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搶救農業大作戰:從戴高樂到馬克宏,法國的農業改革路

2018/04/24 The Glocal

「馬克宏,還我牛!」 圖/美聯社
「馬克宏,還我牛!」 圖/美聯社

文/尹子軒(The Glocal副總編輯)

法國總統馬克宏開始一步步履行他政綱中所提及的改革,日前也正式向失去活力、效率低下、説客集團卻依舊頑固的農業動刀——將法國自歐盟預算中,獲得的部分農業資金援助,從「直接付給農民」改為「投資發展」產業生態和活力。

曾經領銜歐洲的法國農業,以及其背後的利益集團,是戰後以來每一位法國領導人都極爲重視,甚至忌憚的;甚至,歐盟政策從60年代《羅馬條約》生效後,便一直被極重農業的法國牽著走——「歐盟共同農業政策」(CAP)中的農業補貼,一度佔歐盟的預算高達7成以上。

今日馬克宏的動作雖然將迎來極大阻力,但是改革這個效率低下、失去了歐盟限額保護便一蹶不振的農業經濟,明顯是法國和歐盟邁向新紀元的必經之路。

對歐盟而言,川普時代的美國霸權不再,且逐漸向保護主義傾斜,共同防禦以及教育開支的重要性於是開始超越農業,歐盟對於農業一直以來的過分保護也必須迎來轉型。在新的「7年歐盟預算」,歷史性地增加至全歐盟27國GDP的1.3%之下,馬克宏改革農業,除了可以加固法國以至歐元區經濟復蘇的前景,也間接讓歐盟能騰出經濟整合轉型所需要的資源。

今日馬克宏的動作雖然將迎來極大阻力,但是改革這個效率低下、失去了歐盟限額保護便一...
今日馬克宏的動作雖然將迎來極大阻力,但是改革這個效率低下、失去了歐盟限額保護便一蹶不振的農業經濟,法國不得不變法的「必經之痛」。 圖/法新社

▌共同農業政策:戴高樂最大政治遺產之一

早在1957年,比利時、荷蘭、法國、前西德、義大利和盧森堡等6國簽訂《羅馬條約》,草創歐盟前身——歐洲經濟共同體(EEC)——時,共同農業政策便已經有它的雛形。

當時訂立條約意在幫助尚在戰後重建、物資短缺的歐洲,重新建立穩定的糧食供給。故此,共同農業政策這套經濟政策,對於農民資源的配給極爲慷概,背後有著更深一層的汎歐戰略意義。

當然,除了符合歐盟的戰略性之外,更重要的是法國怎麼將自己農業經濟至上的方針「上載」到歐洲——60年代的法國,超過5分之1的勞動人口都從事農業,而當時的CAP,以EEC其他國家的資源補貼法國(以及當時同樣以農產品價格低廉著稱的荷蘭),使農產品價格維持高水平,本質上是一個極為保護主義的條款。

可以説,沒有共同農業政策保護法國的農業作爲交換條件,戴高樂總統根本不可能開放法國市場給其他的共同體國家——尤其是工業強盛的西德——今日的歐盟共同市場也就無從談起。

1965年戰後重建大致完成,食物供給已趨穩定,為了省下CAP佔的大筆預算,當時的歐盟執委會曾提出改革CAP:資金來源應該透過落實全歐洲共同體的農產品單一市場,由其對外徵收的關稅來支持。

這個建議,再加上當時的執委會期望設立「資格多數表決制」(Qualified Majority Voting)等加强歐洲整合的措施,令戴高樂不惜杯葛所有的歐洲經濟共同體會議將近一年,造成了所謂的「空凳危機」。因為倘若歐洲農產品市場單一化、貿易障礙被移除,那麼價格將會下降,法國收到的直接補貼也會大幅減少。最後,改革無疾而終,法國農業對於巴黎當局,乃至於歐洲政治的影響力,可見一斑。

沒有共同農業政策保護法國的農業作爲交換條件,戴高樂總統根本不可能開放法國市場給其...
沒有共同農業政策保護法國的農業作爲交換條件,戴高樂總統根本不可能開放法國市場給其他的共同體國家——尤其是工業強盛的西德——今日的歐盟共同市場也就無從談起。圖為1963年的西德總理艾德諾(中)與戴高樂(右)。1963年《艾麗榭條約》(Élysée Treaty) 圖/法新社

▌無法走出溫室的法國農業

戴高樂將軍為法國帶來的CAP,隨著歐盟單一市場發展、法國農業出產者的説客集團影響,以及歐盟本身多次的改革,在近代成爲了一個對外向農業進口產品徵收關稅、對内向農業出口品提供大量援助、保障價格的「保護傘系統」。

但長久以來的保護政策,卻加深了法國農業對於補助和政策的依賴,最終導致今日法國農業效率低落,基層農民無法在國際市場競爭,然後更加倍要求補助的惡性循環。

强大的農業説客集團——尤其是來自法國的團體——影響下,歐盟農業及漁業評議會(AGRIFISH) 很快便將共同農業政策變成一個幾乎保證會生產過剩的怪物。80年代,歐盟農業最大的問題早已由戰後的稀缺,變成了極度的生產過剩;「奶酪山」和「牛奶湖」等今日聽起來像都市傳說的故事,絕大部分都是由於CAP對農產品的保証價格所引起。

在過時的制度下,歐盟預算很大一部分都被用在購買農產品,以保證價格並處理這些多餘的產能。在1985年,農業支出來到最高點,高達全歐盟預算的73%。90年代至21世紀初的幾次CAP改革,一步步地將歐盟在農業上補助的角色,從控制價格以及產量方面,轉移到基於可持續發展性和創新等標準,針對性地支持生產者,以提高效率。可惜,法國的農業界對此極爲水土不服。

法國農民在缺乏減低生產成本的意願和科研支持下,產能過剩的問題,只能靠威嚇巴黎以爭取補助,苟延殘喘。尤其是在奶類產品,在產額限制下的保證價格一步步被廢除,並在2015年徹底消失,近10年惹來法國奶農的抗議聲浪,他們一直別具創意的抗議方式可以説是巴黎當局一大頭痛的來源。

1996年抗議狂牛症補貼不足。 圖/法新社
1996年抗議狂牛症補貼不足。 圖/法新社

抗議蔬菜價格崩盤。 圖/法新社
抗議蔬菜價格崩盤。 圖/法新社

抗議馬鈴薯滯銷。 圖/路透社
抗議馬鈴薯滯銷。 圖/路透社

抗議西班牙紅酒入侵影響市場。 圖/美聯社
抗議西班牙紅酒入侵影響市場。 圖/美聯社

相形之下,對於法國的鄰居——荷蘭而言,新的歐盟農業方向可以説是如魚得水。

雖然面積以及人口和法國相差極大,荷蘭卻是歐盟最大的農產品出口國;2017年,荷蘭全球出口佔全歐盟的16%,法國卻僅佔11%。但想要複製荷蘭的經驗卻並不容易:荷蘭農業的進步有著全歐盟第二高的科研預算打底,以及位處瓦赫寧根(Wageningen)、好比矽谷的 「食物谷」所領銜的農業科研基地撐起。

凡此種種,讓在馬克宏之前的法國總統們,對於農業產能過剩、產效低下的陳年舊病采取姑息的態度。畢竟比起改革,跟隨前人走過的路,後果讓後來者承擔的態度容易得多。2016年,前總統歐蘭德甚至提出過要求,希望歐盟向法國農民再提供津貼以減低產出等開倒車的建議。

現今馬克宏似乎終於硬起來,展現改革農業的決心。如果法國農業能夠成功走出歐盟扶植的溫室,那麼長遠來看,一個產出穩定、就業率高,甚至能夠出口技術的高增值農業部門,對於歐盟來説絕對是利大於弊。只不過,要跨過既得利益者的阻礙、度過改革陣痛期,馬克宏的計劃如何實踐,還需要時間的證明。

要跨過既得利益者的阻礙、度過改革陣痛期,馬克宏的計劃如何實踐,還需要時間的證明。...
要跨過既得利益者的阻礙、度過改革陣痛期,馬克宏的計劃如何實踐,還需要時間的證明。 圖/歐新社


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