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流血不等於門票:歐盟為何無法加速「烏克蘭入歐」?

2022/03/17 The Glocal

俄羅斯入侵烏克蘭第22天,死傷人數不斷增加,圖為3月11日,一名烏克蘭人在前線城...
俄羅斯入侵烏克蘭第22天,死傷人數不斷增加,圖為3月11日,一名烏克蘭人在前線城市馬立波遭擊中受傷。戰爭期間,烏克蘭總統澤倫斯基也持續呼籲與推進與歐盟和美國的外交進展,在要求各國軍援與設立禁飛區的同時,其中外界所關注的也在於:烏克蘭有可能加入歐盟嗎?這當中會遇到什麼問題? 圖/美聯社

文/蘇民皓(香港國際問題研究所研究員)

烏克蘭有可能加入歐盟嗎?」

歐洲議會在3月1日以壓倒性大多數通過一項有關烏克蘭的無約束力決議案(Non-binding resolution),內容包括支持烏克蘭總統澤倫斯基武力抵抗俄羅斯入侵等等,其中備受外界關注的是,歐洲議會在決議案中提到將會提議歐盟部長理事會(Council of Ministers)考慮容許烏克蘭加入歐盟。

可是,在3月10日於巴黎舉行的非正式峰會上,歐盟領袖雖然承諾會與烏克蘭建立更深厚的戰略合作關係,但是並沒有正式回應加快審核烏克蘭入歐的計劃。儘管立陶宛總統在峰會當晚於Twitter上表示歐盟各國現已達成共識,決定給予烏克蘭候選國資格,然而在實際上,並沒有任何歐盟官方文件顯示決定已被落實,烏克蘭進入歐盟的可能性,仍然存在未知之數。

由於有關決議案得到637票支持,甚至右翼民粹主義政團包括由波蘭政治與公正黨(PIS)和西班牙Vox黨所組成的歐洲保守派和改革主義者(ECR),都有97%黨團成員投下了贊成票,故此輿論認為:歐盟已經在烏克蘭入歐一事上取得相對共識,烏克蘭成為歐盟一員是指日可待。

至今,俄軍持續轟炸烏克蘭,圖為3月15日烏克蘭南方城市赫爾松被轟炸的國際機場和空...
至今,俄軍持續轟炸烏克蘭,圖為3月15日烏克蘭南方城市赫爾松被轟炸的國際機場和空軍基地。 圖/美聯社

歐洲議會在3月1日以壓倒性大多數通過一項有關烏克蘭的無約束力決議案,圖為起身為澤...
歐洲議會在3月1日以壓倒性大多數通過一項有關烏克蘭的無約束力決議案,圖為起身為澤倫斯基演說鼓掌的歐盟主席馮德萊恩。 圖/歐新社

可惜,事實往往事與願違。烏克蘭成為歐盟成員國的候選國,至少在筆者執筆一刻,仍沒有任何定案,遑論正式歐盟加入歐盟。在為烏克蘭獻上國際援助的同時,我們必須認知到:

「加入歐盟」與「烏克蘭成為北約盟國」或「加強與歐盟的防衛合作」,有著截然不同的政治意味,加上歐盟現存有關審批成員國準則的複雜性和地緣政治考量,絕對不能在此刻妄下定論,指出烏克蘭將會馬上成為歐盟成員國之一。

是故引起如此規模大的迴響,歐盟主席馮德萊恩在2月28日發表聲明攸關重要,她在聲明中聲言支持烏克蘭加入歐盟,並且指出整合烏克蘭進入歐洲單一市場 (European Single Market)屬於可行選項。有關消息在馮德萊恩宣佈會向烏克蘭提供5億歐元的經濟援助包裹之後,配合烏克蘭總統澤連斯基在Twitter上的貼文,宣佈烏克蘭將會正式簽署文件申請成為歐盟成員國。

以上三項消息的連續性,對於不大理解歐盟法律的公眾或媒體可能產生一定誤解,以為烏克蘭加入歐盟一事已是勢在必行,但是即使是在成為歐盟候選國的一關上,烏克蘭的情況仍然未算明朗。

3月16日,在烏克蘭西部城市利沃夫一座教堂裡,悲痛的親友們出席四名在空襲中喪生的...
3月16日,在烏克蘭西部城市利沃夫一座教堂裡,悲痛的親友們出席四名在空襲中喪生的烏克蘭軍人的葬禮。 圖/美聯社

▌歐盟的審批程序與候選國意義

在研判烏克蘭進入歐盟的可能性之先,釐清歐洲聯盟擴大 (Enlargement of the European Union)的正式法律程序乃是本文的重中之重。根據《馬斯垂克條約》(Treaty on European Union)第49條提到:任何希望申請進入歐盟的主權國家,需要向歐洲議會及國內議會知會有關申請,並且將申請文件正式呈交至歐洲理事會審議。而在同時,歐盟執委會及歐洲議會需要一致地取得共識,同意該申請交由歐洲理事會正式開展審議程序,歐洲理事會的意見以應當被採納。

觀乎現時情況,必須澄清的一點是在歐洲議會通過有關烏克蘭的非約束性決議案,在法律層面上並不代表已經取得通過共識。《里斯本條約》第288條中清楚提到,歐洲議會能在任何時間提出無法律約束力的提案,其中包括建議(Recommendations)及意見(Opinions)等,而本次通過的決議案,則是屬於建議的一種,所以即使存在此議案表決,亦不代表有關烏克蘭入歐申請真正取得歐洲議會共識。就算歐洲理事會正式採納有關烏克蘭入歐申請後,歐洲議會也需要再次進行審議,而屆時部份極左/極右民粹主義歐洲議會議員的立場,可能再次受到考驗。

閱畢以上段落,不難發現歐洲理事會在審批成員國申請資格的角色尤其重要。《馬斯垂克條約》第2條中提到,在完成諮詢歐盟執委會及歐洲議會意見的過程後,歐洲理事會27位代表必須一致通過有關申請,該主權國家先能被視為歐盟的候選國(Candidate Country),而有關申請則要在全票通過後方能展開談判階段。

目前只有11個歐盟成員國公開表態支持烏克蘭加入歐盟,波蘭就是其中一個。圖為3月1...
目前只有11個歐盟成員國公開表態支持烏克蘭加入歐盟,波蘭就是其中一個。圖為3月16日,波蘭邊境的烏克蘭難民們。 圖/法新社

相較起表態支持的波蘭等國,德國和法國的態度較為保守。據報導,德國計劃多購買由美國...
相較起表態支持的波蘭等國,德國和法國的態度較為保守。據報導,德國計劃多購買由美國公司製造的F-35戰鬥機,以擴張軍備應對俄羅斯入侵烏克蘭的危機。 圖/法新社

雖然歐洲理事會主席夏爾·米歇爾(左)已承諾將會莊嚴地審視本次歷史性的入歐申請,但...
雖然歐洲理事會主席夏爾·米歇爾(左)已承諾將會莊嚴地審視本次歷史性的入歐申請,但是至今西歐國家的立場仍然相對模糊。例如在烏克蘭軍援與禁航區議題上,法國總統馬克宏的立場相對保守,過去也一再強調不能冒著全面爆發「第三次世界大戰」的風險。 圖/法新社

根據現時情況,目前只有11個歐盟成員國公開表態支持烏克蘭加入歐盟,其中包括維謝格拉德集團四國(波蘭、匈牙利、斯洛伐克及捷克)、波羅的海三國(拉脫維亞、立陶宛及愛沙尼亞)以及位處巴爾幹半島的保加利亞、克羅地亞、羅馬尼亞及斯洛文尼亞。

其中未有任何一個西歐國家對此表示,雖然歐洲理事會主席夏爾·米歇爾(Charles Michel)已經承諾將會莊嚴地審視本次歷史性的入歐申請,但是至今西歐國家的立場仍然相對模糊,難以估計烏克蘭的入歐申請可能性。

假如現時未能取得全票通過,歐洲理事會亦可以決定給予烏克蘭潛在候選國(Potential Candidate)的資格,待烏克蘭真正準備妥當時,方正式開展協議談判。而在同時,歐洲理事會也能與烏克蘭簽訂更多的區域合作協定,例如參考歐洲與巴爾幹半島國家在2020年簽訂的經濟及金融合作協議等等,從而向烏克蘭提供更多保障。

在俄羅斯持續轟炸之際,如何為烏克蘭提供更多的軍援與保障也是關鍵。圖為3月14日,...
在俄羅斯持續轟炸之際,如何為烏克蘭提供更多的軍援與保障也是關鍵。圖為3月14日,距離烏克蘭首都基輔幾公里外的上空出現防空飛彈。 圖/法新社

3月6日,烏克蘭一位被俄羅斯砲擊擊中身亡的人。 圖/美聯社
3月6日,烏克蘭一位被俄羅斯砲擊擊中身亡的人。 圖/美聯社

▌接納烏克蘭入歐的地緣政治意義及潛在爭議

對於歐盟考慮烏克蘭入歐申請的積極態度,外界其實產生許多質疑,其中反彈最為強烈的莫過於土耳其。土耳其總統埃爾多安在3月1日回應烏克蘭局勢發展的時候提到,雖然自己對於烏克蘭的入歐申請態度正面,但是土耳其作為在1960年代就已經計劃申請進入歐洲經濟共同體 (EEC)的國家,亦應受到歐盟同樣程度的注視。

礙於土耳其的民族主義主導政治發展,以及埃爾多安操弄宗教議題例如加強針對世俗主義(Secularism)造成國內的伊斯蘭族群與東正教族群分歧漸增,相信土耳其在可見的將來,亦難以真正取得進入歐盟資格。但是埃爾多安的說話,在其他申請進入歐盟的國家而言亦不無道理,相關問題亦在上年度10月期間舉行的歐盟與西巴爾幹地區峰會中被提出。

雖然在會上,馮德萊恩再次向西巴爾幹半島各國包括亞爾巴尼亞等承諾:「歐盟對於再次東擴的決心一直無變」,但是米歇爾卻不諱言地向各國表示,歐盟現在面對著有關法治的爭端,意指是波蘭及匈牙利對於民主自由等歐盟基本價值的法律挑戰,歐盟未必能夠在此刻蒙受更大政治風險。

3月10日,烏克蘭和俄羅斯在土耳其進行外長會議,不過雙方依然沒有取得重大進展。俄...
3月10日,烏克蘭和俄羅斯在土耳其進行外長會議,不過雙方依然沒有取得重大進展。俄國外長拉夫羅夫(圖)在會議上完全沒有釋出任何談判善意,無論是臨時停火、還是烏克蘭中立化的可能性,都拒絕進一步交涉。 圖/美聯社

戰爭開打以來,烏克蘭總統澤倫斯基也不斷向歐洲各個城市發出呼籲,希望「大家不要對烏...
戰爭開打以來,烏克蘭總統澤倫斯基也不斷向歐洲各個城市發出呼籲,希望「大家不要對烏克蘭的狀況視而不見...如果我們(烏克蘭)贏了,我相信我們(歐洲)會贏,這將是整個民主世界的勝利...。」圖為德國民眾在廣場上收看澤倫斯基的演說。 圖/美聯社

這反映出:在審批西巴爾幹半島各國的候選國資格中,歐盟雖然認同在1993年訂立的哥本哈根標準(Copenhagen Criteria)——例如要求候選國符合法治、尊重人權、具有行之有效的自由市場主義經濟系統以及加入經濟及貨幣聯盟(EMU)的條件——但是由於1995年,歐洲執委會在此標準上加上「入歐的成員國必須奉行歐盟法律」,故此即使他們取得候選國資格也未必能成功。

這是因為只要在談判過程的篩選標準上(screening),發現該國在歐盟要求的35個政策領域中有一定數量未合資格,或者是在談判立場上出現嚴重分歧,申請國家就未必能夠推展到整合談判結果及簽訂入歐協定(Accession Treaty)的階段。

烏克蘭總統澤倫斯基在簽署文件申請入歐的當日,亦在公開表示希望歐盟能夠開啟特快通道,特別考慮烏克蘭的入歐申請。然而,在現時歐盟的法律框架,有任何可行的「特快通道」,能夠容許烏克蘭跳過高達數年的審批程序,直接成為歐盟成員國嗎?

的確,在現行歐盟的法律框架下,有關說法不太存在法理基礎。由於《馬斯垂克條約》第2條明確列明,任何申請入歐的國家必須經過所有法定程序,而在其中亦難以避免像在北馬其頓的申請中,保加利亞在談判階段表示反對的狀況。故此比較合理的做法,是先將烏克蘭的候選國申請加速審議,假設沒有任何國家反對,便給予烏國候選國資格,從而令國際社會包括俄羅斯理解到烏克蘭將會成為歐盟一部分,並與烏國研究更多合作空間。

但是根據歐盟消息指出,現時問題的癥結在於北馬其頓的候選國身分一直未被接納,礙於保加利亞的反對。歐盟各成員國正積極游說保加利亞改變態度,容許北馬其頓同時取得候選國資格,從而令外界容易接受烏克蘭快速取得候選國資格的決定。話雖如此,戰火持續蔓延,國際形勢變幻莫測,難以預計歐盟會否採取大膽舉動,利用其他方法容納烏克蘭進入歐盟框架,但是就現時歐盟法律的部份探討,潛在操作空間的確較少。至於能否加入北約,澤倫斯基本人也在3月15日鬆口坦承「現階段不太有機會」,但依然希望北約能對烏克蘭主權安全提出具體保證。

俄羅斯入侵的第22天,烏克蘭南方重鎮尼古拉耶夫仍不斷遭遇空襲。圖為3月14日尼古...
俄羅斯入侵的第22天,烏克蘭南方重鎮尼古拉耶夫仍不斷遭遇空襲。圖為3月14日尼古拉耶夫一家醫院裡,在空襲警報響起的同時,一位名為Aleina(左)的孕婦感動地望向剛出生的寶寶。 圖/法新社


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