流血不等於門票：歐盟為何無法加速「烏克蘭入歐」？

2022/03/17 The Glocal

俄羅斯入侵烏克蘭第22天，死傷人數不斷增加，圖為3月11日，一名烏克蘭人在前線城... — 俄羅斯入侵烏克蘭第22天，死傷人數不斷增加，圖為3月11日，一名烏克蘭人在前線城市馬立波遭擊中受傷。戰爭期間，烏克蘭總統澤倫斯基也持續呼籲與推進與歐盟和美國的外交進展，在要求各國軍援與設立禁飛區的同時，其中外界所關注的也在於：烏克蘭有可能加入歐盟嗎？這當中會遇到什麼問題？圖／美聯社

文／蘇民皓（香港國際問題研究所研究員）

歐洲議會在3月1日以壓倒性大多數通過一項有關烏克蘭的無約束力決議案（Non-binding resolution），內容包括支持烏克蘭總統澤倫斯基武力抵抗俄羅斯入侵等等，其中備受外界關注的是，歐洲議會在決議案中提到將會提議歐盟部長理事會（Council of Ministers）考慮容許烏克蘭加入歐盟。

可是，在3月10日於巴黎舉行的非正式峰會上，歐盟領袖雖然承諾會與烏克蘭建立更深厚的戰略合作關係，但是並沒有正式回應加快審核烏克蘭入歐的計劃。儘管立陶宛總統在峰會當晚於Twitter上表示歐盟各國現已達成共識，決定給予烏克蘭候選國資格，然而在實際上，並沒有任何歐盟官方文件顯示決定已被落實，烏克蘭進入歐盟的可能性，仍然存在未知之數。

由於有關決議案得到637票支持，甚至右翼民粹主義政團包括由波蘭政治與公正黨（PIS）和西班牙Vox黨所組成的歐洲保守派和改革主義者（ECR），都有97%黨團成員投下了贊成票，故此輿論認為：歐盟已經在烏克蘭入歐一事上取得相對共識，烏克蘭成為歐盟一員是指日可待。

至今，俄軍持續轟炸烏克蘭，圖為3月15日烏克蘭南方城市赫爾松被轟炸的國際機場和空... — 至今，俄軍持續轟炸烏克蘭，圖為3月15日烏克蘭南方城市赫爾松被轟炸的國際機場和空軍基地。圖／美聯社

歐洲議會在3月1日以壓倒性大多數通過一項有關烏克蘭的無約束力決議案，圖為起身為澤... — 歐洲議會在3月1日以壓倒性大多數通過一項有關烏克蘭的無約束力決議案，圖為起身為澤倫斯基演說鼓掌的歐盟主席馮德萊恩。圖／歐新社

可惜，事實往往事與願違。烏克蘭成為歐盟成員國的候選國，至少在筆者執筆一刻，仍沒有任何定案，遑論正式歐盟加入歐盟。在為烏克蘭獻上國際援助的同時，我們必須認知到：

「加入歐盟」與「烏克蘭成為北約盟國」或「加強與歐盟的防衛合作」，有著截然不同的政治意味，加上歐盟現存有關審批成員國準則的複雜性和地緣政治考量，絕對不能在此刻妄下定論，指出烏克蘭將會馬上成為歐盟成員國之一。

是故引起如此規模大的迴響，歐盟主席馮德萊恩在2月28日發表聲明攸關重要，她在聲明中聲言支持烏克蘭加入歐盟，並且指出整合烏克蘭進入歐洲單一市場（European Single Market）屬於可行選項。有關消息在馮德萊恩宣佈會向烏克蘭提供5億歐元的經濟援助包裹之後，配合烏克蘭總統澤連斯基在Twitter上的貼文，宣佈烏克蘭將會正式簽署文件申請成為歐盟成員國。

以上三項消息的連續性，對於不大理解歐盟法律的公眾或媒體可能產生一定誤解，以為烏克蘭加入歐盟一事已是勢在必行，但是即使是在成為歐盟候選國的一關上，烏克蘭的情況仍然未算明朗。

3月16日，在烏克蘭西部城市利沃夫一座教堂裡，悲痛的親友們出席四名在空襲中喪生的... — 3月16日，在烏克蘭西部城市利沃夫一座教堂裡，悲痛的親友們出席四名在空襲中喪生的烏克蘭軍人的葬禮。圖／美聯社

▌歐盟的審批程序與候選國意義

在研判烏克蘭進入歐盟的可能性之先，釐清歐洲聯盟擴大（Enlargement of the European Union）的正式法律程序乃是本文的重中之重。根據《馬斯垂克條約》（Treaty on European Union）第49條提到：任何希望申請進入歐盟的主權國家，需要向歐洲議會及國內議會知會有關申請，並且將申請文件正式呈交至歐洲理事會審議。而在同時，歐盟執委會及歐洲議會需要一致地取得共識，同意該申請交由歐洲理事會正式開展審議程序，歐洲理事會的意見以應當被採納。

觀乎現時情況，必須澄清的一點是在歐洲議會通過有關烏克蘭的非約束性決議案，在法律層面上並不代表已經取得通過共識。《里斯本條約》第288條中清楚提到，歐洲議會能在任何時間提出無法律約束力的提案，其中包括建議（Recommendations）及意見（Opinions）等，而本次通過的決議案，則是屬於建議的一種，所以即使存在此議案表決，亦不代表有關烏克蘭入歐申請真正取得歐洲議會共識。就算歐洲理事會正式採納有關烏克蘭入歐申請後，歐洲議會也需要再次進行審議，而屆時部份極左/極右民粹主義歐洲議會議員的立場，可能再次受到考驗。

閱畢以上段落，不難發現歐洲理事會在審批成員國申請資格的角色尤其重要。《馬斯垂克條約》第2條中提到，在完成諮詢歐盟執委會及歐洲議會意見的過程後，歐洲理事會27位代表必須一致通過有關申請，該主權國家先能被視為歐盟的候選國（Candidate Country），而有關申請則要在全票通過後方能展開談判階段。

目前只有11個歐盟成員國公開表態支持烏克蘭加入歐盟，波蘭就是其中一個。圖為3月1... — 目前只有11個歐盟成員國公開表態支持烏克蘭加入歐盟，波蘭就是其中一個。圖為3月16日，波蘭邊境的烏克蘭難民們。圖／法新社

相較起表態支持的波蘭等國，德國和法國的態度較為保守。據報導，德國計劃多購買由美國... — 相較起表態支持的波蘭等國，德國和法國的態度較為保守。據報導，德國計劃多購買由美國公司製造的F-35戰鬥機，以擴張軍備應對俄羅斯入侵烏克蘭的危機。圖／法新社

雖然歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（左）已承諾將會莊嚴地審視本次歷史性的入歐申請，但... — 雖然歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（左）已承諾將會莊嚴地審視本次歷史性的入歐申請，但是至今西歐國家的立場仍然相對模糊。例如在烏克蘭軍援與禁航區議題上，法國總統馬克宏的立場相對保守，過去也一再強調不能冒著全面爆發「第三次世界大戰」的風險。圖／法新社

根據現時情況，目前只有11個歐盟成員國公開表態支持烏克蘭加入歐盟，其中包括維謝格拉德集團四國（波蘭、匈牙利、斯洛伐克及捷克）、波羅的海三國（拉脫維亞、立陶宛及愛沙尼亞）以及位處巴爾幹半島的保加利亞、克羅地亞、羅馬尼亞及斯洛文尼亞。

其中未有任何一個西歐國家對此表示，雖然歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（Charles Michel）已經承諾將會莊嚴地審視本次歷史性的入歐申請，但是至今西歐國家的立場仍然相對模糊，難以估計烏克蘭的入歐申請可能性。

假如現時未能取得全票通過，歐洲理事會亦可以決定給予烏克蘭潛在候選國（Potential Candidate）的資格，待烏克蘭真正準備妥當時，方正式開展協議談判。而在同時，歐洲理事會也能與烏克蘭簽訂更多的區域合作協定，例如參考歐洲與巴爾幹半島國家在2020年簽訂的經濟及金融合作協議等等，從而向烏克蘭提供更多保障。

在俄羅斯持續轟炸之際，如何為烏克蘭提供更多的軍援與保障也是關鍵。圖為3月14日，... — 在俄羅斯持續轟炸之際，如何為烏克蘭提供更多的軍援與保障也是關鍵。圖為3月14日，距離烏克蘭首都基輔幾公里外的上空出現防空飛彈。圖／法新社

▌接納烏克蘭入歐的地緣政治意義及潛在爭議

對於歐盟考慮烏克蘭入歐申請的積極態度，外界其實產生許多質疑，其中反彈最為強烈的莫過於土耳其。土耳其總統埃爾多安在3月1日回應烏克蘭局勢發展的時候提到，雖然自己對於烏克蘭的入歐申請態度正面，但是土耳其作為在1960年代就已經計劃申請進入歐洲經濟共同體（EEC）的國家，亦應受到歐盟同樣程度的注視。

礙於土耳其的民族主義主導政治發展，以及埃爾多安操弄宗教議題例如加強針對世俗主義（Secularism）造成國內的伊斯蘭族群與東正教族群分歧漸增，相信土耳其在可見的將來，亦難以真正取得進入歐盟資格。但是埃爾多安的說話，在其他申請進入歐盟的國家而言亦不無道理，相關問題亦在上年度10月期間舉行的歐盟與西巴爾幹地區峰會中被提出。

雖然在會上，馮德萊恩再次向西巴爾幹半島各國包括亞爾巴尼亞等承諾：「歐盟對於再次東擴的決心一直無變」，但是米歇爾卻不諱言地向各國表示，歐盟現在面對著有關法治的爭端，意指是波蘭及匈牙利對於民主自由等歐盟基本價值的法律挑戰，歐盟未必能夠在此刻蒙受更大政治風險。

3月10日，烏克蘭和俄羅斯在土耳其進行外長會議，不過雙方依然沒有取得重大進展。俄... — 3月10日，烏克蘭和俄羅斯在土耳其進行外長會議，不過雙方依然沒有取得重大進展。俄國外長拉夫羅夫（圖）在會議上完全沒有釋出任何談判善意，無論是臨時停火、還是烏克蘭中立化的可能性，都拒絕進一步交涉。圖／美聯社

戰爭開打以來，烏克蘭總統澤倫斯基也不斷向歐洲各個城市發出呼籲，希望「大家不要對烏... — 戰爭開打以來，烏克蘭總統澤倫斯基也不斷向歐洲各個城市發出呼籲，希望「大家不要對烏克蘭的狀況視而不見...如果我們（烏克蘭）贏了，我相信我們（歐洲）會贏，這將是整個民主世界的勝利...。」圖為德國民眾在廣場上收看澤倫斯基的演說。圖／美聯社

這反映出：在審批西巴爾幹半島各國的候選國資格中，歐盟雖然認同在1993年訂立的哥本哈根標準（Copenhagen Criteria）——例如要求候選國符合法治、尊重人權、具有行之有效的自由市場主義經濟系統以及加入經濟及貨幣聯盟（EMU）的條件——但是由於1995年，歐洲執委會在此標準上加上「入歐的成員國必須奉行歐盟法律」，故此即使他們取得候選國資格也未必能成功。

這是因為只要在談判過程的篩選標準上（screening），發現該國在歐盟要求的35個政策領域中有一定數量未合資格，或者是在談判立場上出現嚴重分歧，申請國家就未必能夠推展到整合談判結果及簽訂入歐協定（Accession Treaty）的階段。

烏克蘭總統澤倫斯基在簽署文件申請入歐的當日，亦在公開表示希望歐盟能夠開啟特快通道，特別考慮烏克蘭的入歐申請。然而，在現時歐盟的法律框架，有任何可行的「特快通道」，能夠容許烏克蘭跳過高達數年的審批程序，直接成為歐盟成員國嗎？

的確，在現行歐盟的法律框架下，有關說法不太存在法理基礎。由於《馬斯垂克條約》第2條明確列明，任何申請入歐的國家必須經過所有法定程序，而在其中亦難以避免像在北馬其頓的申請中，保加利亞在談判階段表示反對的狀況。故此比較合理的做法，是先將烏克蘭的候選國申請加速審議，假設沒有任何國家反對，便給予烏國候選國資格，從而令國際社會包括俄羅斯理解到烏克蘭將會成為歐盟一部分，並與烏國研究更多合作空間。

但是根據歐盟消息指出，現時問題的癥結在於北馬其頓的候選國身分一直未被接納，礙於保加利亞的反對。歐盟各成員國正積極游說保加利亞改變態度，容許北馬其頓同時取得候選國資格，從而令外界容易接受烏克蘭快速取得候選國資格的決定。話雖如此，戰火持續蔓延，國際形勢變幻莫測，難以預計歐盟會否採取大膽舉動，利用其他方法容納烏克蘭進入歐盟框架，但是就現時歐盟法律的部份探討，潛在操作空間的確較少。至於能否加入北約，澤倫斯基本人也在3月15日鬆口坦承「現階段不太有機會」，但依然希望北約能對烏克蘭主權安全提出具體保證。