

確保陸海空絕對優勢的策略從二戰到現今,仍然不斷主導美國的軍事支出。 圖/Unit...
確保陸海空絕對優勢的策略從二戰到現今,仍然不斷主導美國的軍事支出。 圖/United States Air Force

▌「划算」的曼哈頓計畫

曼哈頓計畫(Manhattan Project)是第二次世界大戰期間,研發出人類首枚核子武器的軍事計畫,由美國主導,英國和加拿大協助進行。設計製造原子彈的洛斯阿拉莫斯國家實驗室(Los Alamos National Lab)則由核物理學家羅伯特・奧本海默(Julius Robert Oppenheimer)負責。

1945年8月,美軍派出B-29轟炸機飛往日本,在廣島、長崎分別擲下「小男孩」(little boy)和「胖子」(fat man)兩枚原子彈,造成數十萬人死亡、建築大範圍損毀。不但讓全世界見識到其威力,也讓當時強弩之末的日本投降。

據美方當時的估計,核武器是相對而言「划算」的投資。布魯金斯研究中心指出,曼哈頓計畫當時的估計成本(以1996年幣值計算)約為花費200億美元,其中逾九成是花在了建造工廠、生產可分裂物質上,只有不到一成用在武器研發生產上。

作為比較,二戰時所有的炸藥、地雷、爆破裝置大概315億美元,其他非彈藥軍事支出240億美元、坦克640億美元、其他的砲彈裝置336億美元。相較起來,核武器的研發費用200億並不是最多的;而以比例而言,曼哈頓計畫大概佔1940-1945年美國GDP不到0.5%。若單單就最後達成了「結束戰爭」的研發初衷而言,這200億可說是相當「划算」。

▌下篇接續:〈美國「戰爭經濟學」(下):維持世界和平要多少錢?〉

設計製造原子彈的洛斯阿拉莫斯國家實驗室,由核物理學家奧本海默負責。 圖/美聯社 ...
設計製造原子彈的洛斯阿拉莫斯國家實驗室,由核物理學家奧本海默負責。 圖/美聯社

編輯/賴昀


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廖啟宏

加州州政府研究首席、加州大學經濟系客座教授。主持〈一口經濟學〉PODCAST。長年旅居北加州,一家三口再加上一隻台灣領養的浪浪 Bagel,此心安處是吾鄉。

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