滅島末日：氣候難民無地自容

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今年七月一宗難民庇護案被紐西蘭最高法院駁回，引起世人高度關注，這是國際間首次出現以「氣候難民」為由申請跨國庇護的案子，主要申請人來自太平洋島國吉里巴斯（Kiribati），該國同時也是台灣邦交國之一。紐國法院駁回的原由是該庇護案不符合現有《聯合國難民地位公約》（Convention relating to the Status of Refugees）內定義的難民標準，而且也無任何證據顯示吉里巴斯政府無法保護國民免於氣候惡化威脅。

從紐國法院的判決書可看出，紐西蘭方面保留了解釋空間，若未來國際法定義進一步修改，相同情況也可能會有不一樣的判決。這宗判例的對象雖然是吉里巴斯國民，但是看在全世界四十幾個小型島國的民眾眼裡，重要性可是非同小可，誰能避免去聯想到自己未來子孫的命運呢？這甚至關係到剛落幕的聯合國巴黎氣候會議，與生活在台灣島上的人們更是息息相關。

▎氣候難民不是難民？

國際社會普遍接受的難民國際法法源有兩個，一個是 1951 年於日內瓦簽署的《聯合國難民地位公約》（以下簡稱為《難民公約》)，另一個則是 1967 年於紐約簽署的《難民地位議定書》 （Protocol relating to the Status of Refugees，以下簡稱為《難民議定書》)。根據聯合國難民高級總署（UNHCR）2011年的統計，兩者簽署國分別達到145與146國，惠及超過5000萬難民的生存。

1951年《難民公約》跟1967年《難民議定書》內容主要有四個重點：

換句話說，氣候變遷所導致的滅頂難民並不符合第四點迫害的定義，這也是紐西蘭法院的見解依據；即便許多島國與第三世界國家認為先進國家早期發展所排放的溫室氣體是主要元凶，但在舉證上實在過於困難、法律上爭議過大。

但就聯合國的說法，「氣候難民」定義為「因氣候變遷所造成的天災，導致居住地不宜人居、為生存而被迫搬遷者」，無論是水災風災、沙漠化、海水上升或是因天災造成的食物與水資源匱乏引起的戰爭都算在內。

南太平洋島國沉沒危機已屬非常直觀的滅國程度，為何許多大國還是無動於衷？

其原因在於「氣候難民」的定義尚未成為國際共識，氣候變遷所引起的難民危機現在還是非常新的國際議題^註1，諸多跨國研究都還停留在氣候變遷如何影響國家經濟生產的階段，更別提政府間共同對策更是付之闕如。

大國事不關己的態度可能無法維持太久，依照聯合國氣候變遷小組（IPCC）的說法，一旦全球增溫2℃，就已經足以使全球海平面平均高度升高26到82公分。屆時全球136個臨海大都市全都會泡到水中，包括紐約、東京、上海、香港、新加坡以及台灣各主要都市。

在這個過程中，全球多數小島型國家將首當其衝、2100年以前一一沉沒，台灣南太平洋6個友邦淹到只剩下索羅門群島，其餘吉里巴斯、帛琉、吐瓦魯、諾魯、馬紹爾群島可能全軍覆沒。全球島國沉沒造成的難民潮將多達550萬人，而全世界「氣候難民」總數則高達2億；光是孟加拉一國難民總數到時就將超越目前全世界難民總數，完全超越近年中東難民潮的等級。讓人難以置信的是，即便這種直逼科幻驚悚片的現實會在短短的幾十年內發生，各國政要還在吵經濟發展，到時候別說是經濟發展，不要發生世界大戰就該偷笑了。

聯合國大學拍攝的紀錄片《沉沒天堂，新幾內亞卡特瑞島》

▎「有尊嚴移民」計畫

大多數人並不知道，2015年對許多小型島國來說是五味雜陳的一年，除了紐西蘭法院判決出爐、巴黎會議談判結果攸關國家存亡以外，也是全球第一批氣候難民──卡特瑞島民的家鄉預計完全沉入海中的「末日年」。

新幾內亞的卡特瑞島（Carteret Islands）為全世界第一個氣候難民國內轉移實踐案例，2009年就開始撤離，將居民2600人遷移到巴布亞新幾內亞東側的布干維爾島（Bougainville），短短6年間，他們眼睜睜地看著家鄉消失於海中。

從卡瑞特島的案例可以見微知著，擔心家園消失在海平面以下只是一種末日想像，在那之前的現實環境就已經恐怖到讓人想逃離。在完全被淹沒前，異常氣候現象所造成的綜合環境惡化才是迫使居民搬遷的主要原因，如淡水供給不穩定、農業消失、沼澤地生成、病媒蚊引發流行疾病等等一起出現。此外，每年因天體運行必定出現、比台灣風災季碰巧遇上大潮淹水更恐怖的「國王大潮」（King Tides）來襲時，寸土盡沒的場景，無論是心理或生理上的衝擊都是不言而喻的；這種年年出現、最終吞噬了卡特瑞島的末日景象，已經開始在我們的友邦吐瓦魯再次上演。

每年1-2月國王大潮來襲時，吐瓦魯全國47%人口居住的首都富那富提（Funafuti），其政經區伏加法雷（Fogafale islet）有三分之一都被海水淹沒，天性樂觀的吐瓦魯人也不忘利用這種末日奇景來喚起世人注意，該國觀光局現在每年該季節舉辦「國王大潮節」（King Tide Festival），頗有苦中作樂的味道，感覺像是在倒數著什麼。「國王大潮」襲擊時，並非台灣人想像中的海嘯，而是海水全面上升，不只從海岸漲潮，也會從地下渠道及空隙冒出，就像把一塊海綿丟進水中一般，無處可逃。

《國王大潮來襲：淹沒的吐瓦魯》

短短兩分鐘的影片可以看到「天文大潮」來襲時的洪汛景象，與台灣颱風淹大水不同的是，這種景象年年上演，而且水位越來越高，彷彿在提醒時日不多似的。

印度洋的馬爾地夫首都預計2025年沉沒，前馬爾地夫總統納希德（Mohamed Nasheed）任內就宣布欲購買斯里蘭卡或印度島嶼，將全國30萬人口遷移。

「氣候難民」這個詞常被國際媒體連結到海平面上升對南太島國造成的環境威脅，雖有助於引起國際重視，卻仍被南太島民多所抱怨，好像被形容成喪失行為能力的失敗國家，低姿態乞求什麼似的，從先進國家口中說出來更像是風涼話。各個島國其實都很積極，對內透過國內法擬定應對方案，對外在國際上則是要求碳排放大國要負起責任，積極結盟、穿梭外交。

在南太平洋，台灣友邦吉里巴斯是第一個提出「有尊嚴移民計畫」（migration with dignity）的國家──在被迫淪為氣候難民以前，舉全國之力發展跨國教育與移民綜合計畫，不是單方面要他國接收吉里巴斯移民，而是努力讓他國「樂意接收來自吉國的優質人力」，並透過該國在世界的僑社積極推動融入各國社會，盼在母國沉沒之前為國民的未來鋪上最後一哩路。

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▎紐澳態度迴異，外包海外拘留所收容難民

就算面對滅頂危機，太平洋島國民眾仍普遍希望得到應有的尊重，並非不識好歹，而是相對於與時間賽跑的南太各國，鄰國消極反應讓人不感嘆世態炎涼都難。光是從大洋洲地區兩個先進國家紐西蘭與澳洲對於氣候難民的反應就能理解這種心結。

紐西蘭算是較有心的了，雖然駁回了「氣候難民」個案，但近年開始編列氣候變遷援外基金給鄰近島國，更早在2002年就啟動了「太平洋國家類別移民簽證」（Pacific Access Category）制度，每年定額發給吉里巴斯、東加、斐濟、吐瓦魯，惟數量稀有且採取類似美國綠卡抽簽的方式，緩不濟急。

澳洲則因為白澳政策等歷史情結影響，其難民政策常常呈現與人權立國形象迥異的情形，1981年透過《全球特殊人道主義計畫》（Global Special Humanitarian Project）擴充了可移入難民的定義，但仍屬於從嚴審核之列，2001年更頒布了《太平洋解決方案》（Pacific Solution），透過跨國協定，將大部分來澳難民全部送到澳洲週邊的太平洋島國上的拘留所，不分男女老幼先關上一陣子再說。

而這樣的「解決方案」近年來更擴及到送難民到柬埔寨等東南亞簽約國，企圖用外包花錢了事。接收敘利亞難民這件事，澳洲還是在國際輿論及歐美盟國壓力下才接受。澳洲政府對於已經存在於國際法定義中的難民尚且如此，就遑論尚處灰色地帶的氣候難民了。

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▎同為島民的台灣呢？

話說回來，台灣國內連難民法草案都過不了，從2012年就卡在那，實在沒比澳洲好到哪裡去。尤其22個邦交國就有6個在南太平洋地區，該區域重要性僅次於拉美及加勒比海，照理來說更應該及早準備，盡可能針對氣候變遷議題提供必要的協助才是。

雖然不見得像太平洋友邦們年年碰到「天文大潮」，但海水吞噬台灣沿海地區、澎湖、綠島、蘭嶼之前，原有天災的增強跡象絕對已是十分有感。信評機構標準普爾（S&P）首份天災與主權信評關聯報告，就將颱風影響範圍的國家包括日台菲越等十國列為環境脆弱國，國家財政會因颱風而惡化，隨著氣溫增加、颱風數量及破壞力與日俱增，災損情況也隨之增加，光2016至2020年內，台灣將因此而增加7%的國債。

「人溺己溺」不僅僅是精神口號，對台灣來說更可能成為未來現實，幾十年後主要都市大半都泡在水裡之外，無一倖免。巴黎氣候會議離我們不遠，太平洋島國的現實處境亦然。身為島民的台灣人更應該對於南太平洋友邦所面臨的困境有所認識。

因為說不定有一天，我們也可能成為氣候難民。

▎「後巴黎時代」無法再忽略氣候難民

就現有學術研究與專家看法，國際社會面對「氣候難民」這個越來越急迫的新課題，主要有兩個可行的方式：

無論是哪一種方式，在巴黎會議中未受到太多討論，卻將是後巴黎會議時代，世界各國避不掉的重大議題。

在本次巴黎氣候會議上，44個小型島國組成「小型島國聯盟」（The Alliance of Small Island States, AOSIS），以國家存亡為名向發展中國家集團，以及先進國家集團沉痛呼籲，成為推動會議達成共識的關鍵。雖然會議期間訴求一度被中美印等大國利益爭執所掩蓋，不過會議結果將全球增溫標準提高到1.5℃的原因，不可不說與島國代表們一再強調全球增溫的嚴重後果不無關聯，「小型島國聯盟」成功說動歐美，並且讓兩大集團都有道德台階可下。

雖然部分專家認為1.5℃這個標準過高、先進國家資金援助權責也未確實量化、且各國是否會遵守這個非強制性的承諾還有待觀察，巴黎氣候協議（Paris Agreement）的真正價值或許還有待考驗。

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▎備註