美國軍事與軟腳總統：拜登會淪為下一個「卡特總統」嗎？

2020/12/22 Flak聊軍事

高潮迭起的美國大選雖然尚未完全落幕，但各州選舉人團的開票情況已宣告民主黨的拜登獲勝，現任的共和黨川普總統只剩法庭戰場還有背水一戰的機會。因此，拜登團隊已經開始組閣動作，並催促現任政權開展交接程序。自由派人士熱切地希望拜登上台後，能終結川普代表的保守主義，許多國家也期待結束川普政權在外交上的頤指氣使。

然而，從國防的角度，也有人擔心被自由派推上寶座的新總統，會不會在軍事上軟弱，如同1977至1981年任職的吉米．卡特總統。

「所以...拜登，會不會成為『下一個卡特』？」

「祝福您，我的好友喬．拜登！吉米．卡特敬上」當卡特（圖右）當上總統時，拜登（圖左... — 「祝福您，我的好友喬．拜登！吉米．卡特敬上」當卡特（圖右）當上總統時，拜登（圖左）就已經活躍於參議院了。圖／美聯社

卡特總統畢業於安納波利斯的美國海軍官校，1946年畢業後於海軍服役7年之久。卡特服役經歷大多與潛艦有關，先是在柴電潛艦服役，1952年調入美國第一批核子潛艦的團隊，並在「美國核子潛艇之父」海曼．李高佛（Hyman Rickover）上校麾下服役。他在這段時間學得了核子工程相關知識與經驗，這也讓他在2004年贏得一艘海狼級核動力潛艦的命名，成為少數在世時就有戰艦以自己為名的總統。

儘管卡特與軍方（尤其海軍）有這麼深的淵源，但他在就職後，卻可能是二戰後與軍方關係最差的總統。卡特過去從軍與核工的經歷，加上自由派的理念，塑造出他的兩大國防方針：一是裁減國防預算，他在競選時就多次批評五角大廈的預算浮濫，認為每年約1,300億美金的國防預算，可以再砍50至70億美金而不會影響國防實力；二是要全面放棄核武，核武使戰爭的風險無法承擔，美蘇應共同推動世界的無核化。

然而，當時的美國尚未從越戰的傷痛中走出，國防預算中有較多人事支出是為了解決傷員與復員的問題。另一方面，蘇聯卻利用以阿戰爭造成的油價高漲，以及外銷軍火給阿拉伯國家的收入作為資金動能，加速推動提升傳統與核子武器的質與量，因此不但美國軍方認為要增加國防開支來壓制蘇聯的氣焰，甚至民調也以前所未有的幅度支持國防預算。

1952年，短暫服役於美軍柴電潛艦「梭魚號」的少尉軍官卡特（後方舉手者）。圖／... — 1952年，短暫服役於美軍柴電潛艦「梭魚號」的少尉軍官卡特（後方舉手者）。圖／美國國防部

吉米卡特號潛艦在2004年舉行的下水典禮，卡特夫婦也有到場，並由夫人擲瓶。這艘潛... — 吉米卡特號潛艦在2004年舉行的下水典禮，卡特夫婦也有到場，並由夫人擲瓶。這艘潛艦的艦體被加長30m，裡面裝有額外的潛水設施與無人潛艇，為深海情報作業的專用艦。圖／美國國防部

但卡特認為自己的軍事與工程專業足以「識破」軍方爭取預算的花招，他要求軍方以「零基預算」的精神重新編列預算，並會親自參加國防部的預算會議。卡特在會議中往往會提出鉅細靡遺的技術問題要求軍方回答，但被軍方私下批評為沒有重點與方向。卡特的政策也得不到國會的支持，往往在預算送到國會後，又被議員偷塞一些預算給軍方恢復部分項目。

卡特上任的第一年，國防預算從1,300億大幅下降為1,203億美金，不過其中的70億美金是前任總統福特在離職前就大砍的，卡特只多砍了30億美金。之後的國防預算就維持每年微幅上升，也就是說卡特並沒有如他期盼的大幅裁減，只是阻止了預算的大幅成長，但這仍削減了美國軍備的成長動能。

其中最具代表性的例子是空軍的B-1A轟炸機，這是當時成本最高的武器計畫，也是「核三角」的其中一環，可謂是卡特心中的「二合一敵人」。卡特的決定並非專斷獨行，因為B-1A的想定是利用低空飛行與電戰干擾來穿越蘇聯領空，而蘇聯已在發展多種飛彈與攔截機技術來對抗它，因此當時已有B-1A不合時宜的呼聲；另一方面，美國當時明著在發展低空躲避雷達的巡弋飛彈，暗著也發展了可在雷達面前「隱形」的匿蹤科技，這兩項科技在日後都被證明比B-1A的穿透效果更好。但由於空軍已經投入太多資源在B-1A計畫上，因此B-1A的取消仍讓空軍與總統的關係陷入冰點，甚至有要求空軍部長請辭抗議的呼聲。

B-1A轟炸機在1974年首飛的鏡頭，全機漆成白色是為了反射核爆產生的閃光，避免... — B-1A轟炸機在1974年首飛的鏡頭，全機漆成白色是為了反射核爆產生的閃光，避免對機身造成破壞。這項特色沒有沿用到後來的B-1B上，反而是被蘇聯用在Tu-160轟炸機上。圖／美國國防部

▌用中國牌對抗蘇聯

一心裁減軍備的卡特並非對蘇聯軟弱，相反地，他不贊同尼克森／季辛吉時代的「緩和」（Détente）政策——減少在第三世界與蘇聯的對抗，好在重要地區（尤其是中歐）集中資源抗衡蘇聯的入侵——認為蘇聯的行事風格會帶來人權與其他基本價值的危機，應該要引導蘇聯進入一個政治與道德框架，使其能分擔國際社會的責任，且不會威脅到民主世界的和平。

卡特曾這樣形容他的理想：

「我們一直都用火來對抗火，卻忘了對付火最有效的是水。」

所謂的「火」指的是武器競賽，而「水」就是「中國牌」了。當時的美國政壇將美蘇中之間的關係形容為「戰略三角」，如果美國跟其中一方拉近距離，另外一方也會跟著拉近，以免自己被孤立。

1979年1月1日美國與中華民國斷交、改與中國建交。30天後，時任國家副總理鄧小... — 1979年1月1日美國與中華民國斷交、改與中國建交。30天後，時任國家副總理鄧小平率團訪美，並受卡特總統熱情款待。圖／美聯社

卡特執政時期遇上了毛澤東過世、鄧小平上台，後者正好對西方與資本主義抱持較開放的態度，曾有「不管黑貓白貓，能捉到老鼠就是好貓」的名言，與卡特政權一拍即合。卡特在1978年以撤銷「中美共同防禦條約」與終止對台官方關係為代價，換取與中國建立正常外交關係。

而卡特得到的回饋則是迫使蘇聯簽訂了「第二次戰略武器限制談判」（SALT II）條約，卡特在執政後，就千方百計地想與蘇聯簽訂一份限武條約，能比尼克森在1972年的「第一次戰略武器限制談判」（SALT I）削減更多核子武器。這不但同時達到減少軍備開支與邁向無核化的理想，同時也限縮蘇聯武力對和平的威脅，可說是不動用武力又能促進和平的最佳手段。

卡特一開始希望美蘇雙方能削減20~25%的戰略核武，尤其將毀滅力量最大的陸基多彈頭洲際彈道飛彈縮減到550枚，並嚴格限制新型陸基飛彈的研發。但蘇聯沒有接受，因為這是蘇聯較佔優勢的領域，要求應在轟炸機與彈道飛彈潛艇進行同步裁減。雙方談判一度陷入膠著，但在卡特一方面同意對「核三角」進行限制，另方面與中國建交的兩手策略下，美蘇在1979年初簽訂了SALT II條約，成為卡特最成功的政績，也證明了「水可以對付火」。

1979年卡特（右）與蘇聯總書記布里茲涅夫（左）簽署了SALT II條約。圖／... — 1979年卡特（右）與蘇聯總書記布里茲涅夫（左）簽署了SALT II條約。圖／美聯社

▌卡特政策的失敗

然而，此後的發展證明，基本價值南轅北轍的國家是難以套用同樣的道德框架，尤其是「槍桿子出政權」的中蘇兩國唯一會信服的只有對手的武力與決心。在卡特的國防政策達到顛峰之後，國際情勢卻急轉而下，首先是中國發動「懲越戰爭」，接著是蘇聯進攻阿富汗，另外還有伊朗巴勒維王朝的垮台。

雖然伊朗問題與卡特政策沒有直接關係，但卡特的無力阻止，以及之後出兵營救美國大使館的行動失敗，都給卡特貼上軟弱無能的標籤。因此在1980年的總統大選中，代表共和黨的雷根用強力國防政策為訴求擊敗了卡特，也終結了卡特的自由派理想。

民主黨再度贏得總統大選要等到1992年的比爾．柯林頓，由於第一次期中選舉就被共和黨拿走參眾兩院的多數席位，柯林頓選擇中立路線而維持了國防預算的持平，並在1995與1999年果斷出兵以支持北約對南斯拉夫／塞爾維亞的空襲行動。

2008年贏得大選的巴拉克．歐巴馬，他與卡特同樣抱持無核化理念以及「以談判代替對抗」的策略，這讓他上任的第一年就贏得諾貝爾和平獎。其任內的國防預算也呈現逐年下滑的趨勢，但他幸運的是任內沒有遇到重大戰爭危機，並以擊殺賓拉登行動樹立了「雖遠必誅」的決心。

美國第39任總統卡特，在1980年4月25日的全國緊急電視演說直播前，苦著一張臉... — 美國第39任總統卡特，在1980年4月25日的全國緊急電視演說直播前，苦著一張臉的面容。當時他正要難堪地宣布「伊朗美國大使館人質危機」的美軍救援任務，徹底失敗了。圖／美聯社

1980年4月美軍特種部隊為了援救美國駐伊朗大使館人質危機，而冒險出動、但卻遇上... — 1980年4月美軍特種部隊為了援救美國駐伊朗大使館人質危機，而冒險出動、但卻遇上沙漠風暴導致墜機災難的「鷹爪行動」。此一失敗的軍事行動，也被認為是卡特同年連任選戰大敗、政治生涯被視為軟弱猶疑的經典案例。圖／美聯社

曾擔任歐巴馬副手的拜登，其國防理念明顯也是歐巴馬時代的延伸，仍以以無核化為目標，並對川普政府的國防開支多所批評。因此，進行中的核三角汰換計畫：陸基戰略嚇阻（GBSD）計畫、B-21轟炸機與哥倫比亞級彈道潛艦的預算能不能維持下去就不無疑問。尤其是川普時代批准的低當量核彈頭計畫被自由派批評為降低核武門檻之舉，更是可能遭殃。

目前拜登團提出的國防政策有兩大主軸：一是加強國際合作，扭轉川普政府時常一意孤行以及對盟邦施壓的作風；二是以創新思維進行國防投資，將預算移轉到提升未來優勢的先進科技研發上。然而，國際合作的弊病是民主國家本來就很難形成共識，尤其中國以史為鑑，必會利用經濟優勢對西方國家各個擊破，達到「連橫」瓦解聯盟之目的。另外，將資源集中在未來武器上將使現有武器水準與妥善狀況難以提昇，可能誘使對手提前出手而引發戰爭。

不過，華府國防圈的觀察家大多對拜登的國防政策抱持信心，認為不會有激進的預算削減動作，甚至連手上有兩張核三角訂單（陸基戰略嚇阻與B-21）的諾斯若普．格魯曼公司也認為拜登執政將會延續這兩個計畫，其股價也相當穩定。各界如此樂觀的原因主要是拜登雖然政治理念是自由派，但在參議員任內的問政態度向來偏向溫和，這也讓他成為稱職的副總統。其團隊在競選時期也一直以「弭平傷口」為口號，若在執政後故意去激怒保守派與軍方，將會破壞其想要營造的「大和解」的氣氛。

但拜登團隊的另一項變數是激進的自由派在BLM運動後聲勢大起，未來很可能會滲入執政團隊而對國防政策有發言權。另外，即便拜登不採取大幅削減動作，但只要以消極態度規劃國防資源就可能拖慢美軍的轉型腳步，而讓對手能夠「彎道超車」。如果拜登真的成為了下一個卡特，則卡特末年遇上的國際危機也可能是民主世界跟著要面對的未來。