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在抽走「世衛救命錢」之前...美國領導WHO的理想與矛盾

2020/04/22 陳文葳

「WHO to be accountable...?」川普暫停對WHO的資助,抽...
「WHO to be accountable...?」川普暫停對WHO的資助,抽走了「救命錢」是合理的懲罰?會有什麼後果?實際上WHO長久以來,就高度仰賴美國政府與民間資源,然而組織的僵化失能,卻也是面對重大公衛事件時的長年弊病。圖為非洲的伊波拉疫情。 圖/路透社

WHO to be accountable...?」在美國新冠病毒(COVID-19,俗稱武漢肺炎)大流行之下,美國境內檢討聲浪四起,並將矛頭指向自詡「戰時總統」(wartime president)的川普。川普政府對批評聲浪反應極大,除了每日上演與民主黨人、各州州長及媒體記者就防疫措施責任歸屬、聯邦與州權限劃分,還有是否復工、何時復工的唇槍舌戰之外,華盛頓與日內瓦的口水戰也越演越烈。4月15日,川普召開記者會,表明美國已決定凍結對世界衛生組織(WHO)的預算撥付,共和黨籍國會議員史考特(Rick Scott)也趁勢提案調查WHO,揚言撤換不適任官員。

明眼人都知道,共和黨人口中的不適任官員,指的當然就是現任WHO秘書長譚德賽。疫情爆發以來,川譚兩人樑子越結越深;最早是1月31日川普決定禁止中國旅客入境時,譚德賽公開打臉川普,指出「禁航並非有效的防疫方式」。4月7日,川普再度批評譚德賽領導的WHO,太輕信中國數據資料且「太中國」(China-centered),且並未好好負起管理疫情的責任。譚德賽則要求川普「停止病毒政治化」,喊話中美應共同肩負「誠實領導」(honest leadership)。

川普批評譚德賽領導的WHO,太輕信中國數據資料且「太中國」(China-cent...
川普批評譚德賽領導的WHO,太輕信中國數據資料且「太中國」(China-centered),且並未好好負起管理疫情的責任。 圖/路透社

儘管如此,譚德賽也樂觀表示:「美國與WHO合作良好,雙方將會繼續合作,也相信美方不會停止對WHO撥付預算」。

但川普對譚德賽的說法顯然不買單。川普強調美國之所以凍結WHO預算撥付,是因為美國納稅人每年對WHO貢獻10倍於中國所貢獻的費用,但WHO並未好好管控疫情,這對美國納稅人來說非常不公平。同時在疫情爆發初期,WHO反對會員國對中國採取旅行限制是「災難性決定」,讓多數國家錯失防疫良機。

此外,2019年底就有很多消息指疫情會人傳人,世界都在督促WHO調查,但直到1月中旬,WHO卻還否認。正是因為沒有足昭公信的調查報告與數據,WHO失去向各國報告疫情真相與精確數據的功能,在疫情爆發期間,世界各地仍充斥各種有關傳播與死亡率的假訊息,而美國作為WHO主要資助國,應有權要求WHO應負起全責,因此在未來60天到90天內,美國將會對WHO進行調查並確認責任歸屬。

美國作為WHO主要資助國,應有權要求WHO應負起全責,因此在未來60天到90天內...
美國作為WHO主要資助國,應有權要求WHO應負起全責,因此在未來60天到90天內,美國將會對WHO進行調查並確認責任歸屬。 圖/《全境擴散》劇照

眼看川普態度強硬,譚德賽隔天隨即發表聲明,對美國的決定表達遺憾之意,並強調在此關鍵時期,WHO仰賴各國的持續支持與合作。當然他仍不改言詞鋒利的本色,話鋒一轉,又向持續支持WHO工作的各國致謝,並指出WHO將著手其他可行募資計畫,且已積極展開WHO受美國資金缺口的衝擊評估。

觀察華府與日內瓦的攻防,雙方似乎各有立場與依據。川普背後有全美納稅人所發出的怒吼支撐,當然也有對WHO背後政治角力的隱憂;WHO則有疫情持續肆虐下,全球公衛體系協調國際合作的職能、專業與必要性。所以接下來要問的是——WHO是否真如川普所言已「嚴重失能而亟需檢討」?反過來說,如果WHO真是如此,那麼川普用抽銀根的手段來控制與監督WHO,究竟有沒有效、合不合理?

要回答這些問題,我們得先從WHO的職能,以及它與美國長期以來的互動來觀察。

WHO是否真如川普所言已「嚴重失能而亟需檢討」?圖為1989年美國陸軍的傳染病研...
WHO是否真如川普所言已「嚴重失能而亟需檢討」?圖為1989年美國陸軍的傳染病研究室。 圖/美聯社

▌扮演協調角色的WHO

今年4月7日(全球健康日),WHO才在全球疫情肆虐下度過72週年。WHO創立於1948年的紐約,是二戰結束後聯合國下設的重要專門機構之一。可以想見,它與其他的聯合國專門機構一樣,在全球公衛職能上扮演承先啟後的角色。WHO承繼了1907年設立的巴黎公衛國際辦公室、以及1923年的國聯衛生機構,但它的職能已遠遠超越國聯時期傳染病防治、隔離措施與藥物標準化等工作。

WHO的設立目標是「促進全人類達成衛生與健康之最高可能水準」,工作職掌主要是協調、指導各國衛生工作與政策,促進相關組織單位的合作,應政府請求協助加強衛生機構與技術援助,維持與設立世界流行病與傳染病的統計數據及其他行政必要措施,制定包括傳染病與檢驗方法的標準,促進公衛議題倡議與研究等。

圖為阿富汗的小兒麻痺口服疫苗。1950年代抗生素與小兒麻痺疫苗成功研發,WHO便...
圖為阿富汗的小兒麻痺口服疫苗。1950年代抗生素與小兒麻痺疫苗成功研發,WHO便率先要求各國制定合理使用規範。 圖/美聯社

這些工作仰賴專業社群與政府衛生部門通力合作,因此WHO的組織設計上,有典型由194個會員國政府代表(通常來自國家公衛部門)所組成的大會,作為WHO的最高決策機構。也有由34名具衛生與醫療專業能力的執行委員組成執委會,執行推動各項工作;和秘書長帶領的秘書處(也就是譚德賽辦公室)依據執委會的決定,協調設定大會議程和提交預算報告。同時WHO也包括其他特別功能的臨時任務編組,和由各專門團體所組成的聯繫網絡與合作項目。

這樣的制度設計,背後有揉合專業、責任政治和國際社會集體民主決策的思維:個人專家、專業團體與執行委員,在國際議程的設定與團體支援下貢獻專長、提供意見。掌握資源與國家動員能力的政府代表則能透過大會,決策各種議案,一方面向國際社會傳達其代表國立場,另一方面也帶回WHO現今會議議程與進展。此外,由各國代表所共同做出的決議,同時也會影響WHO組織和其國內公衛政策。

茲卡病毒席捲中南美洲,病毒可經由埃及斑蚊傳染,圖為2016年在秘魯針對茲卡病毒的...
茲卡病毒席捲中南美洲,病毒可經由埃及斑蚊傳染,圖為2016年在秘魯針對茲卡病毒的滅蚊消毒。 圖/美聯社

茲卡病毒巴西的疫情慘重,超過4,000名以上新生兒出現小頭畸形的症狀,被認為和茲...
茲卡病毒巴西的疫情慘重,超過4,000名以上新生兒出現小頭畸形的症狀,被認為和茲卡病毒有關。 圖/美聯社

過去72年來,WHO並非一事無成,而確實成功協調了國際社會做出貢獻。例如1948年完成全球疾病的分類清單,1950年代抗生素與小兒麻痺疫苗成功研發,WHO便率先要求各國制定合理使用規範;1969年首度推動《國際衛生條例》,與WHO會員國締結協議共同打擊霍亂、天花、黃熱病等疾病。

1990年代發現愛滋病毒後致力於愛滋病研究與治療研究工作;千禧年後又有共同打擊非洲伊波拉病毒計畫,並於2005年起再度修訂國際衛生規範,強化WHO對緊急公衛事件的應變。到了2009年全球爆發H1N1與2014年在非洲的茲卡病毒,WHO則依據前述規範來進行國際協調與決策。

儘管如此,WHO的運作功能也有其極限,像是面對伊波拉、H1N1等新型態疾病,就極為仰賴發生疫情地區國家的資訊通報,並由WHO依循規範流程來處理。換言之,疫情爆發地政府是否資訊透明、是否遵守WHO通報流程、歐美等醫療先進國家是否立即反應與決策,都對WHO的功能產生巨大影響。

圖為印尼雅加達在養豬場進行H1N1的採檢。 圖/歐新社
圖為印尼雅加達在養豬場進行H1N1的採檢。 圖/歐新社

▌WHO高度依賴美國資源

WHO是二戰結束後聯合國下設的專門機構,而美國作為戰後的國際秩序建構與維護者,自然成為WHO功能建構與維護最重要的推手。事實上,在1902年時值孤立主義的美國,就已早於歐洲設立以美國為首的「汎美健康組織」(PAHO),與歐洲國家的巴黎公衛國際辦公室分庭抗禮。PAHO一直維持一定程度的自主性,並未積極參與當時在歐洲召開的各項國際衛生會議;直到WHO設立,PAHO才成為WHO下設的區域組織。

可以說WHO的制度與催生都來自美國的施力,但它也仰賴與歐洲國家的合作與經驗分享。事實上過去數十年來,WHO都高度依靠美國的滋養,在制度維護、專業研發與金援上皆然。因為WHO是「國際」、也是「衛生」組織,更是「世界」衛生組織。而這邊所說的美國施力,並不僅僅是美國政府,還有美國民間專家與公民社會也扮演重要角色。傳染病的研發與疫苗與醫療措施的推進,都牽涉高度專業性,且仰賴專家社群間的跨國合作,而這並不是單靠美國政府即可達成。

WHO都高度依靠美國的滋養,在制度維護、專業研發與金援上皆然。圖為2003年時任...
WHO都高度依靠美國的滋養,在制度維護、專業研發與金援上皆然。圖為2003年時任美國總統小布希,針對非洲愛滋病預防和救治的倡議。 圖/法新社

不僅僅是美國政府,美國的民間專家與公民社會也扮演著世界公衛資源的重要角色。圖為2...
不僅僅是美國政府,美國的民間專家與公民社會也扮演著世界公衛資源的重要角色。圖為2014年加州援助伊波拉病毒的公益海報。 圖/路透社

即使單從「金援」來看,隨著WHO預算的增加與工作項目的擴張,透過政府固定挹注的資金早已不足以支撐WHO的工作,而高度仰賴民間團體或個人捐助。因此固然如川普所言,美國納稅人每年以政府名義支付給WHO的費用佔WHO固定預算的14%,但事實上目前WHO最重要的贊助者,是美國商業巨擘比爾・蓋茲設立的基金會,其總捐助額已高達60億美元。

換言之,WHO創設至今,無論是議程推動或實際行動,都高度仰賴具有醫療量能的國家、專家社群與公民社會支援,加上如今WHO也高度受限於各種SOP與規範,加上因應新型態疾病需要更多時間釐清與研究——如果各國政府或醫療專家未能即時提供足夠的資訊,WHO就僅能在其規範架構下牛步前進,在「未知裡決策」。

如果各國政府或醫療專家未能即時提供足夠的資訊,WHO就僅能在其規範架構下牛步前進...
如果各國政府或醫療專家未能即時提供足夠的資訊,WHO就僅能在其規範架構下牛步前進,在「未知裡決策」。圖為非洲伊波拉疫情下,醫療人員埋葬死者。 圖/路透社

▌美國抽手,中國介入?

所以川普對WHO的「懲罰」未必有效,而真正能對WHO施力者,其實是公民社會與專家社群的蓄積和支援。雖然川普想用抽銀根的方式來控制WHO,可能是畫錯了重點。但川普沒說錯的是:WHO組織確實發生了一些問題。

WHO組織的肥大與官僚化、僵化的流程,是未來WHO需要調整與檢討之處。而從組織內的個人角色來看,譚德賽辛辣或過度政治性的言論,未能迴避於防疫政治口水的姿態,確實惹人爭議。作為WHO第8任秘書長,來自衣索比亞的譚德賽,比起過去來自加拿大、挪威、南韓與香港的前任各秘書長,都更有爭議性。

WHO的設立目標是「促進全人類達成衛生與健康之最高可能水準」——圖為敘利亞內戰中...
WHO的設立目標是「促進全人類達成衛生與健康之最高可能水準」——圖為敘利亞內戰中遭戰火波及的孩童,WHO在面對敘利亞內戰時的態度相當爭議,協調的醫療資源轉給了敘利亞政府,但不被國際承認的反抗軍根本無法得到合理的公衛資源,繼續承受戰火下的生命代價;而WHO組織僵化、政治化的結構,惹來許多批評。 圖/歐新社

《紐約時報》曾於譚德賽競選WHO秘書長時,踢爆譚德賽於衣索比亞擔任衛生部長涉嫌隱匿疫情的消息。身為第一位來自非洲國家的WHO秘書長,譚德賽可能更重視國際政治角力,而未能合宜地表現其來自非洲國家 「少數族群」(minority)的聲音。加上太過信任本次疫情爆發地中國政府的資訊,也是導致WHO此次行動惹議的原因。縱使國際政治的角力,可能是譚德賽未能迴避的環境,但無論如何以專業、中立且不惹議的方式來忠實履行其組織職務,都應該是譚德賽身為WHO秘書長的職責。

至於川普極端的作法與言論,也顯示川普將政治與個人選舉的考量擺在防疫前。事實上對川普的批評聲浪在川普的此番作為後急遽升高,其中主要是針對他個人的「推卸防疫責任」之嫌。有公衛專家憂心此時WHO與美國的分裂,將對全球防疫將帶來嚴重的後果;亦有國際政治學者則指出,川普抽銀根的動作,反而有助於中國對WHO的控制——因為這意味著中國將取得進一步填補美國政治空缺的機會。

2017年衣索匹亞對譚德賽的抗議,指控譚德賽在衣索比亞擔任衛生部長時,因為隱匿疫...
2017年衣索匹亞對譚德賽的抗議,指控譚德賽在衣索比亞擔任衛生部長時,因為隱匿疫情而造成國內死亡人數攀升,而被諷刺為「Dr. Killer」。 圖/路透社

但我們不論從資金的角度,或防疫所需的專業合作來看,川普此舉的形式意義都大於實質意義。而所謂「美國霸權衰退與中國空缺的填補」論述,恐怕也過度憂心,因為如同前文提到的,WHO的功能所仰賴的不只是國家挹注,更有民間團體與專業社群的支援,而有實力主導全球公衛議題的「美國」,指涉的其實也是由美國深厚公民社會與醫療專業社群,所共同長期建構的力量。也就是說,美國政府抽手,但仍有其他來自美國的資源;而對WHO「投資」有限的中國,一時要填補這個缺口並不容易,更何況中國本身,根本也沒有體質良好、能發揮功能的NGO組織或民間力量。

國際社群更應該憂心的,不是中國在WHO政治勢力的擴張,而是他的言論激化與裂解美國公民社會,以及他「都是they的錯」的態度。事實上自後冷戰時期以來,華府外交圈一直有所謂「美國治世」(Pax Americanna)到來的期待與論述,兩黨對此的差別是手段與方法的不同:自由民主黨人或國際主義者,傾向採取多邊主義與他國政府合作,來達成穩定國際體系的目標;至於保守共和黨人則較心儀單邊主義雙邊主義來建構穩定。

對WHO「投資」有限的中國,一時要填補WHO資金缺口並不容易,更何況中國本身,根...
對WHO「投資」有限的中國,一時要填補WHO資金缺口並不容易,更何況中國本身,根本也沒有體質良好、能發揮功能的NGO組織或民間力量。圖為2003年SARS疫情下的中國北京。 圖/美聯社

2005年,同為共和黨的小布希總統副國務卿佐力克(Robert Zoellick)對當時快速崛起的中國喊話,主張中國帶應負起更多國際社會責任,亦即成為對國際制度與人類社會「負責任的大國」(responsible stakeholder)。

佐力克的演說發表至今已歷15年,如今在疫情衝擊中聽來卻格外諷刺:川普領導的美國,欠缺扛起領導全球防疫的意圖,至於在許多國際組織掌握重要席位的中國,則不僅欠缺領導全球防疫的專業能力,更沒有對國際社會誠實揭露、通報疫情資訊的負責思維。中國只要欠缺前述能力與思維並負起所謂的大國責任,無論透過大外宣如何強調中國貢獻,或主張「為全球爭取防疫時間」,都無法改變國際社會對中國的評價。

川普所設定的對WHO未來60日到90日期限與後續動作,還需要進一步觀察。從近日川普政府將檢討議程放在WHO的資訊透明度,以及歐洲國家提出「改革與檢討WHO資訊流程」的聲浪看來,歐洲國家對習川譚三人荒腔走板的行為並非全無察覺,也可能會採取一定的措施。期待國際社會能找到共識,將焦點放在國際防疫機制的檢討上——如此防疫口水也算是噴得有些正面價值。

歐洲國家對習川譚三人荒腔走板的行為並非全無察覺,也可能會採取一定的措施。期待國際...
歐洲國家對習川譚三人荒腔走板的行為並非全無察覺,也可能會採取一定的措施。期待國際社會能找到共識,將焦點放在國際防疫機制的檢討上——如此防疫口水也算是噴得有些正面價值。 圖/路透社


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美國賓州大學法學碩士,非典型女性,擁有靈敏的性別結構天線,認為Minority視角是種祝福,持續在主流與非主流之間流浪,優點是很有病識感。討厭傳統與保守教條,卻又因來自保守家庭而內建溫良恭儉讓。相信未來世界仍仰賴人文主義為中心的建制、公民社會網絡與教育,而不是大數據。

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