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一直赦不累嗎?川普能否赦自己?論美國的總統特赦權

2021/01/15 陳文葳

在驚滔駭浪之中,突破美國政治想像的那個男人,終於要從白宮畢業了。 圖/路透社
在驚滔駭浪之中,突破美國政治想像的那個男人,終於要從白宮畢業了。 圖/路透社

距離1月20日川普卸任已邁入最後倒數,川普特赦名單也累進至44人。由於此波名單內容包括「通俄門」案中認罪的2名幕僚親信,也納入在伊拉克射殺平民的黑水公司4名雇員,因此引發不少輿論批評。加上又有消息指出,川普正尋求「自我赦免」的選項,避免民主黨人秋後算帳,因此一些評論認定川普濫用特赦制度,並呼籲川普謹遵憲政秩序、節制總統特權。

不只國內輿論,連國際社會也高度關注,聯合國人權委員會認為,川普特赦在伊拉克濫殺平民的黑水公司雇員,等同宣告美國《戰爭法》《國際人道法》為無物,因而譴責川普的特赦行動,已嚴重違反國際法。

但川普特赦(Clemency)是否如輿論所稱,是對總統特權的濫用?畢竟比起歐巴馬8年任期內共對1,927人行使特赦(pardons)減刑(commutations),以及沒做滿總統任期就黯然下台的顧人怨總統尼克森923次特赦,川普44次特赦並不算多——更何況,各界特別關注川普的特赦,卻從未監督歐巴馬,這是否過度放大解讀?尤其美國向來也有國內法優先於國際法的憲政傳統,黑水公司在伊拉克的行動明明是歐巴馬時代的產物,何以如今卻對川普的特赦別有意見?如此指控是否有失公允?

要能回答上述問題,或許我們可從特赦的本質基礎和歷史實踐找到解答。

所以美國的「總統特赦權」是怎麼一回事?圖為每年感恩節川普的火雞特赦。 圖/路透社
所以美國的「總統特赦權」是怎麼一回事?圖為每年感恩節川普的火雞特赦。 圖/路透社

▌什麼是特赦?

特赦(Clemency)是沿襲自君主體制的元首特權,它源自於高位者施恩(mercy),因此概念上屬於元首的特別裁量範圍,而由元首視情事授與判刑確定者完全赦免(pardon)或減刑(commutations)的優惠待遇。

在美國聯邦法制的脈絡下,由州首長與總統分別享有對「州」或「聯邦」的特赦特權,而總統所享有的;是聯邦憲法第二條第二款所授予對「聯邦罪犯」(Federal offenses)的赦免與減刑裁量權。依據該項規定,總統除了不得針對國會所做出的彈劾案特赦之外,原則上總統可以自主決定特赦的範圍與對象,而不受國會或法院干擾。

至於在具體執行上,聯邦司法部設有專門的「特赦辦公室」(office of clemency)來執行特赦流程,並制定了「聯邦特赦規則」(executive clemency)來規範特赦程序。在程序上,尋求特赦的個案可向司法部申請(petition)特赦,再由該辦公室做形式審查後提交總統決定是否同意,但總統也可主動選定個案來授予特赦。

換言之,美國總統歷來享有發動、選定對象、授予特赦與否的高度自主權,而聯邦特赦規則也明文該法「僅為諮詢本質的規則」(advisory nature of regulations)。特赦規則的設立目的,只是司法部執行特赦的標準作業程序SOP。

美國總統歷來在行使特赦的裁量上高度分歧。例如杜魯門與歐巴馬就非常積極運用特赦權,所以授予近2,000次特赦,是執行特赦最多次的總統;相較之下,老布希就不愛發動特赦,在其任內4年只授予77次特赦,但還是高於川普的44次。另外,聯邦最高法院歷來對於總統在憲法上享有的特赦權,都採取寬鬆的文意解釋——也就是說,只要沒有脫逸於憲法上的文字與原則精神,一般來說總統的特赦權應該受到高度尊重。

美國史上的第一次總統特赦,應該是1795年,華盛頓總統特赦了賓州「威士忌暴亂」。...
美國史上的第一次總統特赦,應該是1795年,華盛頓總統特赦了賓州「威士忌暴亂」。當時的財政部長漢彌爾頓為了消弭獨立戰爭留下的聯邦債務,而對威士忌等商品加徵消費稅了,但卻因此引發農民抗稅暴動,不過衝突規模不大,因此16名被補「叛國者」也才被華盛頓特赦免除死刑。圖為視察平亂的華盛頓。 圖/維基共享

總統特赦的政治爭議,也發生在林肯總統任內的1862年美國原住民「蘇族起義」反抗白...
總統特赦的政治爭議,也發生在林肯總統任內的1862年美國原住民「蘇族起義」反抗白人屯墾巧取豪奪的達科他戰爭中。當時303名蘇族人被控謀殺或叛國而遭判死刑,唯林肯總統認為司法系統對待蘇族人的方式與審判存在「令人瞠目結舌的不公義」,因此冒著輿論批評風險特赦了其中265名蘇族死刑犯。 圖/維基共享

▌艾森豪的軍法特赦

而美國聯邦憲法關於總統特赦權的規定就落在第二條第二項,但因為這條條文對總統特赦權著墨不多,因此如果依據聯邦最高法院解釋的原則先從文字出發,也沒有什麼好爭議。這條條文文字如下:

「總統……除了彈劾案之外,他有權對違犯合眾國法律者頒發緩刑和特赦。」

從文字來看,總統確實可以對任何聯邦(合眾國)罪犯行使特赦而不受限制,且因為憲法如此明文,這樣的爭議是否「夠法律」,也就是由法院介入討論究竟在法律上「總統特赦權界線何在」,實踐機會也不多。結果是,特赦的決定成為高度政治性的議題,而每每總統行使爭議特赦權時,都隨著總統對特赦的態度、被特赦個案的原因事實而引發各界分歧看法,而主要的討論,不外乎就是總統是否濫用或誤用了他的特赦權。

但聯邦最高法院也並非從未做出對總統特赦權限的解釋。最知名的個案就是艾森豪時期特赦軍人死囚所引發的Schick v. Reed一案。本案原告 Maurice Shick 是美國陸軍士官,他在日本駐軍基地裡因涉嫌殺害一名8歲的美國女童而遭判軍法判處死刑,但因受軍法審判且訴訟程序多有瑕疵,加上他一再主張自己未殺害該名女童而引發關注,因此艾森豪在1960年決定授予Maurice Schick減刑,讓他在不得假釋的前提條件下,由死刑改為終身監禁。

但Schick在歷經17年監禁後,多次申請假釋都未受審理,但判處他有罪的軍法卻找到他可能假釋的空間,因此他決定挑戰艾森豪在特赦授予中提出「不得假釋」條件的正當性,並主張總統的特赦權也應該受到其他明文法律的限制。

本案一路上訴到聯邦最高法院。聯邦最高法院最終在本案判決中表明,由於總統的特赦特權是憲法明文,因此不受憲法以外的任何法律限制;換言之,最高法院認定艾森豪要如何運用特赦,或在特赦中納入各種條件,不受其他任何「法律」的影響。總統所享有的特赦權因為放在憲法,而且是憲法明文由總統享有的權限,因此除非能另外找出憲法上限制總統特赦權的依據,否則原則上總統可以自己判斷。

殺死長官女兒的Maurice Schick,雖然被艾森豪總統(左)特赦免於處死,...
殺死長官女兒的Maurice Schick,雖然被艾森豪總統(左)特赦免於處死,但仍被判終身監禁不得假釋,直到1979年福特總統(右)上任後,才另外針對Schick發出另一份修正版的總統特赦覆蓋艾森豪的命令,讓Schick於同年假釋出獄。 圖/白宮

▌尼克森與福特的水門案特赦

艾森豪畢竟授與特赦的對象是可能遭受冤獄的海外軍人,所以聯邦最高法院的似乎也沒什麼不妥,而且也沒有引發民眾太大的關注。但尼克森因水門案而對相關親信與個人的特赦行動就沒有那麼不具爭議性了。尼克森在個人面臨水門案調查與國會彈劾時,曾試圖預先赦免其幕僚長哈德曼、助理埃立希曼和司法部長米歇爾。另外,相關歷史記錄也指出,他曾在調查期間積極研究他的特權是否包括「對自我的赦免」。

顧人怨總統尼克森的嘗試自然引發眾怒。然而,尼克森最終自行辭去總統一職,且在下台前都沒能成功執行前面說的親信預先特赦,或對自我的特赦,因此關於美國總統能否對其親信「預先赦免」或對自己「自我赦免」,都從來沒有成為一個法律上的爭點,而即便尼克森從未成功執行相關特赦,但「顧人怨」和「濫權監聽」的尼克森,光做出此項嘗試,就已經飽受民眾唾棄了。

然後繼任者福特卻在火上澆油。他甫上任,就給了顧人怨的尼克森範圍極大的特赦。在給尼克森的特赦令中,福特寫下:

「我赦免一切尼克森自1969年1月20日至1974年8月9日期間『已涉犯』或『可能涉犯』的罪行。」

圖為1979年8月9日,身陷「水門案」醜聞而即將遭遇國會彈劾的尼克森總統,在最後...
圖為1979年8月9日,身陷「水門案」醜聞而即將遭遇國會彈劾的尼克森總統,在最後關頭自請辭職,以避免遭到國會定罪、罷免的難堪結果。圖為尼克森請辭後,在副總統接任的福特夫婦護送下,搭上陸戰隊一號離開白宮,彷彿知道自己會被特赦一樣,臨走前的振臂歡呼、高聲道別。 圖/美聯社

尼克森離職一個月後,甫上台的福特突襲式地於1979年9月9日發表直播,一筆勾銷式...
尼克森離職一個月後,甫上台的福特突襲式地於1979年9月9日發表直播,一筆勾銷式地宣布完全特赦尼克森任內的「所有與可能罪行」。 圖/美聯社

之所以說福特的赦免範圍寬廣,是因為這樣的特赦令恰恰使尼克森得以逃脫於任何與水門案相關的刑事追訴、調查與審判,然後就更使社會大眾對於總統特赦特權的界線產生質疑。越來越多人認為,總統特赦權的存在簡直就是對法治原則(rule of law)的違反,而如果法律人又只依據憲法來給予總統這麼高的特赦裁量權,簡直就是不食人間煙火。

所以,究竟福特對尼克森的這種「預先赦免」合不合法?

福特對尼克森這麼寬廣的特赦範圍,當然從來沒有成為法律爭訟。但其實聯邦最高法院在1866年Ex parte Garland一案,可能能提供一定程度的指引。聯邦最高法院在本案指出,從憲法文意來看,總統的赦免權及於「違犯聯邦犯罪」的任何人,因此總統可以在犯罪發生後的任何時點,包括刑事追訴前,追訴中或判刑確定後,授予聯邦犯罪嫌疑人或定讞者特赦或減刑。換言之,聯邦最高法院甚至為總統掛保證,只要總統想要,他甚至可以赦免尚未被定罪的聯邦犯罪嫌疑人。美國總統甚至能對他想要赦免的對象打預防針,使他免於任何聯邦刑事追訴行動。

而這當然與大眾對特權赦免的想像與期待落差甚大。

尼克森特赦事件,讓當代美國非常不能接受,但尼克森仍安安穩穩地安養天年。圖為198...
尼克森特赦事件,讓當代美國非常不能接受,但尼克森仍安安穩穩地安養天年。圖為1981年10月8日,時任總統雷根(左二)邀請3名總統前輩——尼克森(左一)、福特(右二)與卡特(右一)——擔當致哀特使趕赴埃及,悼念48小時前被刺殺身亡的埃及總統沙達特。當時的雷根才剛於自己半年前的遇刺案中撿回一命,考慮到維安與健康因素,才委任3名退休前輩「獻身代打」前往高風險的埃及。 圖/美聯社

▌從艾森豪、尼克森到川普

從艾森豪、尼克森再到川普,我們好像看到諾蘭電影中的逆轉時空一般,因為兩位總統的兩次實踐,好像都能與此番川普飽受爭議的通俄門親信及在黑水公司雇員特赦做對比。川普與尼克森都嘗試透過「預先赦免」的方式保護其涉案親信,兩位總統也都在面臨國會彈劾或司法調查時,苦思「自我赦免」的可能性。兩者最大的差別,大概就在川普除了「自我赦免」沒做之外,其他都真的做了,但尼克森沒有。

至於艾森豪赦免的涉案軍人,也與黑水公司一樣,都在海外戰場殺害平民百姓。而當聯邦最高法院說,除非憲法另有規範,否則總統的赦免權不受其他法律限制與拘束。艾森豪案裡面的法律,是韓戰中美軍應遵守的軍法;本次川普黑水公司傭兵所涉及的,則在伊拉克戰場上應遵守的國際人道與戰爭法(包括習慣法)。

所以,川普特赦錯了嗎?

聯邦最高法院說,川普的特赦一切都合法合規。聯邦最高法院也說,美國總統得以自主決定要赦免任何人,而這當然包括親信;美國總統也還可以預先發動赦免,使受赦免的人免於後續任何刑事追訴。

川普對黑水公司戰犯的特赦,雖然引發非常大的負面回饋,但卻也是合法合規的總統職權。...
川普對黑水公司戰犯的特赦,雖然引發非常大的負面回饋,但卻也是合法合規的總統職權。圖為2007年10月兩名伊拉克女性在巴格達市中心遭外國武裝保全射殺的事後照片。 圖/法新社

▌適法但終將付出代價的川普特赦

但即便川普的特赦行動一切適法,輿論對川普濫權的指責,或聯合國人權委員會對川普「罔顧國際法」的評論也不容忽視。事實上,正是因為聯邦憲法文字上未對總統特權的範圍與限制有太多著墨,而聯邦最高法院在有限的個案實踐中,又秉持權力分立的基本原則,並依循文意來解釋憲法中的總統特赦權,才會給予美國總統授予特赦的落差空間。

但其實,如果把美國聯邦最高法院一邊發展「政治問題不審查」一邊又「積極處理政治問題」的歷史脈絡放進來看,聯邦最高法院還是試圖為總統的特赦特權劃定了一個界線與標準──雖然這個標準是自律與自主,且仰賴高度政治正當性的。1833年的United States v. Wilson判決書中,首席大法官John Marshall一邊尊重傑克遜的憲法特赦特權,一邊意有所指地留下這段文字,來曉喻傑克遜關於總統特權的本質,他說:

「總統特權的本質應該是一種恩典行為,而應源於執行法律所賦予的權力。而這種特權,是無法透過法律強制或法規制定所能實踐的。當總統得以自由決定並運用此種權力時,就僅能仰賴總統的明智使用,並取決於使用者的判斷和適當程度,而用英國法學者William Blackstone的話來說,特赦就是總統胸懷中的那個平等法。」

當美國總統欠缺適當程度的判斷能力,並欠缺對憲政主義或國際秩序的尊重時,損害的不僅僅是憲政主義國家社群共享的價值與信任,更是由民主國家所共同建構與仰賴的國際法秩序。川普雖然可以預先赦免他的親信,但未能提供足夠的論理來執行他的特赦決定,當然會降低他的統治正當性。

當美國總統未能意識到國際法秩序需要美國對法律價值與秩序的一再保證與實踐來增加燃料,而忽略特赦可能帶來的「誤解」──誤解美國就是太上皇,不需要遵守國際法秩序,也增加了美國維繫其「美國治世」(Pax Americanna)的難度,而讓其實國內人權秩序低落,欠缺依法行政、憲政主義的國家──例如中國,有上下其手的空間。

「當總統得以自由決定並運用此種權力時,就僅能仰賴總統的明智使用,並取決於使用者的...
「當總統得以自由決定並運用此種權力時,就僅能仰賴總統的明智使用,並取決於使用者的判斷和適當程度。」圖為前聯邦司法部長巴爾(William Barr)眼中的川普,一向在川普人前馬後的巴爾,據傳就是因為不願意背書川普的最後特赦而辭職。 圖/路透社

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被川普特赦後的前美國國家安全顧問弗林(Michael Flynn),在重獲自由後,他也高調地參與前老闆的「選舉不公抗議大會」,並率領眾人在美國聯邦最高法院大樓外發出噓聲喝倒采。 圖/路透社

▌所以川普可以特赦自己嗎?

移轉政權倒數階段的川普,又因涉嫌煽動支持者攻入國會的行動而面臨國會的彈劾行動。雖然目前眾院已通過彈劾川普案,但共和黨參議院領袖麥康諾(Mitch McConnell)已擋下參院召開緊急會議排程,且預計至少必須至1月19日才會召開會議,看來國會將無法順利在卸任前發動對川普的再度彈劾──這已經是他4年任期內的第二次,也為美國憲政創下新例。評論者認為,「彈劾」行動並不會、也不應該因為川普任期的結束而停止,因為其具有高度象徵意義,也是對川普政治責任的追索。

接下來的問題是,川普究竟能否究竟尼克森「自我赦免」之功,順利在剩餘的十餘天內執行「自我赦免」來保護自己?

「答案是否定的。」

因為特赦針對的是司法行動,而憲法明文排除「總統對國會彈劾」的特赦,這在前文已經提到。另外,雖然目前沒有任何個案或判決討論「總統自我特赦」的合法性與正當性,但從聯邦最高法院在Schick v. Reed所發展出來的「只有憲法可以限制總統的憲法上特赦權」原則來看,因為總統的職權是憲法法定,只要川普沒有忠實地「依據憲法」履行其職務而遭受司法追訴,就可以說他個人行為「違憲」,而在解釋上應該被排除在司法「總統特權」之外。

所以川普特赦錯了嗎?表面上沒錯,但其實錯得離譜,尤其當他一再跨越那條「總統明智使用」的界線濫行特赦,且只要他再度為了自保而發動自我特赦,就將更嚴重損害憲政秩序。只期盼美國能安然度過此番挑戰,而美國社會──乃至於全球公民社會,都能一如以往,在憲政主義、民主價值和法治秩序中,自我修復安然度過此番挑戰。

所以川普特赦錯了嗎?表面上沒錯,但其實錯得離譜,尤其當他一再跨越那條「總統明智使...
所以川普特赦錯了嗎?表面上沒錯,但其實錯得離譜,尤其當他一再跨越那條「總統明智使用」的界線濫行特赦,且只要他再度為了自保而發動自我特赦,就將更嚴重損害憲政秩序。 圖/路透社


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美國賓州大學法學碩士,非典型女性,擁有靈敏的性別結構天線,認為Minority視角是種祝福,持續在主流與非主流之間流浪,優點是很有病識感。討厭傳統與保守教條,卻又因來自保守家庭而內建溫良恭儉讓。相信未來世界仍仰賴人文主義為中心的建制、公民社會網絡與教育,而不是大數據。

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