我不要沉沒！全球氣候「戰南北」：萬那杜的國際法自救之路

2023/04/26 陳文葳

南太平洋島國是受到氣候變遷最嚴重衝擊，其排碳量卻極少，長年與高排碳的北方大國在氣... — 南太平洋島國是受到氣候變遷最嚴重衝擊，其排碳量卻極少，長年與高排碳的北方大國在氣候治理路線上意見相左乃至對抗。圖為萬那杜居民搭乘小船，從當地洛洛威港（Lolowai Harbor）運送救援維生物資。圖／美聯社

文／陳文葳、黃海寧

繼斐濟遷村行動、2022年11月第27屆聯合國氣候變遷峰會（COP27）站出來高喊氣候賠償之後，脆弱小島國家對氣候變遷的訴求行動又有最新進展。2023年3月29日，在島國萬那杜與南太平洋地區法學生組成的遊說團體PISFCC主導提案與推動下，聯合國大會以高達150票通過A/77/L.58決議，要求國際法院（International Court of Justice）對「究竟國家對氣候變遷負擔哪些責任」提出法律諮詢意見（Advisory Opinion）。

乍看之下，這個行動好像沒有什麼意義——畢竟「諮詢意見」連「判決」都不是。不少人都認為，國際關係就是權力政治，15個手無寸鐵的國際法院法官就算做了什麼驚世判決，如果國家不加以履行也沒有用，更何況是「諮詢」的「意見」。

但此決議文一出，國際間卻引發不小的關注，甚至有評論認為這將是推進氣候正義的轉捩點，因為這代表著，聯合國體系下最具代表性的司法機構必須接招回應需求，而這是全球各國、NGO、環境訴訟律師、公民團體繼訴諸聯合國人權委員會、歐洲人權法院、國際法海洋法庭和美洲國家間人權法院之後的最新嘗試。

2023年3月29日，萬那杜總理卡爾薩考（Ishmael Kalsakau）在紐... — 2023年3月29日，萬那杜總理卡爾薩考（Ishmael Kalsakau）在紐約聯合國總部大會堂，就應對全球暖化的A/77/L.58決議進行表決之前演說。圖／法新社

▌氣候變遷因應的國際法時刻？

之所以說是「嘗試」，是因為根據國際法院規約第65條的規定，國際法院「得」（而不是「應」）對任何「依聯合國憲章授權而請求」（亦即這次大會的決議）之法律問題發表諮詢意見。所以解釋上，國際法院並沒有受理決議的義務；但之所以說「接招」，則是因為即使國際法院最終決定不予受理，但其似乎還是得好好思考「不予審理」的理由——畢竟，這項決議背後可有150個國家支持。

尤其是，此次聯合國大會決議文可謂是有備而來。該決議文所羅列、經過縝密設計的問題，正是做出決議的這150個國家，針對國家在國際法下，對氣候系統與環境保護義務最尖銳的提問。他們的提問包括：

1. 國家有哪些共同責任（不論是為了所有國家、現在及未來世代），來保護氣候系統及環境不受人為溫室氣體排放影響？

2. 當國家的行為（或欠缺作為）導致氣候系統及環境的重大損害時，應該負擔什麼樣的國際法律後果？尤其是對包括小島等脆弱的開發中國家，以及現在或未來各世代受到衝擊的人民？

南太平洋小島等開發中小島國家，長年飽受氣候變遷所苦。圖為2015年3月萬那杜遭遇... — 南太平洋小島等開發中小島國家，長年飽受氣候變遷所苦。圖為2015年3月萬那杜遭遇颶風肆虐。圖／美聯社

為了避免國際法院以「這不是法律問題」為由駁回受理，此決議文援引了一系列幾乎已經由全球所有國家廣為批准、且具有拘束力的國際條約來作為提問基礎，這些條約包括：聯合國憲章、公民與政治權利國際公約、經濟社會文化權利國際公約、聯合國氣候變遷框架公約（即UNFCCC）、巴黎協定和聯合國海洋法公約；此外，決議還加上了全球各國所共同肯認採納的「一般法律原則」來增加提問的力度，包括國際法下國家之注意義務、世界人權宣言所肯認之權利、防止對環境造成重大損害原則以及保護與保育海洋環境義務等。

更值得注意的是，為了避免國際法院以「科學證據不足」為由逃避提問，本次決議文還特別援引由全球5,000多名大氣科學專家所組成的聯合國氣候變遷專門委員會（IPCC），在2023年3月最新公布的第6次氣候變遷總結報告，提醒國際法院法官：氣候變遷對脆弱國家和未來世代的衝擊，已是擺在眼前不爭的事實。

事實上，國際法院所做出的諮詢意見對國際社會的影響相當深遠。過去國際法院曾在2010年透過諮詢意見指出科索沃「片面宣布獨立」的行動合乎國際法；1996年國際法院更透過諮詢意見宣告各國使用核武必須出於自我防衛並合乎國際人道法的原則。

本次大會決議，或許預告了全球氣候變遷的對應將走向國際法的重要時刻——而這樣一顆大大的直球，實在很難想像是由太平洋小島國萬那杜及一群太平洋島國的法學院學生所草擬及推動。

身為聯合國體系的爭端解決支柱，國際法院又將如何接招回應？

萬那杜與一群太平洋島國的法學院學生草擬、推動聯合國大會通過A/77/L.58決議... — 萬那杜與一群太平洋島國的法學院學生草擬、推動聯合國大會通過A/77/L.58決議，要求國際法院對「究竟國家對氣候變遷負擔哪些責任」提出法律諮詢意見。圖為2015年3月，颶風侵襲萬那杜。圖／法新社

氣候變遷對脆弱國家和未來世代的衝擊，已是擺在眼前不爭的事實。圖為2014年3月，... — 氣候變遷對脆弱國家和未來世代的衝擊，已是擺在眼前不爭的事實。圖為2014年3月，南太平洋馬紹爾群島遭遇洪水。圖／法新社

▌本次決議的催生

時間拉回2021年，時值UNFCCC的第26次締約方大會（COP26）。在格拉斯哥的大會上，太平洋小島國吐瓦魯外交部長柯飛（Simon Kofe）站在水深及膝的海水中沉聲表示：

「我們正在沉沒中。」

（We are sinking.）

震撼畫面受到國際矚目。柯飛的此番演說，明確演繹了身處氣候鉅變前沿的低海拔島嶼國家所面臨的殘酷現實，以及其經濟、文化與人民生活因極端氣候、海平面上升而受到嚴重影響的境況，而吐瓦魯和其他小島國家所共同組成的小島國家聯盟，之所以在氣候議題的國際遊說場域中如此活躍，是因為這些國家明明二氧化碳排放最少，但卻又偏偏最受氣候變遷衝擊，甚至連生存都受到威脅。

事實上，小島國家聯盟在更早之前，即有意尋求國際法院的諮詢意見，來要求世界各國更積極減碳。2011年，為了加強新一輪氣候談判的勢頭（當時，京都議定書的第一承諾期即將於隔年到期），帛琉就率先在聯合國大會上宣布，將透過國際法院的諮詢意見來確認根據國際海洋法公約第194條、國際法下的不傷害原則（no harm rule）及預防原則（principle of prevention），世界上的國家皆有「避免排放溫室氣體造成氣候變遷，進而損害他國」的國際法義務。帛琉的此番倡議隨即受到其他小島國家的歡迎，而馬紹爾及孟加拉也隨後跟進。

之後，在耶魯大學師生的知識協力下，小島陣營國家持續在大會提案，雖然此提案最終因排放大國的強力抵制而被擱置，不過，耶魯師生所撰寫的分析報告，卻進一步鼓舞了世界氣候青年團體WYCJ。在他們的接力下與支持下，該團體出版了一份「關於國際法院諮詢意見對於氣候與人權以及氣候正義倡議重要性的報告」，來呼籲各國透過國際法院諮詢意見，尋求氣候正義。

2021年，太平洋小島國吐瓦魯外交部長柯飛（Simon Kofe）站在水深及膝的... — 2021年，太平洋小島國吐瓦魯外交部長柯飛（Simon Kofe）站在水深及膝的海水中沉聲表示：「我們正在沉沒中。」圖／路透社

到了2019年，隨著越來越多國家與團體加入小島國家的提案陣營，27名來自8個太平洋島嶼國家的南太平洋大學法學院學生，決定重啟尋求國際法院諮詢意見的提案，並組成團體PISFCC向太平洋島國論壇展開遊說。

相較於2011年的帛琉提案，這群年輕人這次採取不同的提問策略—他們不再只仰賴國際環境法中「越境損害」的相關原則，來界定國家保護氣候系統與環境的國際法義務（即如帛琉早先的提問），而是更果敢地提出：

在國際法與氣候變遷有關的各面向上，國家對於保障現在及未來世代免受氣候變遷負面影響的保護義務究竟為何？

PISFCC接著與萬那杜政府合作。2020年萬那杜政府宣布，他們將利用2021年5月召開的聯合國大會提案尋求國際法院諮詢意見，並受到小島開發中國家及其區域組織的廣泛支持。

2022年10月，包括安地卡及巴布達、孟加拉、哥斯達黎加、密克羅尼西亞聯邦、摩洛哥、莫三比克、紐西蘭、葡萄牙、薩摩亞、獅子山共和國、新加坡、烏干達、萬那杜和越南等18個國家進一步組成了核心提案國，負責於聯合國大會宣布提出向國際法院尋求諮詢意見的決議文草案。這份決議文初稿自2022年11月起開放非正式談判與連署，經過核心提案國及公民團體的積極倡議，草案最終爭取到132個國家的發起支持，並最終在2023年3月29日獲得150個國家的同意。

吐瓦魯和其他小島國家所共同組成的小島國家聯盟，之所以在氣候議題的國際遊說場域中如... — 吐瓦魯和其他小島國家所共同組成的小島國家聯盟，之所以在氣候議題的國際遊說場域中如此活躍，是因為這些國家明明二氧化碳排放最少，但卻又偏偏最受氣候變遷衝擊，甚至連生存都受到威脅。圖為2014年3月，南太平洋馬紹爾群島遭遇洪災。圖／法新社

▌草根與南方國家的怒吼

由前述發展說明，本次決議的動員與促成，是採取下而上擴散的模式，經歷學生團體到各國政府，再到邁向聯合國，期間亦有許多公民團體、原住民部落穿針引線的支持。由下而上模式充分展現氣候正義的倡議經緯，是同時在地與國際的，而且能夠使身處氣候變遷與全球暖化前沿的聲音一路穿透至多邊體系之中，形成有意義、有影響力、足以撼動政治現狀的決策。

此外，本次決議也突顯了氣候政治之中的南方小島國家與北方排碳大國的對抗態勢下，南方國家的政治量能，並未因北方大國長年在氣候治理路線上與其意見相左而有所削減。

事實上，2023年在埃及夏姆錫克舉行的COP27中，北方國家雖然因應南方國家呼籲氣候變遷賠償而設立了新的基金，但若仔細觀察，可以看到此番決議文本的註腳處表明了「該基金與相關財務的安排與討論均無涉法律責任（liability）與損害賠償（compensation）」。而如今南方國家夾帶多數民意透過決議，要求國際法院對國家氣候變遷責任做出一定程序的詮釋，似乎正是前述「註腳」下的續集。

令人玩味的是，美國國務院在知悉本次聯合國大會通過A/77/L.58決議後，隨即發表聲明，表示美國已經且正在透過各種國內及國際資源，協助低海拔島嶼國家因應氣候變遷。該聲明也指出，美國認為本次決議恐將複雜化現有集體努力的方式，而無助實現共同的氣候目標，因為氣候外交不在法院，國際法院若將此大門一開，無邊無際的司法扣問與程序，恐怕將加劇國際談判的分歧。

美國國務院所發表的聲明，和本次決議背後提供戰力的耶魯大學師生及公民團體儼然形成強烈的對比。許多人認為，如果談判有用，何以巴黎協定通過至今8年，各國的國家自訂貢獻依舊達不到科學家針對1.5度乃至2度情境推估的減量要求？

另一方面，已開發國家在2009年的UNFCCC第15次締約方大會（COP15）時，曾承諾至2020年（目前展延到2025年）對開發中國家投入1,000億美元的氣候財務支持，但截至今日，仍達不到這個目標。如果仰賴國際談判或已開發國家的「補償」或「善意」，究竟何時預估小島所需要的國際財務支援才能真正到位？

而這正是許多小島國家期待國際法院介入力挽狂瀾，扭轉談判局勢的關鍵。

本次決議的動員與促成，是採取下而上擴散的模式，經歷學生團體到各國政府，再到邁向聯... — 本次決議的動員與促成，是採取下而上擴散的模式，經歷學生團體到各國政府，再到邁向聯合國，期間亦有許多公民團體、原住民部落穿針引線的支持。圖為2015年3月，颶風侵襲萬那杜，首都維拉港中央學校圖書館的書籍在洪水中浸濕，待颶風離境後館方露天曬乾書本。圖／路透社

許多南方小島國家期待國際法院介入力挽狂瀾，扭轉與北方排碳大國在氣候正義上談判的局... — 許多南方小島國家期待國際法院介入力挽狂瀾，扭轉與北方排碳大國在氣候正義上談判的局勢。圖為萬那杜暴雨。圖／美聯社

▌下一站，損害賠償的習慣國際法？

在本次決議的驅動下，國際法院將不得不站出來回應。接不接球之間考驗15位國際法院法官對「國際政治談判」與「司法解決」的採擇，也關乎國際法秩序下，國家對於未來世代的許諾與責任內涵。

在不少國家的國內法院已做出判決，確認國家對未來世代面臨氣候危機的減緩面向上，具積極保護義務之際，國際法院的臨門一腳，似乎有機會串連國內判決，形塑國家基於「習慣國際法」的責任與義務。

誠然國家對未來世代乃至於全球環境與生態的保護，是對「永續」（sustainability）的哲學思辨——亦即地球可生存環境遭受危機、人類與其賴以維生的生態系統將著陸何處——然而以「人類社會」和「國家」為中心所建構的國際法律秩序，勢必得直接應對承載政府與人民的社會契約進行一番對話，而這一切都考驗國際法院15位法官的智慧與論述。